Prosilec - Dom upokojencev Ptuj
+ -Številka: 090-135/2010/4
Kategorije: Poslovna skrivnost
Številka: 090-135/2010/4
Datum: 5. 8. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …..(v nadaljevanju prosilec), z dne 7. 7. 2010, zoper odločbo Doma upokojencev Ptuj, Volkmerjeva cesta 10, 2250 Ptuj (v nadaljevanju organ) št. ZDIJZ-1/2010 z dne 2. 7. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 (petnajst) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopijo revizijskega poročila o notranjem poslovanju Doma upokojencev Ptuj v letu 2008, ki ga je izdelalo podjetje Audit –In, d.o.o., novembra 2009.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je na organ dne 7. 6. 2010 naslovil zahtevo za posredovanje celotnega revizijskega poročila o poslovanju Doma upokojencev za leto 2008, pri čemer je poudaril, da želi celotno poročilo, ne samo zaključnega mnenja.
O zahtevi prosilca je organ dne 2. 7. 2010 odločil z odločbo št. ZDIJZ- 1/2010, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi odločbe organ pojasnjuje, da je prosilec pri njem podal zahtevo za posredovanje poročila o reviziji poslovanja Doma za leto 2008 v elektronski obliki. Organ je zahtevo prosilca preučil in ugotovil, da gre pri zahtevanem dokumentu za poslovno skrivnost. Pri tem je upošteval predpise, ki se nanašajo na poslovno skrivnost, in sicer 39. člen ZGD- UPB3, kateri določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. 1. alineja 1. odstavka 72. člena Statuta Doma določa, da se kot poslovna tajnost in podatki, za katere veljajo določila o varovanju po zakonu, tem statutu in drugih splošnih aktih Doma, štejejo podatki oz. dokumenti in listine, ki so specifični glede na dejavnost doma in bi njihovo posredovanje nepooblaščenim osebam škodovalo izvajanju nalog Doma ali stanovalcem oz. zaposlenim, zlasti pa listine in podatki, ki jih Svet Doma določi v skladu z zakonom in na predlog ustanovitelja ali direktorja Doma kot poslovno tajnost. 14. člen Poslovnika o delu Sveta Doma določa, da je član Sveta Doma dolžan varovati poslovno skrivnost. O tem, katero gradivo ali podatek velja za poslovno skrivnost, odloči na predlog direktorja v skladu s statutom zavoda, predsednik Sveta. Iz zapisnika 6. redne seje Sveta Doma, št. SD-6/2004 z dne 27. 2. 2006 izhaja, da je bil pod tč. Ad 6 soglasno sprejet 2. sklep, ki določa, da se Poročilo o reviziji za leto 2004, kot tudi vsa nadaljnja poročila o notranjem poslovanju Doma upokojencev Ptuj, druge interne revizije, analize in poročila za posamezna leta in druga obdobja štejejo kot poslovna skrivnost.
Zoper zavrnilno odločbo organa je prosilec pri Pooblaščencu dne 7. 7. 2010 vložil pritožbo, ki jo je Pooblaščenec, z dopisom št. 092-152/2010/2 z dne 9. 7. 2010, na podlagi drugega odstavka 239. člena ZUP posredoval organu in ga pozval, naj opravi preizkus pritožbe in postopa v skladu z 245. členom ZUP.
Prosilec v pritožbi navaja, da po njegovem mnenju revizijsko poročilo javnega zavoda ne more biti poslovna skrivnost, saj če je organ posloval v skladu s pravili oz. zakonodajo mu razkritje ne more škoditi, če pa je posloval v nasprotju s pravili in zakonodajo, pa je prav, da se take nepravilnosti razkrijejo, kar pa je možno le, če je revizijsko poročilo dostopno kot informacija javnega značaja. Dodatno je po oceni prosilca sporen tudi sklep, ki poslovno skrivnost določa »za vnaprej«, ne glede na vsebino revizijskih poročil v naslednjih letih oz. »tudi za vsa nadaljnja poročila«.
Organ je pritožbo prosilca, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, dne 20. 7. 2010 odstopil v obravnavo Pooblaščencu.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da mu organ z odstopom pritožbe ni posredoval vseh dokumentov, potrebnih za rešitev zadeve, ga je dne 21. 7. 2010, z dopisom št. 090-135/2010/2, pozval, naj mu v roku 5 dni od vročitve poziva posreduje dokumentacijo, ki jo je zahteval prosilec in morebitno drugo dokumentacijo v zvezi s postopkom.
