Prosilec - Ministrstvo za pravosodje
+ -Številka: 090-114/2010/4
Kategorije: Notranje delovanje organa, Dokument v izdelavi, Osebni podatek
Številka: 090-114/2010/4
Datum: 02.07.2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur.l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, dalje ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur.l. RS, št. 51/2006-UPB2 in 117/2006 – ZDavP2, dalje ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, (Ur.l. RS, št. 24/2006-UPB2, 105/2006-ZUS-1, 126/2007, 65/2008 in 8/2010, dalje ZUP), o pritožbi …. (dalje prosilec) zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, Župančičeva 3, 1000 Ljubljana (dalje organ) št. 090-1/2010/3 z dne 15.5.2010, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba organa odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 5 (petih) delovnih dni od vročitve te odločbe posredovati:
- Poročilo o delu v ZPKZ Dob in na Generalni upravi za izvrševanje kazenskih sankcij z dne 17. decembra 2009, ki ga je pripravil … , v celoti, in
- Poročilo št. 1 z dne 18.12.2009, ki ga je pripravila …. V tem poročilu je organ dolžan prekriti:
• na strani 1: naslov in kontaktne podatke (telefon, GSM, email) avtorice poročila;
• na strani 4:
besedilo drugega odstavka od vključno 12 vrstice (ki se začenja z besedo »zapornik«) do konca odstavka;
besedilo tretjega odstavka (ki se začenja z besedo »samo«) v celoti; in
besedilo četrtega odstavka (ki se začenja z besedo »ob«) v celoti.
• na strani 8: zadnji stavek (ki se začenja z besedo »aktualni«) v celoti.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV
K točki 1 izreka
Prosilec je dne 14.3.2010 na organ naslovil zahtevo za vpogled, elektronski zapis ali fotokopije ugotovitev Sveta za izvrševanje kazenskih sankcij v zvezi (v delu) s povzetim stanjem v ZPKZ Dob. Organ je dne 12.5.2010 izdal odločbo št. 090-1/2010/3, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, in sicer s sklicevanjem na izjemi iz 11. in 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec je zoper odločbo organa dne 20.5.2010 vložil pritožbo, v kateri izčrpno pojasnjuje svoje videnje, zakaj navedeni izjemi v konkretnem primeru nista podani in vztraja, da se mu zahtevani dokumenti izročijo.
Informacijski pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija, in sicer odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Informacijski pooblaščenec navedbe prosilca, s katerimi izpodbija uporabo izjem iz 11. in 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, smiselno razume tako, da se prosilec pritožuje zaradi napačne uporabe materialnega predpisa, kar je skladno s 1. točko prvega odstavka 237. člena ZUP dovoljen pritožbeni razlog.
Pritožba je utemeljena.
Informacijski pooblaščenec je od organa pridobil dokumente, ki jih je zahteval prosilec. Ugotovljeno je bilo, da enotno poročilo Sveta za izvrševanje kazenskih sankcij s povzetim stanjem v ZPKZ Dob ne obstaja, obstajata pa poročili dveh članov tega sveta, in sicer Poročilo o delu v ZPKZ Dob in na Generalni upravi za izvrševanje kazenskih sankcij z dne 17. decembra 2009, ki ga je pripravil …., in Poročilo št. 1 z dne 18.12.2009, ki ga je pripravila ….. Poročili sta bili decembra 2009 posredovani ministru za pravosodje, Alešu Zalarju.
Po vsebinskem pregledu obeh poročil Informacijski pooblaščenec ugotavlja, da sklicevanje organa na izjemi iz 11. in 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni utemeljeno.
Skladno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Prvi pogoj je v konkretnem primeru izpolnjen. Kot izhaja iz Sklepa o ustanovitvi Strokovnega sveta za izvrševanje kazenskih sankcij št. 012-34/2009 z dne 31.8.2009, je Svet strokovno usklajevalno in posvetovalno telo ministra za pravosodje, namenjeno izmenjavi ter pridobitvi stališč in mnenj glede programov in politik s področja izvrševanja kazenskih sankcij ter sprejemanju ustreznih stališč in usmeritev za njihovo pripravo. Navedeni nameni po naravi sodijo v sfero notranjega delovanja organa. Tudi po vsebinski plati so zahtevani dokumenti v obravnavni zadevi istovrstni primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice, občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora in podobni interni dokumenti. Več o tem gl. Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139).
Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za poročila, sestavljena v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj pri delovanju nastala organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Poleg tega Informacijski pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Organ je dejstvo, da bi razkritje zahtevanih podatkov povzročilo motnje pri delovanju organa, utemeljeval z naslednjim:
- dokumenti Sveta sodijo v sfero notranjega razmišljanja organa, katerega prôstost in neobremenjenost bi bili ovirani, če bi bili dostopni javnosti. V takšnem primeru bi bile namreč resno ogrožene učinkovitost, kritičnost in inovativnost dela organa, v čigar pristojnosti je priprava predlogov za potrebne spremembe zakonodaje in podzakonskih predpisov na področju izvrševanja kazenskih sankcij;
- razkritje zahtevanih podatkov bi vplivalo na svobodno izražanje vsakršnih mnenj članov Sveta, saj ti upravičeno pričakujejo, da so njihova svobodno in odkrito izražena stališča namenjena rabi znotraj organa;
- ker razkritje podatkov zahteva obsojenec, ki se nahaja v varnostno in tudi sicer zelo občutljivem okolju, po mnenju organa obstaja visoka verjetnosti, da bi njihovo posredovanje povzročilo tudi motnje pri delovanju zavodov za prestajanje kazni zapora, ki so del organa. Odkrita in na neposreden način izražena stališča ter mnenja članov Sveta je namreč nujno treba razumeti v luči namena, s katerim so bila oblikovana, saj bi se sicer lahko nekatera izmed njih uporabilo pri stopnjevanju pritiskov na zaporsko osebje, kar bi vplivalo na izrazito poslabšanje odnosov in varnostne situacije znotraj zavodov, posledično pa tudi na zmanjšanje možnosti za uspešno resocializacijo zaprtih oseb.
Informacijski pooblaščenec je ob primerjavi vsebine zahtevanih poročil z argumenti organa ugotovil, da se ne skladajo. Obe poročili povzemata stanje v ZPKZ Dob in predlagata približno podobne ukrepe za izboljšanje stanja, ki se nanašajo predvsem na prostorske in kadrovske zadeve. Obe poročili izpostavljata, da je bilo na slabo stanje, kakršno je v zavodu še vedno, že leta nazaj opozorjeno v izsledkih več raziskav, ki so javno objavljene. Poleg tega so ocena stanja in predlogi za izboljšave v obeh poročilih v večjem delu izraženi na splošni in ne na konkretni ravni. Ob upoštevanju vsega navedenega Informacijski pooblaščenec ocenjuje, da na podlagi podatkov iz poročil ni realno pričakovati izvajanja pritiskov na zaporsko osebje, niti tega, da bi z razkritjem teh podatkov nastale druge motnje v delovanju, ki jih v odločbi sicer navaja organ. Informacijski pooblaščenec je ocenil poročili z vidika možnosti, da bi njuna vsebina povzročila motnje na vseh možnih ravneh (v zavodu, na Generalni upravi, v delovanju Sveta za izvrševanje kazenskih sankcij in v delovanju organa kot celote), vendar v poročilih ni našel nobenih, ki bi lahko resno zamajali delovanje organa na kateremkoli navedenem nivoju. Prav tako sta obe poročili dovolj jasni, da ni resne nevarnosti za njuno napačno tolmačenje in razumevanje. Seveda pa lahko tudi v tem primeru dokumenti - informacije javnega značaja povzročijo različna mnenja in dileme v javnosti, vendar je pri tem treba upoštevati, da je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa imajo v zvezi z delom državnih organov pravico oblikovati si svoje mnenje.
Zavrnitev zahteve iz razloga po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je organ utemeljil z navedbo, da bi lahko bil zaradi morebitnih pritiskov in napačnega interpretiranja stališč, ki so namenjena izboljšanju razmer v zavodih za prestajanje kazni zapora, ogrožen tudi postopek snovanja novih politik na tem področju v širšem smislu. 9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ omogoča organu, da prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če je zahtevani podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave, in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Informacijski pooblaščenec poudarja, da mora biti tudi ta izjema izkazana s primerno stopnjo določnosti oziroma konkretizacije. To zahteva najmanj navedbo, kateri dokument (npr. zakon, sprememba zakona, pravilnik, navodilo, resolucija ipd.) v konkretnem primeru nastaja na podlagi zahtevanih podatkov. Snovanja novih politik brez navedbe točnejših podatkov o dokumentih, ki v zvezi s tem nastajajo, ni mogoče šteti za dokument v izdelavi v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki jo je – tako kot vse izjeme – potrebno tolmačiti restriktivno.
Informacijski pooblaščenec torej zaključuje, da v obravnavanem primeru ne obstaja nobena do izjem, ki jih je v odločbi uporabil organ. Ker je organ napačno uporabil materialno pravo, je Informacijski pooblaščenec ugodil pritožbi prosilca in odločbo organa razveljavil.
Vendar pa je bilo ob vsebinskem pregledu zahtevanih dokumentov ugotovljeno, da v določenem delu vsebujejo osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Skladno s prvo točko 6. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04 s spremembami in dopolnitvami; dalje ZVOP-1) je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko v kateri je izražen, posameznik pa je po drugi točki istega člena določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek (fizična oseba je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa). Nekaj takih podatkov je v Poročilu št. 1 z dne 18.12.2009, ki ga je pripravila …, in sicer gre deloma za osebne podatke avtorice poročila, deloma pa za osebne podatke določenih ali določljivih posameznikov, na katere se nanaša vsebina poročila. Informacijski pooblaščenec je skladno z 7. členom ZDIJZ v povezavi s 3. točko prvega odstavka 6. člena istega zakona organu naložil, da varovane osebne podatke v navedenem poročilu prekrije, in sicer v obsegu, kot izhaja iz izreka te odločbe. V poročilu… pa Informacijski pooblaščenec ni našel varovanih osebnih podatkov, zato je organu naložil, da poročilo prosilcu posreduje v celoti.
K točki 2 izreka
V postopku odločanja o pritožbi posebni stroški niso nastali, zato Informacijski pooblaščenec o njih ni odločal.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
dr. Liljana Selinšek, univ. dipl. prav.
svetovalka Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka