Prosilec - Okrožno sodišče v Ljubljani
+ -Številka: 090-128/2010/2
Kategorije: Kršitev materialnega prava, Kršitev postopka
Številka: 090-128/2010
Datum: 31. 8. 2010
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2 in 117/2006 - ZDavP2; ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca ……..… (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo organa Okrožno sodišče v Ljubljani, Tavčarjeva 9, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), PR-ZDIJZ 14/2010 z dne 18. 6. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba organa št. PR-ZDIJZ 14/2010 z dne 18. 6. 2010 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 9. 6. 2010 vložil zahtevo, v kateri je kot predmet zahteve navedel "Zahteva po ZDIJZ" in v zadevi "Naročanje sodnega spisa opr.št. St 58/99". Prosilec je navedel, da na podlagi ZDIJZ, ki daje vsakomur pravico prostega dostopanja do informacij javnega značaja, med katere nedvomno sodijo tudi spisi sodišč, želi vpogledati v stečajni spis Paco d.o.o., trgovina na debelo in drobno, Gubčeve brigade 16, Ljubljana, MŠ 5486408, ki ga je vodilo naslovno sodišče pod opr. št. St 58/99 in naj bi bil spričo končanega postopka verjetno že arhiviran v stavbi naslovnega sodišča. Prosilec je poudaril, da naj bi bil konkretni postopek že zaključen. Prosilec je prosil, naj mu organ omogoči nemoten pregled in prepisovanje zahtevanega stečajnega spisa oziroma mu sporočite datum, od kdaj naprej je spis na voljo v stečajni pisarni naslovnega sodišča.
Organ je izdal odločbo št. PR-ZDIJZ 14/2010 z dne 18. 6. 2010, s katero je zavrnil zahtevo prosilca za vpogled v stečajni spis z opravilno številko St 58/99. Organ je zapisal, da je na podlagi 150. člena Zakona o pravdnem postopku (in v skladu z 121. členom Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju) ugotovil, da se zahteva prosilca nanaša na zadevo, v kateri prosilec ni udeležen kot stranka oz. ni izkazal opravičeno korist kot druga stranka, zato je zahtevo prosilca zavrnil.
Prosilec se je zoper odločbo organa pritožil 22. 6. 2010 in zapisal, da je organ odločbo utemeljil s sklicevanjem na Zakon o pravdnem postopku (ZPP v povezavi z ZFPPIPP), po kateri naj bi bile listine iz sodnega spisa dostopne le upravičenim osebam, med katere pa prosilec (ki ni upnik oziroma stranka tega stečajnega postopka) ne sodi. Določbe ZDIJZ, na katere se je prosilec v svoji zahtevi skliceval, naj bi po mnenju prosilca, organ povsem prezrl. Prosilec meni, da je odločitev uradne osebe organa nepravilna in v neskladju z veljavnim ZDIJZ. Tudi Ustava RS v 24. členu določa javnost sojenja, zato prosilec meni, da bi morali biti (tudi) sodni spisi dostopni vsakomur. Slednje še posebej velja, če je postopek že zaključen in če zahtevani spis ne vsebuje tajnih, zaupnih ali občutljivih osebnih podatkov.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja, odločanje po ZDIJZ in ZUP
Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 33I/1991-I, s spremembami Ur.l. RS št. 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006; v nadaljevanju URS) namreč v 2. odstavku 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov.
V konkretnem primeru je prosilec zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Okrožno sodišče v Ljubljani, ki je, poleg opravljanja osnovnega poslanstva sojenja v zadevah iz sodne pristojnosti skladno s svojo stvarno in krajevno pristojnost, zavezan tudi k posredovanju informacij javnega značaja skladno s 1. členom ZDIJZ. 1. odstavek tega člena namreč določa, da ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Sodišča v slovenskem pravnem redu štejejo za državne organe, zato organ v konkretnem primeru v skladu s 1. členom ZDIJZ nedvomno spada med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, saj sodišča tudi niso posebej izločena iz režima posredovanja informacij javnega značaja.
Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oziroma definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oziroma nematerializirano vsebino. 4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja; to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.
Glede na dejstvo, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja, da zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa (za odločanje v postopku zaradi insolventnosti nad pravno osebo je pristojno okrožno sodišče), da se nahaja v materializirani obliki in da organ z zahtevano dokumentacijo razpolaga, bi moral organ odločati po določbah ZDIJZ in pri tem subsidiarno uporabiti ZUP.
Kljub temu, da sklicevanje na pravno podlago za pridobitev zahtevane dokumentacije ni pogoj za popolnost vloge, je na tem mestu pomembna tudi omemba dejstva, da se je prosilec eksplicitno skliceval na določbe ZDIJZ. Organ je v uvodu izpodbijane odločbe kot podlago za odločanje navedel 2. odstavek 22. člena ZDIJZ, o zadevi pa je odločila uradna oseba, pooblaščena za odločanje po ZDIJZ. Vse navedeno še dodatno kaže na to, da bi moral organ odločati po določbah ZDIJZ in subsidiarno po določbah ZUP.
2. Razmerje med pravico do pregleda in prepisa dokumentov po ZPP ter pravico dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ
V izpodbijani odločbi je organ kot ključni razlog za zavrnitev zahteve prosilca navedel, da je prosilec zahteval vpogled v stečajni spis, v katerem pa ni bil udeležen kot stranka oz. ni izkazal opravičene koristi kot druga stranka. Organ je v obrazložitvi pojasnil, da se na podlagi 121. člena Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Uradni list RS, št. 126/2007, s spremembami in dopolnitvami; ZFPPIPP) glede vprašanj, ki s tem zakonom niso urejena drugače, smiselno uporabljajo določbe Zakona o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999, s spremembami in dopolnitvami; ZPP). Ker ZFPPIPP ne ureja drugače pravice do pregledovanja in prepisovanja spisov, se v zvezi s to pravico uporabljajo določbe 150. člena ZPP. Organ je torej zavrnitev zahteve prosilca zaradi odsotnosti pogojev oprl na 150. člen ZPP. Le-ta določa, da imajo stranke pravico pregledovati in prepisovati spise pravde, v kateri so udeležene. Drugim osebam, ki imajo opravičeno korist, se lahko dovoli ta pregled in prepis posameznih spisov. Dokler postopek teče, dovoli to predsednik senata, potem ko je končan, pa predsednik oziroma predstojnik sodišča oziroma delavec na sodišču, ki ga ta določi.
Uporaba 150. člena ZPP za zavrnitev pravice prosilca do dostopa do stečajnega spisa kaže na uporabo predpisa (ZPP) po argumentu specialnosti, torej z derogacijsko klavzulo lex specialis derogat legi generali. Organ namreč za predpis, po katerem je odločal v tem primeru, ni uporabil ZDIJZ, temveč na podlagi 121. člena ZFPPIPP določbe 150. člena ZPP.
Nasprotno s tem Pooblaščenec meni, da določbi 150. člena ZPP in ZDIJZ ne urejata iste pravice, da torej nista v razmerju lex specialis derogat legi generali. Zgoraj citirana določba ZPP se nanaša na pravico strank v sodnem postopku oz. pravico tistega, ki izkaže opravičeno korist do pregleda in prepisa spisa v konkretni pravdni zadevi, ZDIJZ pa v 5. členu ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci.
Gre torej za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, na drugi strani za pravico strank oz. drugih upravičencev do vpogleda in prepisa spisa, ki je, v okviru pravice do enakih procesnih jamstev, zagotovljena v okviru 22. člena Ustave RS. Določba 150. člena ZPP konkretizira ustavno določbo o enakem varstvu pravic, ki obvezuje zakonodajalca, da posamezne sodne in druge pravne postopke uredi tako, da so v posameznem postopku glede varstva pravic vsi v enakem položaju, oziroma, da jim je zagotovljen enak standard pravnega varstva. Nasprotni stranki v postopku morata imeti enake možnosti za uveljavljanje svojih pravic (t.i. načelo kontradiktornosti), torej tudi enake možnosti za vpogled in prepis pravdnega spisa, kar omogoča strankam, da se seznanijo z dejstvi in dokazi, ki jih je predlagala nasprotna stranka oz., ki jih poseduje sodišče (več: Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 238– 251). Iz navedenega izhaja, da je s 150. členom ZPP varovano načelo kontradiktornosti v pravdnem postopku, ne pa načelo transparentnosti delovanja državnih organov, ki ga zasleduje ZDIJZ.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da bi moral organ v zvezi z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja uporabiti ZDIJZ, pri čemer bi moral v konkretnem primeru presoditi, ali je podana katera od izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
3. Nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje
Zaradi dejstva, ker je organ na podlagi ZDIJZ izdal odločbo, s katero je odločil po določbah ZPP, in tako ni ugotavljal zavrnitvenih razlogov, ki jih ZDIJZ opredeljuje v 1. odstavku 6. čena, je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in konkretne določbe ZUP moral.
Pooblaščenec ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ skladno z ZUP opravil ugotovitveni postopek, v katerem bi ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). 1. odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Organ je v obrazložitvi odločbe navedel, da je zaradi dejstva, ker se zahteva prosilca nanaša na zadevo, v kateri ni bil udeležen kot stranka postopka oz. ni izkazal opravičene koristi kot druga stranka, potrebno njegovo zahtevo zavrniti. Kot izhaja iz obrazložitve izpodbijane odločbe, je organ zavrnitev zahteve oprl na 150. člen ZPP in tako ni preverjal obstoja možnih izjem od prostega dostopa, ki jih predvideva ZDIJZ, prav tako pa se ni konkretno opredelil do dokumentov, ki so predmet prosilčeve zahteve.