Organ se je na poziv Pooblaščenca odzval, in sicer mu je dne 27. 7. 2010 posredoval fotokopijo revizijskega poročila o notranjem poslovanju Doma upokojencev Ptuj v letu 2008, ki ga je pripravilo podjetje Audit-In d.o.o.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V zvezi z izpodbijano odločbo Pooblaščenec ugotavlja, da organ v njej navaja, da je prosilec zahteval posredovanje revizijskega poročila v elektronski obliki, kar pa iz zahteve prosilca ni razvidno. Ker je prosilec v zahtevi navedel, da želi »prejeti« celotno poročilo, je Pooblaščenec štel, da je prosilec želeno informacijo javnega značaja zahteval v obliki fotokopije. Iz 2. odstavka 5. člena ZDIJZ (načelo prostega dostopa) namreč izhaja, da je prosilec tisti, ki lahko izbere obliko oz. način posredovanja informacije, pri čemer ima na voljo naslednje oblike seznanitve: vpogled, prepis oz. fotokopijo in elektronski zapis. Ker je organ zahtevo prosilca vsebinsko obravnaval in o njej tudi odločil z izpodbijano odločbo, ni mogoče šteti, da je bila zahteva prosilca nepopolna, saj organ prosilca ni pozval na dopolnitev. Ker iz odgovora organa Pooblaščencu z dne 27. 7. 2010 obenem izhaja, da organ z zahtevanim dokumentom v elektronski obliki ne razpolaga (in ga torej v tej obliki prosilcu tudi ne more posredovati), je zahtevo prosilca po »posredovanju« zahtevanega dokumenta mogoče izpolniti le na način, da mu organ posreduje fotokopijo. Iz zahteve prosilca pa jasno izhaja, da je želel zahtevani dokument »prejeti« oz. da je zahteval »posredovanje« dokumenta (in ne le vpogleda). Na podlagi navedenega je Pooblaščenec štel, da je zahteva prosilca dovolj jasna in da jo je mogoče obravnavati kot zahtevo za fotokopijo dokumenta.
2. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V 1. in 2. odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Pooblaščenec je ugotovil, da revizijsko poročilo, ki ga je zahteval prosilec, nedvomno spada v delovno področje organa, saj se nanaša na finančno poslovanje organa kot javnega zavoda, ki je pravna oseba javnega prava. Organ je, kot izvajalec javne službe socialnega varstva starejših, ustanovljen na podlagi Zakona o zavodih (Ur. l. RS, št. 12/1991, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZ) ter kot tak nedvomno zavezan poslovati po ZDIJZ. V obravnavanem primeru obenem ni sporno, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga, saj ga je Pooblaščencu dne 27. 7. 2010 tudi posredoval.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da so v obravnavanem primeru izpolnjeni vsi trije pogoji iz 4. člena ZDIJZ za obstoj informacije javnega značaja, je v nadaljevanju presojal, ali gre za informacije javnega značaja, ki so prosto dostopne, ali pa je podana katera izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacije lahko zavrne.
3. Poslovna skrivnost kot izjema od prosto dostopnih informacij javnega značaja
V izpodbijani odločbi se je organ pri zavrnitvi prosilčeve zahteve oprl na izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe.
Pojem poslovne skrivnosti vsebuje jasen koncept podatkov z določeno gospodarsko vrednostjo oziroma podatkov, ki predstavljajo določeno konkurenčno prednost podjetja na trgu. Upoštevaje navedeno je bilo v obravnavanem primeru najprej treba ugotoviti, ali gre pri zahtevanih podatkih po vsebini za tovrstne informacije in posledično, ali se organ, kot javni zavod, sploh lahko sklicuje na izjemo poslovne skrivnosti. Kaj šteje za poslovno skrivnost določa Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1), na katerega napotuje ZDIJZ. Povedano drugače, glede ureditve poslovne skrivnosti ZDIJZ v točki 1. odstavka 6. člena napotuje na ureditev, ki velja za gospodarske družbe.
To pomeni, da so praviloma samo gospodarski subjekti tisti, ki se lahko sklicujejo na poslovno skrivnost. Upoštevati je namreč treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja na trgu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196). Opisana ureditev po ZDIJZ, po kateri mora biti podatek kot poslovna skrivnost opredeljen skladno z ZGD, ima namreč za posledico, da lahko poslovno skrivnost določi le gospodarska družba ali podjetnik posameznik, ne pa tudi druge pravne osebe, saj teh ZGD ne ureja. V teoriji in praksi je sicer mogoče zaslediti tudi stališča, da imajo tudi drugi pravni subjekti, ne samo gospodarske družbe, lahko poslovno skrivnost, v kolikor nastopajo na trgu v konkurenčnih razmerah . Povedano drugače, tudi organ lahko ima poslovne skrivnosti v delu dejavnosti, ki jo opravlja kot gospodarsko, tržno dejavnost na trgu.
Izhajajoč iz navedenega je Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavljal, ali se dokument, ki ga je zahteval prosilec, nanaša na tržno dejavnost organa in ali torej vsebinsko sploh ustreza pogojem za določitev poslovne skrivnosti, kot jo ureja ZGD-1 in na katero napotuje ZDIJZ v 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Po seznanitvi z vsebino revizijskega poročila o notranjem poslovanju organa, Pooblaščenec ugotavlja, da se predmetni dokument ne nanaša na gospodarsko dejavnost organa in tako že pojmovno ne more predstavljati poslovne skrivnosti v skladu z ZGD-1. Pooblaščenec je z vpogledom v zahtevano revizijsko poročilo namreč ugotovil, da to v glavnem povzema podatke iz letnega poročila za leto 2008, bilance stanja za leto 2008, izkaza prihodkov in odhodkov po vrstah dejavnosti za leto 2008 in poslovnega poročila za leto 2008, pri čemer so vsi navedeni dokumenti po zakonu javni in tudi prosto dostopni na spletnem portalu AJPES. O navedenem se je Pooblaščenec prepričal z vpogledom v aplikacijo LP preko spletne strani http://www.ajpes.si/. Vsebina revizijskega poročila se obenem nanaša na preverjanje skladnosti poslovanja organa z veljavnimi javnofinančnimi in organizacijskimi predpisi s področja delovanja javnih zavodov. Pooblaščenec na tem mestu pritrjuje pritožbenim navedbam prosilca, da revizijsko poročilo javnega zavoda ne more biti poslovna skrivnost, saj če je organ posloval v skladu s pravili oz. zakonodajo mu razkritje ne more škoditi, če pa je posloval v nasprotju s pravili in zakonodajo, pa je prav, da se take nepravilnosti razkrijejo, kar pa je možno le, če je revizijsko poročilo dostopno kot informacija javnega značaja. Ob tem velja poudariti, da že tretji odstavek 39. člena ZGD-1 določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev. Zahtevani dokument tako že po vsebini ne more predstavljati poslovne skrivnosti, ker iz njega ne izhajajo podatki, katerih razkritje bi vplivalo na gospodarski položaj organa na trgu, obenem pa vsebuje podatke, ki so javni že na podlagi zakona. Še več, osnovna dejavnost organa je neprofitna dejavnost izvajanja zagotavljanja socialnovarstvenih storitev za starejše, ki ne more predstavljati tržne dejavnosti, saj se izvaja v režimu javne službe. Ob tem Pooblaščenec opozarja, da morajo biti osebe javnega prava (kamor kot javni zavod spada tudi organ) pri določanju poslovne skrivnosti zelo restriktivne. Gre namreč za osebo javnega prava, kar pomeni, da mora biti njeno delovanje v osnovi transparentno. Zgolj izjemoma, ko oseba javnega prava deluje na trgu in podatek pomeni za osebo javnega prava konkurenčno prednost oz. bi lahko vplival na njen tržni konkurenčni položaj in s tem ogrozil njeno javnopravno poslanstvo, lahko oseba javnega prava takšen podatek označi za poslovno skrivnost. Pri tem pa je treba izhajati iz načelnega stališča, da je organ kot javni zavod zavezan k preglednemu poslovanju in da njegov položaj ni primerljiv pravnim osebam, ki delujejo po ZGD-1. Slednje namreč delujejo z namenom pridobivanja dobička in povečevanja dohodka v korist vsakokratnih lastnikov in družbe kot take, medtem ko mora organ kot javni zavod delovati v javnem interesu in porabljati javna sredstva zgolj v namen financiranja javne službe s področja socialnega varstva, zdravstvenega varstva in ostalih dejavnosti javne službe, ki jih izvaja. Drži, da lahko organ, v manjšem delu svoje dejavnosti, opravlja tudi druge dejavnosti, ki ne spadajo med dejavnosti javne službe, vendar kljub temu z označitvijo določenega podatka za poslovno skrivnost ne more izničiti nadzora nad porabo svojih javnih sredstev in nadzora nad svojim delovanjem. Ob navedenem Pooblaščenec opozarja tudi na določbo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, po kateri se dostop do zahtevanega dokumenta, ne glede na morebitne izjeme (tudi izjemo poslovne skrivnosti), vedno dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Ker se zahtevano revizijsko poročilo nanaša na ugotavljanje pravilnosti in smotrnosti poslovanja organa pri porabi javnih sredstev, je v obravnavanem primeru ta pogoj nedvomno izpolnjen, zato je dostop do zahtevanega dokumenta tudi iz tega razloga treba dovoliti.
Pooblaščenec je sicer v postopku ugotovil, da je organ zahtevani dokument vidno označil kot »poslovno skrivnost«, na kar se sklicuje tudi v izpodbijani odločbi. Pooblaščencu je obenem posredoval tudi izvleček iz statuta (od člena 67. do člena 72.) in izvleček iz zapisnika sveta Doma upokojencev Ptuj, s katerim so poročila o notranji reviziji označena kot poslovna skrivnost, vendar pa je Pooblaščenec v postopku ugotovil, da zahtevani dokument že pojmovno ne ustreza poslovni skrivnosti po ZGD-1, s čimer tudi ne ustreza zakonski izjemi iz 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, na katero se v izpodbijani odločbi sklicuje organ. Ob tem Pooblaščenec še dodaja, da tudi v kolikor bi v obravnavanem primeru ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za obstoj poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju iz 1. odst. 39. čl. ZGD-1, bi bilo, na podlagi 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, zahtevani dokument treba razkriti, ker gre za podatke, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi nalaga tudi preizkus, ali je bil v postopku na prvi stopnji morda prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali zahtevani dokumenti vsebujejo tudi druge podatke, ki predstavljajo katero izmed izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da v dokumentaciji, ki je predmet zahteve prosilca, ni zaslediti nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Pooblaščenec je, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v izreku te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku 15 (petnajst) dni od prejema te odločbe.
Posebni stroški v pritožbenem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka