Amis d.o.o. - Ministrstvo za visoko šolstvo
+ -Številka: 090-141/2010/2
Kategorije: Kršitev postopka
Številka: 090-141/2010/2
Datum: 11. 8. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi AMIS, družba za telekomunikacije d.o.o., Razvanje, Tržaška cesta 85, 2000 Maribor (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo, Kotnikova 38, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), številka 090-2/2010/2 z dne 22. 3. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Izpodbijana odločba se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 10. 2. 2010 naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, s katero je zahteval podatke, ki se nanašajo na Javne razpise za pridobitev sredstev za gradnjo odprtih širokopasovnih omrežij v Republiki Sloveniji, in sicer:
1. seznam vseh prijaviteljev na dosedanje razpise
2. seznam izbranih prijaviteljev, s katerimi je organ oz. Ministrstvo za gospodarstvo sklenilo ustrezne pogodbe
3. podatke o sklenjenih pogodbah z izbranimi prijavitelji, kot sledi:
- datum sklenitve pogodbe (če je sklenjena)
- rok za zaključek del (če je pogodba sklenjena)
- znesek upravičenih stroškov
- znesek zasebnih sredstev
- uporabljena tehnologija (optika, brezžično,….)
- dolžina novo zgrajene kabelske kanalizacije
- število priključkov z možnostjo priklopa.
Prosilec je priložil tabelo, v kateri so bili glede na podatke s spletne strani organa (http://www.mvzt.gov.si/si/delovna_podrocja/elektronske_komunikacije_in_posta/gradnja_odprtih_sirokopasovnih_omrezij/) vneseni podatki že izbranih prijaviteljev, datumi odpiranja vlog ter podatki o upravičenih sredstvih, in prosil, da podatke iz točke 2 in 3 zahteve organ vpiše v priloženo tabelo. Hkrati je prosil, da organ napačne ali nepopolne podatke v priloženi tabeli popravi.
Organ je dne 22. 3. 2010 izdal odločbo št. 090-2/2010/2, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ navedel, da so podatki, ki jih prosilec zahteva v 1., 2. ter delno v 3. točki (del, ki se nanaša na podatke iz pogodb o sofinanciranju, znesek upravičenih stroškov) svoje zahteve, že javno objavljeni na spletni strani organa, na povezavi http://www.mvzt.gov.si/si/delovna_podrocja/elektronske_komunikacije_in_posta/gradnja_odprtih_sirokopasovnih_omrezij/, zaradi česar jih organ ob upoštevanju določb petega odstavka 6. člena ZDIJZ ni dolžan posredovati. V tem delu je zato organ le napotil prosilca na navedeno povezavo. V preostalem delu je organ zahtevo prosilca zavrnil, ker dokument, ki ga je prosilec zahteval, ni obstajal. Organ namreč ni dolžan ustvariti novega dokumenta, zbrati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostil zahtevi prosilca, tako da organ ni dolžan izpolniti tabele, ki jo je prosilec priložil k svoji zahtevi, kot je to zahteval prosilec.
Prosilec se je dne 21. 4. 2010 pritožil na odločbo organa in navedel, da iz spletne strani organa ne izhaja, da so prijavitelji, navedeni v tabelah, vsi prijavitelji na razpise organa, zaradi česar je sploh v prvi vrsti podal zahtevo po podatkih iz točke 1. Glede zahteve iz točke 2 je prosilec navedel, da je zahteval podatke o prijaviteljih, s katerimi je organ sklenil ustrezne pogodbe, in ne podatke o prijaviteljih, katerim je organ izdal sklepe o tem, da so bili na razpisu izbrani. Kot namreč izhaja iz spletne povezave, ki jo je posredoval organ, gre za sezname prijaviteljev, katerim so bili posredovani sklepi o izbiri ponudnikov. V zvezi z zahtevo iz točke 3 pa je prosilec navedel, da ni izrecno zahteval, da želi vnos podatkov v tabelo, temveč je tabelo priložil le kot pripomoček organu. Organ bi moral, v kolikor zahtevanih podatkov ni posedoval v elektronski oblik, prosilcu posredovati dokumente, iz katerih so zahtevani podatki razvidni.