Glede na smisel oziroma ratio zavrnitve vpogleda v stečajni spis, bi bila možna uporaba izjeme iz 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednja določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Iz izpodbijane odločbe torej (glede na stališče Pooblaščenca, da bi moral organ odločati po ZDIJZ in ZUP) ni razvidno, da bi organ sploh ugotavljal okoliščine in dejstva, povezana z uporabo navedene (ali katere druge) izjeme, ki jo predvideva ZDIJZ. Predvsem se organ v zvezi z navedeno izjemo ni ukvarjal z vprašanjem, ali bi razkritje zahtevane informacije prosilcu (javnosti) škodovalo izvedbi postopka, ki je v teku pri organu (in ali je postopek sploh še v teku, ali pa je pravnomočno zaključen), to pa so vprašanja konkretne oz. dejanske (in ne pravne) narave.
Iz predmetne odločbe tudi ne izhaja, da je organ ugotavljal dejstva in okoliščine v zvezi z drugimi izjemami iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Zahtevana dokumentacija namreč predstavlja stečajni spis, ki se nanaša na stečajni postopek zoper pravno osebo (Paco d.o.o.), v njem pa se nahajajo informacije poslovne narave, ki bi med drugim lahko predstavljale tudi poslovno skrivnost, če bi za to seveda obstajali pogoji iz 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1). Organ tudi teh okoliščin ni ugotavljal in v postopek kot stranskega udeleženca tudi ni pozval pravne osebe, zoper katero se vodi (oz. se je vodil) stečajni postopek oz. pravnih oseb, katerih dokumentacija se nahaja v omenjenem spisu in bi razkritje njihove dokumentacije lahko poseglo v njihove pravice in pravne koristi (upniki). Dolžnost organa, da po uradni dolžnosti v postopek pritegne vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi utegnile biti prizadete z odločbo organa, namreč izhaja iz:
- 44. člena ZUP, ki določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba;
- iz 1. odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da mora organ pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice;
- iz 1. odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev;
- iz 2. odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi.
Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz 2. odstavka 229. člena ZUP in če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, se šteje to za bistveno kršitev pravil upravnega postopka (2. in 3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
Ob upoštevanju vsega navedenega je Pooblaščenec v ugotovitvenem postopku ugotovil, da iz prvostopenjskega spisa ne izhaja, da je organ v postopek na prvi stopnji pritegnil vse osebe, ki bi jih po določbah ZUP moral.
Organ je torej po presoji Pooblaščenca nepopolno ugotovil dejstva in s tem izpolnil zakonske znake pritožbenega razloga iz 2. točke 1. odstavka 237. člena ZUP. Nepopolna ugotovitev dejanskega stanja se namreč lahko pojavi tudi v primeru, da upravni organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v posamezni upravni zadevi – katera dejstva pa so v posameznem primeru odločilna, pa izhaja iz materialnega predpisa. Do te situacije lahko pride v primeru, ker je upravni organ na podlagi napačne razlage materialnega prava smatral, da so določena dejstva irelevantna ali pa je dejstva smatral za dokazana, čeprav v ta namen ni izvedel potrebnih dokazov.
Zaradi navedenega je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca na podlagi določb ZDIJZ. Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker v obravnavanem primeru organ zaradi napačne uporabe pravnega predpisa posledično sploh ni ugotavljal dejanskega stanja oziroma okoliščin v zvezi s konkretno dokumentacijo, na podlagi katerih bi lahko, upoštevaje določbe ZDIJZ, zavrnil dostop do zahtevane dokumentacije, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje.
Organ bo torej moral nositi dokazno breme za dokazovanje, da (oziroma ali) so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar je podana kakšna izmed izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne. Organ mora zato obstoj vsake izmed morebitnih izjem utemeljiti ter in concreto izkazati, saj je potrebno izjeme prav zaradi njihove izrecne opredelitve tolmačiti ozko in restriktivno.
Organ je dolžan v ponovljenem postopku pozvati tudi vse subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi utegnile biti prizadete z novo odločbo organa. V primeru obstoja izjem(e) po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, pa je organ dolžan v ponovljenem postopku tudi presoditi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Delni dostop je namreč vedno mogoče uporabiti, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ na prvi stopnji zaradi napačne uporabe materialnega predpisa (določbe ZPP namesto določb ZDIJZ) zmotno in nepopolno ugotovil dejstva, in sicer, ali gre za informacije javnega značaja ter ali obstajajo izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, na podlagi katerih bi lahko zavrnil dostop do stečajnega spisa. Organ mora v ponovljenem postopku v udeležbo pozvati tudi osebe, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba organa. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka