Prosilec - Mestna občina Ljubljana
+ -Številka: 090-97/2010/10
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 090-97/2010/10
Datum: 31. 8. 2010
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2 in 117/2006 - ZDavP2; ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter 1. odstavka 251. člena, 1. odstavka 252. člena in 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca ……… (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo organa Mestna občina Ljubljana, Oddelek za ravnanje z nepremičninami, Adamič-Lundrovo nabrežje 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 3528-543/2009-6 z dne 1. 3. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba št. 3528-543/2009-6 z dne 1. 3. 2010 se v 1. in 2. točki izreka odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku desetih (10) dni od prejema te odločbe prosilcu omogočiti vpogled ter posredovati fotokopije naslednje dokumentacije:
- najemno pogodbo št. 09353 z dne 22. 10. 1990 za poslovni prostor na lokaciji Prušnikova ulica 54 v Ljubljani, pri čemer mora organ na prvi in drugi strani pogodbe prekriti priimka in imeni dveh posameznikov ter njuna podpisa,
- aneks k pogodbi z dne 22. 10. 1990 št. 09353 z dne 15. 6. 1999, za poslovni prostor na lokaciji Prušnikova ulica 54 v Ljubljani, pri čemer mora organ na prvi strani aneksa prekriti ime in priimek, EMŠO, naslov prebivališča ter davčno številko dveh posameznikov (5. vrstica pod točko A in 4. vrstica pod točko B),
- najemno pogodbo št. 35280-27/2006 z dne 21. 4. 2006 za poslovni prostor na lokaciji Prušnikova ulica 54 v Ljubljani,
- aneks k pogodbi z dne 21. 4. 2006 št. 1 z dne 10. 4. 2009 za poslovni prostor na lokaciji Prušnikova ulica 54 v Ljubljani;
- saldakonto kartice za poslovnega partnerja OPTOMETRIJA – OPTIKA LAH d.o.o. in OPTIK LAH d.o.o. za obdobje od 1. 1. 2006 do 1. 3. 2010.
V preostalem delu se pritožba prosilca zavrne.
2. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne. Drugi stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 30. 11. 2009 (štampiljka organa 3. 12. 2009) pri organu oddal zahtevo za vpogled in kopije naslednjih informacij:
1. pogodb za uporabo dela zgradbe oz. nepremičnine na Prušnikovi ulici 54 Ljubljana - Šentvid v lasti MOL, občine Ljubljana-Šiška z družbami d.o.o. v zasebni lasti, ki izvajajo pridobitno dejavnost in storitve v zgradbi, oz. z drugimi pravnimi ali fizičnimi osebami, od leta 1994 dalje;
2. izkaz vseh prihodkov, odhodkov in stroškov za tekoče in investicijsko vzdrževanje iz naslova pod 1. za navedeno obdobje;
3. listine, ki izkazujejo namen in uporabo sredstev pridobljenih iz naslova prihodkov oz. pogodb pod 1.
Dne 5. 1. 2010 je organ prosilcu z dopisom št. 3528-543/2009-4 sporočil nekaj zahtevanih podatkov v obliki odgovorov v alinejah. Organ je navedel, da ima trenutni najemnik predmetnega poslovnega prostora sklenjeno pogodbo za nedoločen čas, ki je bila sklenjena dne 21. 4. 2006, in sicer za pogodbeno dejavnost optika. Predhodni najemnik pa je imel najemno pogodbo sklenjeno za nedoločen čas, ki je bila sklenjena dne 22. 10. 1990, in sicer z enako pogodbeno dejavnostjo optika. Organ je zapisal, da glede na dejstvo, da zahtevani podatki vsebujejo osebne podatke navedene v sklenjenih najemnih pogodbah (ime, rojstvo, DŠ, EMSO), ki kažejo na konkretno osebo in na podlagi razlogov – izjem, ki jih določa 6. člen ZDIJZ, prosilcu kopij najemnih pogodb ne more posredovati. Poleg tega je organ še pojasnil, da je Mestna občina Ljubljana pravni naslednik prvotnega najemodajalca občine Ljubljana-Šiška in najemodajalca Agencije za razvoj malega gospodarstva in kmetijstva v občini Ljubljana-Šiška, ker je Agencija za razvoj malega gospodarstva in kmetijstva v občini Ljubljana-Šiška začasno upravljala in gospodarila s poslovnimi prostori Mestne občine Ljubljana na podlagi Pogodbe o prenosu pravice uporabe z dne 9. 12. 1994. Avgusta 2001 je Agencija prenesla vse poslovne prostore na območju Občine Ljubljana Šiška, s katerimi je gospodarila in upravljala, nazaj v gospodarjenje in upravljanje Mestni občini Ljubljana. Glede podatkov o izkazu prihodkov, odhodkov in stroškov za tekoče in investicijsko vzdrževanje od leta 1994 dalje je organ prosilcu sporočil, da jim zbiranje zahtevanih podatkov povzroča nesorazmerno več dela in prosilca na podlagi navedenega prosi, da si te podatke pridobi sam.
Organ je izdal odločbo št. 3528-543/2009-6 z dne 1. 3. 2010, s katero je vse tri točke prosilčeve zahteve zavrnil. V zvezi s 1. točko prosilčeve zahteve je organ v odločbi zapisal, da se zahteva prosilca za vpogled v pogodbe za uporabo dela zgradbe oz. nepremičnine na Prušnikovi ulici 54 Ljubljana - Šentvid v lasti MOL, občine Ljubljana-Šiška z družbami d.o.o. v zasebni lasti, ki izvajajo pridobitno dejavnost in storitve v zgradbi, oz. z drugimi pravnimi ali fizičnimi osebami, od leta 1994 dalje, zavrne zaradi varstva osebnih podatkov skladno s 3. odst. 6. člena ZDIJZ (pravilno 3. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ). Glede 2. točke prosilčeve zahteve je organ zapisal, da je treba to zahtevo prosilca zavrniti, ker organ s temi podatki ne razpolaga, saj je vzdrževanje predmet in strošek tistega, ki nepremičnino uporablja, "To pa je oseba iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ". Nadalje je organ zavrnil tudi 3. točko prosilčeve zahteve, saj naj bi šlo skladno z 11. točko 6. člena ZDIJZ za podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje pomenilo motnje pri delovanju.
Prosilec je dne 11. 3. 2010 vložil pritožbo zoper odločbo organa, s katero je v celoti ugovarjal izpodbijani odločbi. Glede zavrnitve njegove zahteve v 1. točki je prosilec zapisal, da je zavrnitev nesmiselna in neutemeljena, ker prosilec ni zahteval nobenih osebnih podatkov in četudi bi jih najemna pogodba vsebovala, jih organ lahko prikrije. V zvezi z zavrnitvijo zahteve pod točko 2., je prosilec v pritožbi zapisal, da navedbe organa ne vzdržijo, ker gre za bistveni element najemne pogodbe in ostale bistvene določbe, ki so sicer regulirane z drugimi zakoni npr. o oddaji javnega stanovanja oz. poslovnih prostorov z javnimi razpisi, o upravljanju stavb oz. delov stavb v družbeni lasti, o gospodarskih družbah, o stanovanjskih zakonih itn. Nadalje pa je prosilec v zvezi z zavrnitvijo zahteve pod točko 3. zaradi izjeme notranjega delovanja organa zapisal, da je takšna zavrnitev "v nasprotju s 1. odst 4. čl. ZDIJZ". Upravni organ po mnenju prosilca ni kakorkoli, niti datumsko, niti s št. predmeta dokumenta, opredelitve zaupnosti dokumenta, vsebinsko, oz. kakorkoli vzročno- posledično definiral neizkazani moteči dokument, na katerega se sklicuje, da naj bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem Mestne občine, ali ki bi kakorkoli utemeljeval dejanski obstoj dokumenta in katerega razkritje bi pomenilo motnje pri delovanju Mestne občine Ljubljana. Prosilec meni, da zgolj sklicevanje na dokument upravnega organa, katerega razkritje bi pomenilo motnje pri delovanju organa in ponavljajoče citiranje določb 3. in 11. odst. 6. čl. ZDIJZ brez utemeljitev, ne more biti razlog zavrnitve celotnega zahtevka iz naslova gospodarjenja in upravljanja družbene lastnine.
Pooblaščenec je dne 18. 6. 2010 organu poslal poziv, naj mu pošlje potrebne dokumente (predmetne pogodbe pod točko 1. zahteve), listine, ki izkazujejo namen in uporabo sredstev (točka 2. zahteve), ter podrobnejše pojasnilo, zakaj kot lastnik obravnavane nepremičnine ne razpolagajo z izkazom vseh prihodkov, odhodkov in stroškov (točka 3. zahteve). Organ je z dopisom št. 3528-543/2009-16 z dne 22. 6. 2010 Pooblaščencu posredoval dve najemni pogodbi in pripadajoča aneksa, zapisal pa je tudi, da z listinami, ki izkazujejo namen in uporabo sredstev, pridobljenih iz naslova prihodkov od predmetne nepremičnine Oddelek za ravnanje z nepremičninami ne razpolaga, zato so prosilca tudi prosili, da si te podatke pridobi sam, saj jim takšno zbiranje podatkov povzroča nesorazmerno več dela; poziv Pooblaščenca so zato odstopili Oddelku za finance in računovodstvo, ki naj bi pripravil odgovor.
Organ je Pooblaščencu z dopisom št. 3528-543/2009-16 z dne 13. 7. 2010 posredoval pojasnilo Oddelka za finance in računovodstvo v zvezi z posredovanjem dokumentacije, ki predstavljajo listine, ki izkazujejo namen in uporabo sredstev, pridobljenih iz naslova prihodkov oz. pogodb od nepremičnine na Prušnikovi 54 v Ljubljani. Organ (Oddelek za finance in računovodstvo) je pojasnil, da se kupnina, najemnina in odškodnina za občinsko stvarno premoženje skladno z veljavno zakonodajo uporabi samo za gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega premoženja občine, kamor sodijo tudi prihodki iz naslova oddaje obeh poslovnih prostorov v lasti Mestne občine Ljubljana na Prušnikovi 54 v Ljubljani. Vsi prihodki iz naslova oddaje, prodaje ali odškodnin za stvarno premoženje v lasti občine so namenski viri financiranja investicijskega vzdrževanja in obnov ter gradenj stvarnega premoženja v lasti MOL (v odvisnosti od višine prihodkov iz tega naslova, ostalo se zagotavlja iz drugih prihodkov integralnega proračuna), kar je prikazano v načrtu razvojnih programov, ki je sestavni del proračuna in ga Mestni svet sprejme vsako leto s sprejemom proračuna za tekoče leto oziroma rebalansa proračuna za tekoče leto. Načrt razvojnih programov za leto 2010 je objavljen kot III. del Odloka o proračunu Mestne občine Ljubljana za leto 2010 na spletni strani http://www.ljubljana.si/si/mol/proracun/proracun-2010 in prikazuje razvojne programe občine za obdobje najmanj štirih let.
Ker Pooblaščenec še vedno ni prejel celotne dokumentacije, ki je predmet prosilčeve zahteve in na podlagi katere bi lahko v pritožbenem postopku odločil, je organ dne 16. 7. 2009 ponovno pozval, naj mu pošlje vse dokumente, ki predstavljajo predmet prosilčeve zahteve v 2. točki, to je izkaz vseh prihodkov, odhodkov in stroškov za tekoče in investicijsko vzdrževanje za nepremičnino na Prušnikovi ulici 54 za obdobje od leta 1994 dalje. Organ (Oddelek za finance in računovodstvo) je Pooblaščencu z dopisom št. 3528-543/09-19 z dne 22. 7. 2010 sporočil, da iz podatkov, s katerimi razpolaga, vsi prihodki in odhodki, ki se nanašajo na zadevno nepremičnino, niso razvidni. Prihodki in odhodki se namreč v poslovnih knjigah MOL ne izkazujejo po stroškovnih mestih za vsako nepremičnino posebej, ampak so evidentirani skladno z ekonomsko klasifikacijo. Podatki, s katerimi razpolaga organ, izvirajo iz analitične evidence kupcev, iz katere so razvidna nakazila, ki se nanašajo na poslovni prostor na Prušnikovi 54. Organ je tako Pooblaščencu poslal saldakonto kartice za poslovnega partnerja OPTOMETRIJA – OPTIKA LAH d.o.o. in OPTIK LAH d.o.o. za obdobje od 1. 1. 2006 do 30. 6. 2010. Organ Pooblaščencu še vedno ni posredoval dokumentov ali pojasnila v zvezi z delom zahteve prosilca, ki se nanaša na odhodkovni del, zato je Pooblaščenec organ po telefonu večkrat prosil za posredovanje potrebne dokumentacije ali pojasnila. 26. 8. 2010 je organ tako sporočil, da v evidenci poslovnih prostorov v lasti MOL (arhiv Oddelka za ravnanje z nepremičninami MOL), ne razpolaga z listinami, na podlagi katerih bi bila razvidna kakršnakoli vlaganja lastnika-Mestne občine Ljubljana v poslovni prostor št. K01 v izmeri 61,10 m2 ter poslovni prostor št. P01 v izmeri 59,93 m2 na lokaciji Prušnikova 54 v Ljubljani.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja in oblika dostopa
ZDIJZ v 1. členu določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
V konkretnem primeru je prosilec zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Mestno občino Ljubljana; občine so skladno z določbami Zakona o lokalni samoupravi temeljni organi lokalnih skupnosti in kot taki neposredno zavezani po ZDIJZ.
Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oziroma definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oziroma nematerializirano vsebino. 4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja; to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
- da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa,
- da organ z njo razpolaga,
- da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v 1. točki izreka izpodbijane odločbe zavrnil "vpogled" v zahtevane dokumente, v 2. in 3. točki pa "zahtevek prosilca, da se mu predložijo" zahtevani dokumenti. Organ s takšno zavrnitvijo ni pravilno odločil o zahtevi prosilca v smislu zahtevane oblike dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec je namreč (skladno z določbo 2. odstavka 17. člena ZDIJZ) v zahtevi opredelil, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije, in sicer s fotokopijo in z vpogledom. Organ je torej v 1. točki izreka odločbe odločil le o zavrnitvi pravice do vpogleda, za 2. in 3. točko izreka pa ni jasno, o kakšni obliki je organ sploh odločal. Organ je s tem kršil materialno pravo, Pooblaščenec pa je to kršitev v svoji odločbi odpravil tako, da je odločil o pravici prosilca tako do vpogleda kot do fotokopij zahtevane dokumentacije.
2. Dostop do zahtevanih najemnih pogodb
Organ je prosilcu zavrnil dostop do pogodbe za uporabo dela zgradbe oz. nepremičnine na Prušnikovi ulici 54, Ljubljana - Šentvid v lasti MOL, občine Ljubljana-Šiška z družbami d.o.o. v zasebni lasti, ki izvajajo pridobitno dejavnost in storitve v zgradbi, oz. z drugimi pravnimi ali fizičnimi osebami, od leta 1994 dalje.
Pooblaščenec je ob pregledu omenjenih pogodb (gre za dve pogodbi in dva aneksa) ugotovil, da gre za informacije javnega značaja. Gre namreč za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (razpolaganje s stvarnim premoženjem Mestne občine Ljubljana), organ z njo očitno razpolaga (pogodbe je posredoval Pooblaščencu) in nahaja se v materializirani obliki. Pogoji iz 4. člena ZDIJZ so torej izpolnjeni, v nadaljevanju pa je bilo treba preveriti, ali zahtevana informacija vsebuje tudi kakšne podatke, ki bi jih bilo treba skladno s 1. odstavkom 6. člena ZDIJZ zavrniti oziroma ali je možno, kljub morebitnemu obstoju katere od izjem od prostega dostopa, prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevane informacije skladno s 7. členom ZDIJZ.
Pooblaščenec je ugotovil, da zahtevane pogodbe (Najemna pogodba št. 09353 z dne 22. 10. 1990, Aneks k najemni pogodbi št. 09353 z dne 15. 6. 1999, Najemna pogodba št. 35280-27/2006 z dne 21. 4. 2006 in Aneks št. 1 k najemni pogodbi z dne 10. 4. 2009), vsebujejo tako podatke fizičnih oseb kot samostojnih podjetnikov posameznikov ter funkcionarjev (župana in županje). V nadaljevanju Pooblaščenec pojasnjuje, da v skladu s splošno prakso niso varovani tisti osebni podatki, ki jih kot javne podatke opredeljuje že sam pravni red.
Zakonodaja s področja gospodarskega prava v interesu pravne varnosti oziroma varnosti pravnega prometa opredeljuje kot javne podatke ustanoviteljev, družbenikov ter zastopnikov gospodarskih družb in samostojnih podjetnikov posameznikov (s.p.-jev). Obvezen vpis družbe v sodni register izhaja iz 43. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1), ki določa, da se v register vpisujejo podatki o družbi, za katere to določa zakon. 4. člen Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/2007-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; ZSReg) tako določa podatke, ki se vpišejo v sodni register, med drugim tudi identifikacijske podatke oseb, pooblaščenih za zastopanje. Temeljno načelo javnosti registrskega prava je nadalje izpeljano v 7. členu ZSReg, ki v 1. odstavku določa, da je sodni register javna knjiga. Javnost podatkov, vpisanih v glavno knjigo sodnega registra, se zagotavlja tako, da mora biti vsakomur prek spletnih strani agencije omogočen brezplačen vpogled v podatke, ki so o posameznem subjektu vpisani v sodni register. Prav tako se zagotavlja javnost vsebine listin, na katerih temeljijo vpisi v sodni register, ali ki so bile zaradi javne objave predložene sodnemu registru (3. odstavek 7. člena ZSReg). Iz povzetih določb ZSReg izhaja, da so vsi v sodni register vpisani podatki javni. Ker jih sme vsakdo pregledovati, so vsi ti podatki javnosti prosto dostopni in na podlagi navedenega ne morejo uživati posebne zaščite po ZVOP-1. Iz opisanega sledi, da imen in priimkov posameznikov, ki opravljajo dejavnost kot samostojni podjetniki, ni potrebno brisati iz zahtevanih pogodb, saj njihovi osebni podatki ne sodijo v kategorijo varovanih osebnih podatkov in se zato v tem primeru izjema iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ne uporabi.
Osebni imeni in priimka župana in županje kot podpisnika pogodbe št. 35280-27/2006 z dne 21. 4. 2006 in aneksa z dne 10. 4. 2009 je dopustno razkriti na podlagi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da je ne glede na obstoj morebitne izjeme (osebnih podatkov) dopusten dostop do zahtevane informacije, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V konkretnem primeru gre za podatek v zvezi z opravljanjem javne funkcije občinskega funkcionarja oz. funkcionarke, zato ni dvoma, da se njune osebne podatke lahko oziroma mora razkriti.
Pooblaščenec pa je ugotovil, da se v Najemni pogodbi št. 09353 in v Aneksu k najemni pogodbi št. 09353 nahajajo nekateri varovani osebni podatki, ki jih je potrebno skladno s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ iz posredovanega dokumenta prekriti. V Najemni pogodbi št. 09353 se nahajajo dve imeni in priimka ter podpisa dveh posameznikov, za katera iz samega dokumenta ne izhaja, da gre za osebe, katerih osebni podatki niso varovani. V Aneksu k najemni pogodbi št. 09353 pa gre za ime in priimek, EMŠO, naslov prebivališča ter davčna številka dveh posameznikov. Ker je uporaba instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ mogoča, je Pooblaščenec odločil, da mora organ prosilcu sicer posredovati obe najemni pogodbi (št. 09353 z dne 22. 10. 1990 in št. 35280-27/2006 z dne 21. 4. 2006) ter oba aneksa (št. 09353 z dne 15. 6. 1999 in št. 1 z dne 10. 4. 2009), pri tem pa mora prekriti varovane osebne podatke.
Organ je v svoji odločbi napačno uporabil materialni predpis, saj je dostop do informacij javnega značaja v celoti zavrnil in tako ni upošteval določbe 7. člena ZDIJZ, ki govori o delnem dostopu do informacij javnega značaja. Če namreč dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ (izjeme od prostega dostopa) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. V zahtevanih dokumentih se je nahajalo zgolj minimalno število osebnih podatkov, ki bi jih organ torej moral prekriti in prosilcu omogočiti dostop do preostale dokumentacije.
3. Izkaz vseh prihodkov, odhodkov in stroškov za tekoče in investicijsko vzdrževanje za nepremičnino na Prušnikovi ulici 54 za obdobje od leta 1994 dalje (2. točka izreka)
Pooblaščenec glede obrazložitve 2. točke izreka izpodbijane odločbe ugotavlja, da iz nje ni mogoče jasno razbrati, na kakšni pravni podlagi je organ zavrnil 2. točko prosilčeve zahteve. Organ je namreč navedel, da z zahtevano informacijo ne razpolaga, "saj je vzdrževanje predmet in strošek tistega, ki nepremičnino uporablja. To pa je oseba iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ". 3. odstavek 6. člena ZDIJZ določa, da organ kljub obstoju izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ dovoli dostop do informacije, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Organ se je torej očitno napačno skliceval na 3. odstavek 6. člena ZDIJZ (na dveh mestih), ko je verjetno imel v mislih 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki opredeljuje izjemo osebnih podatkov. Pooblaščenec zato sklepa, da je organ zavrnil dostop do zahtevanih informacij zato, ker naj z njimi ne bi razpolagal, odkazal pa je na "uporabnika nepremičnine", ki naj bi bil tisti, ki z informacijami glede vzdrževanja nepremičnine razpolaga. Organ pa se očitno do dostopa do dela zahtevka, ki se nanaša na prihodkovni del, ni opredelil (omejil se je le na del, ki se nanaša na stroškovni del).
Pooblaščenec je v ugotovitvenem postopku organu poslal poziv, naj mu pošlje vse dokumente, ki predstavljajo izkaz vseh prihodkov, odhodkov in stroškov za tekoče in investicijsko vzdrževanje za predmetno nepremičnino. Pooblaščenec je pri tem navedel, da že iz samih določb Stanovanjskega zakona izhaja, da morajo najemniki plačati najemodajalcu mesečno najemnino, poleg nje pa tudi vse stroške, vezane na najem in obratovanje poslovnega prostora. Najemodajalec kot pravna oseba mora najemniku izstavi mesečni račun za najemnino, za plačilo stroškov pa le, če ni dogovorjeno, da jih najemnik plača pooblaščenemu podjetju ali upravniku stavbe. Kot dober gospodar mora imeti organ informacije o upravljanju s stvarnim premoženjem v lasti MOL na razpolago za hiter priklic, pri tem pa pomaga razčlenitev prihodkov in odhodkov v konte in podkonte.
Organ je tako Pooblaščencu posredoval saldakonto kartice za obdobje od 1. 1. 2006 do 30. 6. 2010 za poslovnega partnerja Optometrija – Optika Lah d.o.o. in OPTIK LAH d.o.o. ter zapisal, da iz podatkov, s katerimi razpolagajo na Oddelku za finance in računovodstvo, niso razvidni vsi prihodki in odhodki, ki se nanašajo na zadevno nepremičnino. Prihodki in odhodki se v poslovnih knjigah MOL ne izkazujejo po stroškovnih mestih za vsako nepremičnino posebej, ampak so evidentirani skladno z ekonomsko klasifikacijo. Organ je še pojasnil, da so iz analitične evidence kupcev razvidna nakazila, ki se nanašajo na poslovni prostor Prušnikova 54. Organ je na zahtevo Pooblaščenca še dodatno pojasnil, da imajo v analitičnih evidencah le podatke za poslovnega partnerja Optik Lah d.o.o., s katerim je MOL sklenila najemno pogodbo 21. 4. 2006 (za predhodnike pa ne). Nadalje pa je organ Pooblaščencu pojasnil, da v evidenci poslovnih prostorov v lasti MOL (arhiv Oddelka za ravnanje z nepremičninami MOL), ne razpolaga z listinami, na podlagi katerih bi bila razvidna kakršnakoli vlaganja lastnika (Mestne občine Ljubljana) v poslovni prostor na lokaciji Prušnikova 54 v Ljubljani.
Pooblaščenec je torej ugotovil, da organ dejansko razpolaga z dokumentom, ki delno ustreza prosilčevi zahtevi, in sicer v obliki izpisa konto kartic za partnerja Optometrija – Optika Lah d.o.o. in Optik Lah d.o.o. za obdobje od 1. 1. 2006 do 30. 6. 2010. Z dokumentacijo, ki bi se nanašala na predhodna obdobja, organ tudi po prepričanju Pooblaščenca ne razpolaga. Pooblaščenec je namreč organ pozval, naj v svojih evidencah preveri tudi druge partnerje, ki so skladno s pogodbo z dne 22. 10. 1990 in aneksom k tej pogodbi z dne 15. 6. 1999 najemali konkretno nepremičnino. Glede na to, da izpisek za obdobje za 1. 1. 2006 do 31. 12. 2006 kaže prejem najemnine od meseca junija dalje po pogodbi z dne 21. 4. 2006 in ne za pretekla obdobja, ko je bila v veljavi pogodba iz leta 1990 in aneks z leta 1999, je jasno, da organ z izpiski za prejšnja obdobja ne razpolaga. Pooblaščenec tudi ugotavlja, da je pogodbena stranka pogodbe z leta 1990 Občina Ljubljana-Šiška, aneksa iz leta 1999 pa Agencija za razvoj malega gospodarstva in kmetijstva v Občini Ljubljana-Šiška. Kljub temu, da je pravna naslednica Občine Ljubljana-Šiška Mestna občina Ljubljana in bi organ lahko razpolagal tudi s starejšimi podatki, pa Pooblaščenec lahko zgolj ugotovi dejansko stanje, torej ali organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, ali ne. Pooblaščenec je v ugotovitvenem postopku ugotovil, da organ z več dokumenti ne razpolaga. Če pa bi se, nasprotno, tudi kasneje ugotovilo, da organ Pooblaščencu na njegovo zahtevo neupravičeno ni posredoval zahtevanih dokumentov, čeprav je z njimi razpolagal, Zakon o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A; ZInfP) predvideva tudi odgovornost za prekršek. 1. odstavek 15. člena ZInfP tako določa, da se z globo od 100.000 tolarjev do 250.000 tolarjev kaznuje za prekršek odgovorna oseba organa, ki Informacijskemu pooblaščencu v skladu s prvim odstavkom 10. člena tega zakona ob odstopu pritožbe prosilca kljub zahtevi ne pošlje zahtevanega dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, čeprav z njimi razpolaga.
Pooblaščenec je nadalje ugotovil, da organ tudi z ostalo dokumentacijo, ki bi se nanašala na odhodkovni del, ne razpolaga; Pooblaščenec je večkrat organ pozval, naj mu dostavi zahtevane informacije, dobil pa je pojasnilo, da z drugimi informacijami ne razpolaga, saj s stroški, ki jih je imel najemnik, razpolaga najemnik sam. Odhodki za vzdrževanje nepremičnine se lahko tičejo tako najemnika kot najemodajalca; s podatki o stroških, ki jih je imel z nepremičnino najemnik, organ razumljivo ne razpolaga, saj se ti stroški tičejo najemnika in jih tudi skladno z najemnimi pogodbami, v katere je vpogledal Pooblaščenec, nosi najemnik sam. V zvezi z odhodki, ki jih je imel z nepremičnino organ kot najemodajalec, pa je organ Pooblaščencu pojasnil, da nima podatkov o tem, da bi v to nepremičnino kot lastnik vlagal kakšna sredstva v času, ko nepremičnino najema sedanji najemnik.