Dne 22. 4. 2010 je prosilec dopolnil svojo pritožbo in navedel, da je v 46. oglasni prilogi časnika Finance št. 77 z dne 22. 4. 2010 naletel na tabelo »Izbrani prijavitelji na 1. Javni razpis za izgradnjo širokopasovnih povezav z evropskimi strukturnimi sredstvi«, ki je del članka Gradnja odprtih širokopasovnih omrežij, ki ga je prosilec priložil pritožbi. Kot vir tabele je naveden Direktorat za informacijsko družbo, ki je organ v sestavi organa – Ministrstva za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo. Tabela vsebuje večino podatkov, ki jih je pod točko 3 zahteval prosilec in za katere je organ navedel, da jih nima v materializirani obliki, zaradi česar je zahtevo prosilca zavrnil.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. 090-2/2010/5 z dne 22. 7. 2010, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu je organ navedel še, da v času odločanja podatkov iz točke 3 zahteve prosilca ni imel v elektronski obliki, temveč so bili ti pripravljeni naknadno za namene novega razpisa.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, torej tudi vseh sodišč kot državnih organov, ne le državne uprave. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja oz. pristojnosti že izdelal oziroma pridobil, lahko tudi od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so zato dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskave, analizirati podatkov, odgovarjati na vprašanja ali podajati dodatna pojasnila, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
V nadaljevanju je bilo tako treba najprej ugotoviti, s katerimi dokumenti organ v konkretnem primeru sploh razpolaga, torej, ali je glede dokumentov, ki jih zahteva prosilec, izpolnjen t. i. kriterij materializirane oblike za obstoj informacije javnega značaja, in nato, ali je morda podana katera izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
1.1. Pogoj, da informacija izvira iz delovnega področja organa
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v konkretni zadevi Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo, ki je državni organ in kot tak že po izrecni določbi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po ZDIJZ.
Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149). Prosilec je zahteval dostop do dokumentov, ki so bili pridobljeni oz. izvirajo iz postopka javnega razpisa, kar pomeni, da zahtevana dokumentacija nedvomno sodi v delovno področje organa.
1.2 Pogoja, da organ z informacijo javnega značaja razpolaga in da se nahaja v materializirani obliki
Glede zahtev prosilca pod 1. in 2. točko (seznam vseh prijaviteljev na dosedanje razpise ter seznam izbranih prijaviteljev, s katerimi je organ oz. Ministrstvo za gospodarstvo sklenilo ustrezne pogodbe) organ ni nikoli navedel, da informacij nima v materializirani obliki oz. da z njimi ne razpolaga. Poleg tega dejstvo, da z informacijami v materializirani obliki organ razpolaga, nedvomno izhaja ravno iz spletne povezave, ki jo je organ navedel v svoji odločbi. Zato Pooblaščenec ugotavlja, da je ta pogoj glede zahtev prosilca iz točke 1 in 2 izpolnjen.
Organ se je v postopku glede podatkov, ki jih je prosilec zahteval v točki 3, skliceval na to, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga in da dokumenta, ki bi te informacije vseboval, upoštevaje 4. člen ZDIJZ, za potrebe prosilca niti ni dolžan izdelati. Pooblaščenec je tako moral najprej ugotoviti, ali zahtevani dokument sploh obstaja. Kot izhaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ organu namreč ni potrebno ustvariti, pridobiti ali vzpostaviti dokumenta, ki ga v času vložitve zahteve prosilca nima. Iz opredelitve informacije javnega značaja namreč izhaja, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, razne obrazložitve, izdelava statistike, komentarji in analize stanj, ne predstavljajo informacije javnega značaja. Informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, zavezanci po ZDIJZ, torej nimajo dolžnosti, da prosilcem izdelajo nov dokument, so jim pa dolžni posredovati t.i »surove« podatke, v kolikor ti obstajajo, iz katerih si lahko prosilec sam izdela zahtevani dokument.
Iz navedb organa v obrazložitvi odločbe izhaja, da sicer tako naštetih podatkov, kot jih zahteva prosilec nima. Vendar pa organ ni obrazložil oz. navedel, ali morda poseduje dokumente, iz katerih bi zahtevani podatki izhajali. V kolikor namreč organ ima dokumente, ki vsebujejo informacije, ki jih prosilec zahteva, mu mora (če so seveda izpolnjeni ostali pogoji za obstoj informacije javnega značaja in ni podana kakšna izjema po ZDIJZ) posredovati te dokumente. Iz članka, ki ga je svoji pritožbi priložil prosilec, namreč izhaja, da večino podatkov, ki jih prosilec zahteva pod točko 3, organ dejansko poseduje. Organ v svojem dopisu tega niti ne zanika, temveč navaja, da so bili ti podatki pripravljeni v elektronski obliki naknadno, pri čemer ne pojasnjuje niti, kdaj so bili ti podatki pripravljeni v takšni obliki, niti, zakaj prosilcu ni posredoval dokumentov, na podlagi katerih je bila pripravljena tabela. Organ v izpodbijani odločbi obenem ni pojasnil, ali pogodbe, iz katerih izhajajo podatki, ki jih je prosilec zahteval pod tč. 3 (npr. datum sklenitve pogodbe – če je sklenjena, rok za zaključek del, znesek upravičenih sredstev, znesek zasebnih sredstev,…), sploh niso bile sklenjene, ali pa so bile sklenjene, vendar podatkov, ki jih je pod tč. 3 zahteval prosilec, te pogodbe ne vsebujejo. Iz navedenega izhaja, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, saj iz izpodbijane odločbe ni razvidno, ali organ s podatki (v kakršnikoli materializirani obliki, tudi v obliki pogodb), ki jih je zahteval prosilec, razpolaga ali ne.
Pooblaščenec na tem mestu obenem opozarja, da sicer resnično drži, da organi niso dolžni prosilcem izdelati novih dokumentov iz podatkov, s katerimi razpolagajo, vendar pa to ne velja v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, iz katerih je mogoče podatke enostavno priklicati, zgolj s pomočjo nekaj klikov oz. enostavnih računalniških operacij. Ker pa niti iz obrazložitve odločbe niti iz dopisa organa ni popolnoma jasno, na kakšen način oz. kako zahtevna je bila priprava tabele na podlagi obstoječih podatkov organa, in ali organ poseduje dokumente, na podlagi katerih je bila tabela pripravljena, ter zakaj jih v takem primeru ni posredoval prosilcu, odločbe v tem delu tudi ni mogoče preizkusiti. Glede na 7. točko drugega odstavka 237. člena ZUP se dejstvo, da se odločbe ne da preizkusiti, šteje za bistveno kršitev upravnega postopka, zaradi katere je izpodbijano odločbo treba odpraviti.
2. Izjeme po ZDIJZ
6. člen ZDIJZ določa izjeme od dolžnosti organa, da posreduje informacije javnega značaja na zahtevo prosilca. V petem odstavku 6. člena tako ZDIJZ določa, da organ lahko prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali je na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja.
Organ se je glede zahtev prosilca iz točke 1 in 2 skliceval na to, da se zahtevani podatki nahajajo na spletni strani organa, na povezavi: http://www.mvzt.gov.si/si/delovna_podrocja/elektronske_komunikacije_in_posta/gradnja_odprtih_sirokopasovnih_omrezij/. Po pregledu navedene spletne povezave je Pooblaščenec ugotovil, da se pod zavihkom »Rezultati odpiranj« nahajajo med drugim tudi tabele s seznami prijaviteljev, glede na skupno število doseženih točk in zahtevanimi upravičenimi stroški. Vendar pa prosilec pravilno ugotavlja, da iz informacij na navedeni spletni povezavi ni razvidno, da gre za seznam vseh prijaviteljev na razpis oz. da gre za seznam tistih prijaviteljev, s katerimi je bila sklenjena pogodba. Organ v svoji odločbi le pavšalno navaja, da so podatki dostopni na navedeni povezavi, ne pojasnjuje pa, kje točno se nahaja kateri seznam in za katere subjekte gre v posamezni tabeli. Pooblaščenec zato ocenjuje, da je odločba organa tudi v tem delu nejasna do takšne mere, da je ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno, ali se na navedeni povezavi dejansko nahajajo vsi podatki, ki jih prosilec zahteva v točki 1 in 2 svoje zahteve. Posledično gre po mnenju Pooblaščenca tudi v tem delu odločbe za bistveno kršitev upravnega postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP.
3. Sklepno – vrnitev v ponovno odločanje organu prve stopnje
Kot izhaja iz prvega odstavka 251. člena ZUP organ druge stopnje, kadar med drugim ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa organ druge stopnje glede na tretji odstavek 251. člena ZUP, če spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo.
Pooblaščenec v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka, bodisi s posredovanjem ustreznih dokumentov s podatki iz 3. točke zahteve prosilca oz. z zavrnitvijo dostopa zaradi morebitnih izjem, odpravil organ prve stopnje. To predvsem velja ob možnosti, da bi dokumenti, ki bi vsebovali zahtevane informacije, lahko vsebovali poslovne skrivnosti, kar pomeni, da bo moral organ prve stopnje k udeležbi v postopku pozvati tudi vse morebitne stranske udeležence, torej tiste, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala njegova odločitev. Enako bo glede podatkov iz 1. in 2. točke zahteve prosilca nedvomno organ hitreje odpravil pomanjkljivosti bodisi s posredovanjem vseh zahtevanih dokumentov bodisi z natančnim pojasnilom, kateri podatki od zahtevanih so že prosto dostopni in kje jih je mogoče najti.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, zaradi česar je pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Maja Lubarda,
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar,
pooblaščenka