Pooblaščenec je torej odločil, da mora organ prosilcu posredovati opisane saldakonto kartice, in sicer za obdobje od 1. 1. 2006 do dneva odločanja organa 1. stopnje, torej 1. 3. 2010. V ostalem delu pa je treba zahtevo prosilca iz 2. točke zavrniti iz razloga, ker zahtevana informacija ne obstaja, saj ni izpolnjen t.i. pogoj materializirane oblike iz 4. člena ZDIJZ. Le-ta namreč v 1. odstavku opredeljuje pojem informacije javnega značaja, in sicer kot informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Pogoj za dostop do informacij javnega značaja je torej v tem, da mora organ z informacijo razpolagati v materializirani obliki.
Pooblaščenec pa poleg navedenega opozarja na ravnanje organa, ki ni skladno s postopkom in vsebino, ki ju opredeljuje ZDIJZ. Organ je namreč, preden je odločil z odločbo, z dopisom št. 3528-543/2009-4 z dne 5. 1. 2010, prosilcu sporočil, da jim zbiranje podatkov o izkazu prihodkov, odhodkov in stroškov za tekoče in investicijsko vzdrževanje povzroča nesorazmerno več dela in je prosilca na podlagi navedenega prosil, da si te podatke pridobi sam. Organ, zavezan za posredovanje informacij javnega značaja, je v konkretnem primeru Mestna občina Ljubljana in ne posamezen oddelek znotraj MOL. Organ mora svojo notranjo organizacijsko strukturo zasnovati na način, da bo prosilec zahtevane informacije javnega značaja prejel, ne glede na to, kateri oddelek znotraj organa z njimi razpolaga. Ravnanje organa je bilo tako tudi v nasprotju z načelom ekonomičnosti in varstva pravic strank in je povzročilo tudi zastoj pri odločanju organa druge stopnje, ki je moral poizvedovati o obstoju zahtevanih informacij pri različnih oddelkih v okviru istega organa.
4. Listine, ki izkazujejo namen in uporabo sredstev, pridobljenih iz naslova prihodkov oz. pogodb od nepremičnine na Prušnikovi ulici 54 (3. točka izreka)
Organ je z izpodbijano odločbo ta del prosilčeve zahteve zavrnil, v obrazložitvi pa se je skliceval na 11. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Pooblaščenec je po izvedenem ugotovitvenem postopku in presoji vseh dejstev in okoliščin primera v zvezi s tem delom odločitve organa ugotovil, da je bila zavrnitev zahteve prosilca zakonita, vendar pa je bila odločitev organa obrazložena z napačnimi razlogi.
3. odstavek 248. člena ZUP določa, da če organ druge stopnje spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne. Pooblaščenec zato v nadaljevanju obravnava napačne razloge iz obrazložitve izpodbijane odločbe in navaja pravile.
Za obstoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Pri izjemi notranjega delovanja organa gre torej za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Varuje se notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Za obstoj te izjeme morata biti nujno izpolnjena oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Pooblaščenec je ugotovil, da zahtevani dokumenti, ki bi predstavljali predmet prosilčeve zahteve v 3. točki, sploh ne obstajajo oziroma organ z njimi v takšnem smislu, ki bi zadostil zahtevi prosilca, ne razpolaga. Organ svoje odločitve o tem delu prosilčeve zahteve očitno sploh ni oprl na predhodno izvedeni postopek ugotavljanja dejanskega stanja, temveč je zgolj pavšalno in brez presojanja konkretnih dejanskih okoliščin v odločbi zapisal, da zahtevo prosilca zavrača na podlagi izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. A tudi če bi bila podana navedena izjema, organ ni utemeljil, da je bil dokument sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, še posebej pa ni opravil t.i. specifičnega škodnega testa, ki bi pokazal, da bi razkritje dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa.
Kot že navedeno, je organ (specifično Oddelek za finance in računovodstvo) pojasnil, da se kupnina, najemnina in odškodnina za občinsko stvarno premoženje skladno z veljavno zakonodajo uporabi samo za gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega premoženja občine, kamor sodijo tudi prihodki iz naslova oddaje obeh poslovnih prostorov v lasti Mestne občine Ljubljana na Prušnikovi 54 v Ljubljani. Vsi prihodki iz naslova oddaje, prodaje ali odškodnin za stvarno premoženje v lasti občine so namenski viri financiranja investicijskega vzdrževanja in obnov ter gradenj stvarnega premoženja v lasti MOL (v odvisnosti od višine prihodkov iz tega naslova, ostalo se zagotavlja iz drugih prihodkov integralnega proračuna), kar je prikazano v načrtu razvojnih programov, ki je sestavni del proračuna in ga Mestni svet sprejme vsako leto s sprejemom proračuna za tekoče leto oziroma rebalansa proračuna za tekoče leto. Načrt razvojnih programov za leto 2010 je objavljen kot III. del Odloka o proračunu Mestne občine Ljubljana za leto 2010 na spletni strani http://www.ljubljana.si/si/mol/proracun/proracun-2010 in prikazuje razvojne programe občine za obdobje najmanj štirih let.
Organ je torej pojasnil, da ne vodi takšne evidence, iz katere bi lahko s pomočjo kakšnega šifranta, klasifikacijskega načrta, ali na kakšen drug način točno ugotovili, kako so bila porabljena sredstva, pridobljena iz naslova oddajanja nepremičnine na Prušnikovi ulici 54. Glede na to, da je bil prosilec v opredelitvi zahteve precej natančen in je želel pridobiti listine, ki izkazujejo namen in porabo sredstev, pridobljenih iz naslova oddajanja specifične nepremičnine, tiste na Prušnikovi ulici 54, je moral Pooblaščenec ugotoviti, da takšen dokument ne obstaja. Kot določa 4. člen Odloka o proračunu MOL za leto 2010 (in 5. člen Odloka iz leta 2003, 2004 itd.), se kupnina, najemnina in odškodnina za občinsko stvarno premoženje uporabi samo za gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega premoženja občine. Sredstva, ki izhajajo iz upravljanja stvarnega premoženja Mestne občine Ljubljana, se torej uporabijo samo za gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega premoženja Občine; organ ima predvideno proračunsko postavko, na katero se stekajo sredstva in nadalje uporabijo kot viri financiranja investicijskega vzdrževanja in obnov stvarnega premoženja v lasti MOL. Ni pa mogoče ugotoviti, za kateri projekt v okviru navedenih namenom so bila porabljena specifična sredstva, pridobljena iz naslova oddajanja nepremičnine na Prušnikovi 54 v najem.
Pooblaščenec je glede na navedeno prepričan, da posebne listine, ki izkazujejo namen in uporabo sredstev iz oddajanja v najem prav nepremičnine na Prušnikovi ulici 54, ne obstajajo. Organ vsakoletno v proračunu opredeli načrt razvojnih programov po proračunskih uporabnikih in programski klasifikaciji, iz katerega je razvidno, na kakšen način se porabijo zbrana proračunska sredstva. Na to dejstvo je opozoril tudi organ v odgovoru Pooblaščencu, vse navedeno pa ne pušča drugega sklepa kot takšnega, da zahtevani dokumenti oz. listine posebej za Prušnikovo 54 ne obstajajo, saj se zbrana sredstva stečejo v občinski proračun in nato vsa zbrana sredstva skladno s planom in potrebami po vzdrževanju ali investicijah namensko črpajo.
Tudi glede tega dela je bilo treba prosilčevo zahtevo zavrniti iz razloga neobstoja zahtevane informacije (neizpolnjevanja kriterijev iz 4. člena ZDIJZ) in ne na podlagi 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, kot je napačno obrazložil organ. Izjema notranjega delovanja organa (kot tudi katerakoli druga) namreč sploh ne more biti podana, saj se vse izjeme iz 6. člena ZDIJZ lahko nanašajo le na konkretne dokumente in presojo njihovega razkritja. Organ je torej pravilno odločil o zahtevi prosilca, vendar pa v obrazložitvi navedel napačne razloge.
5. Zaključek in odločitev o priglašenih stroških
Na podlagi 1. odstavka 251. člena in 1. odstavka 252. člena ZUP je Pooblaščenec delno odpravil izpodbijano odločbo (1. in 2. točko izreka) in je glede 1. točke prosilčeve zahteve organu naložil, naj mu omogoči vpogled in fotokopije najemnih pogodb s prekritjem varovanih osebnih podatkov, glede 2. točke prosilčeve zahteve pa vpogled in fotokopije v konto kartice, ki izkazujejo prihodke od oddajanja nepremičnine. Ugotovljeno je namreč bilo, da je organ nepopolno oz. zmotno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil pravni predpis, na podlagi katerega je odločil o zadevi. Glede 3. točke izreka izpodbijane odločbe pa je Pooblaščenec skladno z določbo 3. odstavka 248. člena ZUP v svoji odločbi navedel pravilne razloge za zavrnitev zahteve prosilca, pritožbo pa v tem delu zavrnil.
Prosilec je v pritožbi priglasil tudi svoje stroške, in sicer kot sledi:
- sestava pritožbe, pregled dokumentacije: 180,00 EUR
- konference s pravno pisarno: 80,00 EUR
- poštnina: 1,10 EUR
- event. taksa: ……
- ostali stroški: ……
Prosilec je tako priglasil stroške v višini 261,10 EUR.
Pooblaščenec je zahtevo prosilca za povrnitev stroškov kot neutemeljeno zavrnil. 113. člen ZUP namreč v 1. odstavku določa, da stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), gredo v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel.
Konkretni postopek dostopa do informacij javnega značaja in nadalje pritožbeni postopek se je začel na zahtevo prosilca, zato gredo skladno s 1. odstavkom 113. člena ZUP priglašeni stroški v breme prosilca.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka