Karneža Cerjak Biserka, novinarka Reporterja - Ministrstvo za notranje zadeve
+ -Številka: 090-71/2010/4
Kategorije: Osebni podatek, Tajni podatki, Notranje delovanje organa, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 090-71/2010/
Datum: 1. 9. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/2006 - ZMed-UPB1 in 36/2008 – ZPOmK-1; v nadaljevanju ZMed), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 270. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Reporterja, Dunajska 5, 1000 Ljubljana, ki ga po pooblastilu zastopa novinarka Biserka Karneža Cerjak (v nadaljevanju prosilec), zoper zavrnilni odgovor Ministrstva za notranje zadeve, Policija, Štefanova 2, Ljubljana (v nadaljevanju organ) v zadevi dostopa do informacije za medije naslednjo
O D L O Č B O:
1. S to odločbo se odpravi odločba Pooblaščenca št. 090-71/2010/9 z dne 7. 5. 2010.
2. Organ je dolžan prosilcu, v obliki fotokopije, v roku petih (5) delovnih dni od vročitve te odločbe posredovati podatek o skupnih stroških iz potnega naloga za službeno potovanje v tujino št. PN171451-10-00644, iz »Obračuna stroškov za službeno potovanje v tujino po nalogu št. PN171451-10-00644«, iz rubrike »skupaj stroški«.
V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Pooblaščenec je dne 19. 2. 2010 prejel pritožbo prosilca, v kateri med drugim navaja, da je organu poslal vprašanje, kdaj je bil izdan nalog za varovanje ministrice Katarine Kresal v tujini, vendar ni prejel odgovora. Prosilec je pojasnil, da se je organ pri zavrnitvi skliceval, da bi razkrivanje takih informacij lahko pomenilo razkrivanje števila varnostnikov in taktike in metodike varovanja oseb v tujini. Prosilec se s tem ne strinja iz naslednjih razlogov:
- Organa sploh ni spraševal o številu varnostnikov, temveč je želel le izvedeti, kdaj je bil izdan nalog za varovanje ministrice v tujini.
- Dogodek se je že zgodil, zaradi česar ni nobenega razloga za prikrivanje informacij zaradi varnostnih razlogov.
- Če davkoplačevalci plačujemo za varovanje oseb v tujini, potem lahko tudi izvemo, kakšno število varnostnikov je bilo v tujini ter koliko smo plačali za varovanje varovane osebe, ki je odšla na počitnice.
Prosilec je pritožbi priložil vprašanja, ki jih je dne 18. 2. 2010 posredoval organu in zavrnilni odgovor organa z dne 18. 2. 2010.
Pooblaščenec je pritožbo prosilca, v skladu z 2. odstavkom 239. člena ZUP, dne 24. 2. 2010 odstopil v preizkus organu. Od njega je dne 5. 3. 2010 prejel odgovor, da je organ zahtevo ponovno preučil in prosilcu posredoval nov odgovor na vprašanja. V tem odgovoru je organ prosilcu sporočil podatke o tem, kdaj je ministrica odpotovala v tujino in kdaj se je vrnila ter da je bilo potovanje zasebne narave. Odgovora, v katero državo je potovala, organ prosilcu ni želel sporočiti, ker gre po njegovem mnenju za osebni podatek in izjemo po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Zoper ta odgovor organa je prosilec pri organu dne 19. 3. 2010 ponovno vložil pritožbo. V njej navaja,da je odgovor neustrezen in ponovno sprašuje:
- Zakaj Urad za varnost in zaščito ni izdal posebnega naloga ob odhodu ministrice v tujino?
- Kam v tujino je odpotovala ministrica?
- Koliko varnostnikov jo je spremljalo na poti in kakšni so bili stroški varovanja v času njenega bivanja v tujini?
Prosilec je na organ dne 23. 3. 2010 posredoval še dodatna vprašanja:
- Ali je organ njegovo pritožbo že odstopil v obravnavo Pooblaščencu?
- V odgovoru je organ navedel, da je bilo potovanje ministrice zasebne narave, zaradi česar ne more posredovati odgovorov. Prosilec se s tem ne strinja, ker meni, da je ministrica javna oseba, obenem pa ga zanima, na kakšen način so z njo potovali varnostniki, ki skrbijo za njeno varnost? Ali je bilo tudi potovanje varnostnikov zasebne narave? Ker prosilec meni, da ne, vztraja, naj mu organ posreduje podatek o tem, koliko varnostnikov je ministrico spremljajo od 6. do 8. februarja 2010 in kdaj je bil zanje izdan potni nalog? Če potni nalog ni bil izdan, ga zanima, zakaj ni bil izdan?
- Koliko denarja so morali davkoplačevalci nameniti za varovanje ministrice v času njenega bivanja v tujini od 6. do 8. februarja 2010?
- Obenem je prosilca še zanimalo, ali je bila ministrica v tem času v tujini, ali pa je bila v Sloveniji? Če je bila v Sloveniji, so bili v Sloveniji tudi njeni varnostniki, zato prosilca zanima: Koliko denarja je bilo v tem primeru porabljenega za njeno varovanje in na kakšni lokaciji? Ker gre za pretekli dogodek, prosilec vztraja, da mu organ sporoči kraj varovanja od 6. do 8. februarja.
Organ je prosilcu, na dodatna vprašanja, posredoval odgovor, da bo njegovo pritožbo posredoval Pooblaščencu v zakonitem roku. Potovanja varnostnikov, ki varujejo ministrico, niso zasebne narave. Zaradi operativno taktičnih in varnostnih razlogov pa organ ne more odkrivati ne načina varovanja, ne stroškov, povezanih z njegovo organizacijo. Ministrica je bila v navedenem terminu na letnem dopustu. Kje dopust preživlja je stvar njene zasebnosti in o razkrivanju teh podatkov lahko odloči le sama. Obenem je organ prosilcu sporočil, da je v prejšnjem odgovoru prišlo do neljube napake. Ministrica je odpotovala v tujino 4. 2. 2010 in ne 6. 2. 2010, kot je organ pomotoma navedel. Datum vrnitve ostaja enak.
Prosilec je organu dne 25. 3. 2010 posredoval nova oz. dodatna vprašanja:
1. Kdaj je ministrica prijavila dopust po smrti…….? (odhod in ponoven prihod na delovno mesto)
2. Ali je ministrica odpotovala v tujino ali je bila v tem času v Sloveniji?
3. Ali so varnostniki Katarine Kresal v času njene odsotnosti z delovnega mesta odpotovali v tujino ali so bili v Sloveniji? Če so odpotovali v tujino, ga zanima, kdaj so odpotovali v tujino. Prosi, da organ za varnostnike navede datum njihovega odhoda v tujino. Ali je bil zanje izdan potni nalog? Če ni bil izdan, ga zanima, na podlagi katere odredbe, zakona, potni nalogi niso bili izdani?
4. Varovanje varovanih oseb ureja Odredba o varovanju določenih oseb, objektiv, okolišev, v katerih so sedeži državnih organov. Prosilec je želel, da organ navede člen, na katerega se sklicuje ob navajanju, da gre za tajne podatke, ki niso dostopni javnosti.
5. Če so ti podatki tajni, prosilca zanima, kdo jih je razglasil za tajne in kdaj?
Pooblaščenec je dne 6. 4. 2010 od organa prejel odstop pritožbe v skladu z 245. členom ZUP. Organ v dopisu navaja, da so odgovor prosilcu delno spremenili in mu delno odgovorili, vendar pa je prosilec vložil pritožbo tudi zoper ta odgovor. V njej zahteva, da mu organ posreduje informacijo o tem, zakaj organ ni izdal posebnega naloga ob odhodu ministrice v tujino, kam je ministrica odpotovala in koliko varnostnikov jo je spremljalo. Ker prosilcu ne more posredovati vseh odgovorov, organ pritožbo odstopa v obravnavo Pooblaščencu, pri čemer svoj negativni odgovor utemeljuje s sledečim: ZDIJZ v 6. členu določa izjeme, kjer lahko organ prosilcu zavrne zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen, če gre za osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov ter podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kje se ministrica oziroma katerakoli druga varovana oseba nahaja v času letnega dopusta, je po mnenju organa osebni podatek in kot tak v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov tudi varovan. O razkritju teh podatkov lahko odloča le oseba sama. Slednji zakon določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. V Uredbi o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v kateri so sedeži državnih organov (Ur. l. RS, št. 103/2000) so določene oblike in način varovanja. Policija v skladu z uredbo organizira, vodi, koordinira in izvaja preventivno operativno, tehnično in fizično varovanje po štirih stopnjah varovanja. Ministrica za notranje zadeve je varovana po tretji stopnji, kar pomeni določeno količino in vrsto varnostnih ukrepov v razmerah potencialne, povečane ali visoke ogroženosti. Količina in vrsta varnostnih ukrepov je predpisana v Pravilih o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (1800-1-SZ-115/1-01), ki pa so v skladu z Zakonom o tajnih podatkih določena za tajni podatek stopnje zaupno. V kolikor bi policija razkrila posamezne aktivnosti varovanja, kot so npr. število varnostnikov, ki spremljajo in varujejo varovano osebo v tujini, četudi gre za pretekla varovanja, bi lahko z razkritjem le – teh ogrozila vsa nadaljnja varovanja. Z razkritjem koliko potnih nalogov za tujino je bilo v konkretnem primeru izdanih, bi ne samo razkrili taktiko in metodiko varovanja varovane osebe (število varnostnikov) in s tem ogrozili delovaje oziroma dejavnost organa, temveč bi tudi razkrili osebni podatek, ki se nanaša na kraj potovanja varovane osebe v času njenega letnega dopusta. Organ pri tem pojasnjuje, da je odgovore črpal iz dveh dokumentov, in sicer iz Uredbe o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (Ur. l. RS, št. 103/2000, v nadaljevanju Uredba) in iz Pravil o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (št. 1800-1-SZ-115/1-01). Uredba je dosegljiva v Uradnem listu RS. Pravila o varovanju pa so pooblaščenim osebam dostopna na Uradu za varnost in zaščito, pod pogoji, ki so določeni za vpogled v tovrstne dokumente.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in pridobitve potrebnih dokumentov je Pooblaščenec pri organu dne 23. 4. 2010 opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP, o čemer je sestavil zapisnik o ogledu št. 090-71/2010/6. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Organ je na ogledu in camera Pooblaščencu pojasnil, da so na podlagi Uredbe o varovanju oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (19. člen) sprejeta pravila, ki so označena s stopnjo tajnosti zaupno. Navedeni dokument je bil kot tajen označen s strani takratnega direktorja policije, g. Marka Pogorelca. Organ se je pri tem zavezal, da bo Pooblaščencu v roku 8 delovnih dni posredoval pisno oceno škodljivih posledic za predmetna pravila (št. 1800-1-SZ-115/1-01 z dne 28. 3. 2001). V zvezi z dokumentom, iz katerega bi izhajalo, kdaj je ministrica prijavila dopust, je organ pojasnil, da s tovrstnim dokumentom ne razpolaga. Organ namreč nima pristojnosti odločati o dopustu ministrice, po njegovem vedenju ministrica prijavi dopust predsedniku vlade oz. generalnemu sekretarju. V zvezi z zahtevo prosilca je Pooblaščenec obenem ugotovil, da organ razpolaga s potnim nalogom, iz katerega izhajajo podatki o tem, kdaj je varnostnik odpotoval v tujino, kam, kdaj je bil potni nalog izdan ter kakšni stroški so v zvezi s konkretno službeno potjo nastali. Organ je pri tem Pooblaščenca opozoril, da bi bilo s posredovanjem potnih nalogov razkrito tudi število varnostnikov, ki varujejo ministrico v tujini, s čimer bi razkrili tudi taktiko varovanja. To pa je podatek, ki je varovan kot tajen v skladu z zgoraj navedenimi pravili. Pooblaščenec je vpogledal v predmetno dokumentacijo in ugotovil, da je bila izdelana v zvezi z zadevo, ki zanima prosilca. Organ je Pooblaščenca še opozoril na 56. člen Zakona o policiji, po katerem so varovani tudi varovani podatki policije (delavci morajo varovati te podatke tudi po prenehanju delovnega razmerja). Na tej podlagi je organ sprejel »Pravilnik o varovanju podatkov policije št. 007-229/2008 z dne 31. 5. 2005, ki v 1. tč. 2. čl. opredeljuje, kaj je varovan podatek. Po mnenju organa zahtevani podatki zapadejo pod to kategorijo.
Organ je Pooblaščencu dne 4. 5. 2010 posredoval še pisno oceno škodljivih posledic za pravila št. 1800-1-SZ-115/1-01 z dne 28. 3. 2001 ter fotokopijo potnega naloga št. PN171451-10-00644.
V predmetni zadevi je Pooblaščenec dne 7. 5. 2010 izdal odločbo št. 090-71/2010/9, s katero je pritožbi prosilca ugodil in organu naložil posredovanje naslednjih podatkov iz potnega naloga za službeno potovanje v tujino št. PN171451-10-00644: datum odhoda, državo, začetek in konec potovanja ter podatke o skupnih stroških.
Zoper navedeno odločbo Pooblaščenca je predlagateljica …..dne 13. 5. 2010 pri Pooblaščencu vložila predlog za obnovo postopka, ki mu je Pooblaščenec, s sklepom št. 090-71/2010/14 z dne 19. 5. 2010 ugodil, in sicer v obsegu, da se postopka kot stranska udeleženka udeležuje tudi predlagateljica ter da se v zvezi s tem ponovno izvedejo dokazi in ugotovijo dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
V ponovljenem postopku je Pooblaščenec najprej pozval novinarko, ki je nastopala v imenu prosilca, naj izkaže, da zahtevane informacije zahteva po 45. členu Zakona o medijih, ker zahteve in pritožbe ni vložila oseba, ki je kot pooblaščena za zastopanje medija Reporter, Dunajska 5, Ljubljana, vpisana v razvid medijev pri Ministrstvu za kulturo.
Dne 14. 7. 2010 je Pooblaščenec prejel pooblastilo izdajatelja revije Reporter, družbe Prava Smer d.o.o., Dunajska 5, Ljubljana, da v predmetnem postopku medij zastopa novinarka Biserka Karneža Cerjak in da prosilec vztraja pri pritožbi glede odgovora na vprašanje »Koliko denarja je bilo porabljenega za varovanje ministrice v tujini in na kakšni lokaciji?« V povezavi s pritožbo prosilca z dne 19. 3. 2010 in z dne 25. 3. 2010 ter upoštevaje odgovor organa na ta vprašanja, je Pooblaščenec štel, da se predmetno vprašanje prosilca nanaša na pot ministrice v tujino v obdobju od 4. 2. 2010 do 8. 2. 2010. Navedene datume potovanja je organ namreč prosilcu posredoval sam že dne 5. 3. 2010.
Pooblaščenec je obenem dne 28. 6. 2010 prejel vlogo…….(v nadaljevanju stranska udeleženka), v kateri ta utemeljuje svoj pravni interes za udeležbo v predmetnem postopku. Med drugim navaja, da je prosilec sicer zahteval podatke o delu javnega uslužbenca (policista), vendar pa je ta javni uslužbenec zadolžen za spremljanje stranske udeleženke, zato je po naravi stvari jasno, da so ti podatki neločljivo povezani s posegom v njeno osebno sfero. Ob tem opozarja, da na način, kot je bil določen s prvotno odločbo Pooblaščenca, zahtevanih podatkov ni mogoče posredovati javnosti, ne da bi bilo s tem nedopustno poseženo v njeno pravico do zasebnosti. Stranska udeleženka ob tem opozarja, da je kot ministrica za notranje zadeve varovana oseba v skladu s 6. členom Uredbe o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov, kar pomeni, da mora policija zagotavljati njeno preventivno operativno, tehnično in fizično varovanje, pri čemer status varovane osebe ni pravica, ki bi se ji lahko posameznik odpovedal. Pri tem je treba tudi pojasniti, da status varovane osebe ni omejen zgolj na delovni čas, v katerem posameznik izvaja javno funkcijo, temveč ima posameznik ta status zagotovljen nepretrgoma vse dotlej, dokler izpolnjuje te pogoje. Posameznik, ki je varovana oseba, svoje funkcije seveda ne opravlja ves čas, zato je logično, da je varovanje zagotovljeno tudi v prostem času takšnega posameznika, kar posledično pomeni, da z varovanjem povezani stroški obsegajo tudi tiste stroške, ki so nastali zaradi varovanja takšnega posameznika v njegovem prostem času. Informacije v zvezi s prostim časom posameznika pa niso informacije za medije, ne glede na funkcijo, ki jo takšen posameznik opravlja. Takšne informacije namreč izhajajo iz osebne sfere posameznika in so ločene od njegove funkcije, kot od delovnega področja organa, ki ga vodi, zato jih organ tudi ni dolžan posredovati medijem. Stranska udeleženka obenem navaja, da je ukrep, izrečen s prvotno odločbo Pooblaščenca, nesorazmeren in prekomerno posegajoč v njeno pravico do zasebnosti, obenem pa je tudi neučinkovit, saj z naloženo dolžnostjo ni mogoče doseči cilja presoje pravilnosti in smotrnosti porabe javnih sredstev s strani javnosti, kot ga je Pooblaščenec opredelil v obrazložitvi prvotne odločbe.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja na podlagi vloge stranske udeleženke in pridobitve potrebnih dokumentov je Pooblaščenec pri organu dne 3. 8. 2010 ponovno opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP, o čemer je sestavil zapisnik o ogledu št. 090-71/2010/21. Pooblaščenec je na ogledu organ ponovno pozval naj pojasni, iz katerih dokumentov izhaja odgovor na vprašanje »Koliko denarja je bilo porabljenega za varovanje ministrice v tujini in na kakšni lokaciji?«, pri čemer je organ odgovoril, da navedeni podatki izhajajo iz potnega naloga št. PN171451-10-00644, v tem potnem nalogu pa niso zajeti stroški dela varnostnika, oprema,…, ampak samo dnevnice. Organ je obenem izrecno izjavil, da drugi dokumenti, iz katerih bi izhajali odgovori na zgoraj navedeno vprašanje, ne obstajajo. Pooblaščenec je na ogledu organ med drugim vprašal, ali je potni nalog št. PN171451-10-00644 označen kot tajen, pri čemer je organ odgovoril, da konkretni dokument ni označen kot tajen. Dokument nima izdelane pisne ocene škodljivih posledic. Organ pa je pri tem poudaril, da ta podatek kot varovan opredeljuje Pravilnik o varovanju podatkov policije št. 007-229/2008 in da je podatek namenjen internemu poslovanju policije. Glede režima varovanja predmetnega potnega naloga je organ pojasnil, da zahtevani dokument ni bil obravnavan v skladu z režimom, ki velja za tajne podatke, z njim pa organ postopa po pravilih, ki veljajo za interne podatke policije, v skladu z zgoraj navedenim pravilnikom policije. Organ je pri tem pojasnil, da je zahtevani potni nalog z vidika mnogih samo eden izmed številnih potnih nalogov, če pa se ga poveže z določeno osebo (npr. da se zahteva potni nalog za osebo, ki varuje točno določeno varovano osebo), pa so iz njega razvidni podatki, ki morajo biti po mnenju organa varovani. Organ pri tem vztraja, da so podatki, razvidni iz potnega naloga, podlaga za varovanje po stopnjah, ki so razvidne iz Pravil o varovanju, ki so označena s stopnjo zaupno. Na izrecno vprašanje Pooblaščenca, ali organ tudi sicer, z vsemi tovrstnimi dokumenti (to je s potnimi nalogi, ki se nanašajo na varovane osebe), postopa v skladu z režimom varovanja po ZTP, organ pojasni, da ne. Organ je med drugim še pojasnil, da se varovana oseba (v konkretnem primeru ministrica za notranje zadeve) lahko odpove varovanju v celoti, ne more pa se odpovedati posameznemu delu fizičnega varovanja (da npr. varovana oseba samo določen del dneva ne bi želela, da jo spremlja varnostnik). Organ je pri tem pojasnil, da so bila neuradna vprašanja varovanih oseb v tej smeri že v preteklosti in da namen drugega odstavka 6. člena Uredbe o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov ni v tem, da bi se varovana oseba lahko odpovedala varovanju za določen čas ali v določenem obsegu (npr. samo delu fizičnega varovanja). Sistem varovanja varovanih oseb je obveznost in naloga organa in organ te naloge ne more učinkovito izvajati z vidika obvladovanja varnostnega tveganja, če se program varovanja ne izvaja v celoti. Organ je pri tem pojasnil, da do sedaj še ni bilo primera, da bi se katera od varovanih oseb, ki so bile varovane po prej navedeni uredbi, odpovedala fizičnemu varovanju. Gre za to, da se varuje funkcija z vidika pomembnosti za državo in da ni posameznik – varovana oseba tista, ki o tem odloča. Za odpoved varovanja (v celoti) glede določene funkcije, ki je varovana po Uredbi, bi torej morala sklep sprejeti Vlada RS, ki bi lahko predlogu posameznika o tem, da se odpoveduje varovanju, sledila, ali pa ne. Ko Pooblaščenec organ opozori na določbo 6. člena Uredbe, organ pojasni, da je bila pripravljavec te uredbe policija (torej organ, kot njen del) in da namen te določbe zagotovo ni bil v tem, da bi se posameznik, ki izvaja javno funkcijo, ki je varovana po uredbi, lahko začasno odpovedal fizičnemu varovanju. V zvezi z vprašanjem Pooblaščenca o tem, ali je ministrica za notranje zadeve varovana v zvezi z izvajanjem svoje funkcije ali v absolutnem smislu, je organ pojasnil, da je varovana glede na funkcijo, kar izhaja tudi iz 3. člena Uredbe. Pri tem je organ še pojasnil, da je varovana 24 ur, tudi v zasebnem času.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja
Ker je prosilec zahteval od organa odgovore na vprašanja kot medij, Pooblaščenec za lažje razumevanje na kratko povzema razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja ter pritožbeni postopek po ZMed.
Po določbi 45. člena ZMed imajo mediji poseben položaj pri pridobivanju informacij za medije. Bistveni element tega položaja je krajši rok za odločanje pri pridobivanju odgovorov na vprašanja. Takšen položaj je v skladu z opredelitvijo iz prvega odstavka 2. člena ZMed dan vsem medijem, med katere sodijo časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije, teletekst ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti.
Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.
ZMed v četrtem odstavku 45. člena določa ravnanje organa, ki bo odgovor na določeno vprašanje zavrnil. V tem primeru mora organ po prejemu vprašanja pisno obvestiti medij o zavrnitvi ali delni zavrnitvi odgovora do konca naslednjega delovnega dne od prejema vprašanja. V nasprotnem primeru, torej če bo organ mediju na vprašanje odgovoril, mora odgovor poslati najkasneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki. Peti odstavek 45. člena ZMed dopušča zavrnitev odgovora na vprašanje samo v primeru, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. To pomeni, da se lahko organ pri zavrnitvi odgovora na vprašanje sklicuje zgolj na eno izmed enajstih izjem od prosto dostopnih informacij, ki jih določa ZDIJZ. Drugih zavrnilnih odgovorov ZMed ne omogoča.
Vsekakor je organ zavezan posredovati mediju pisno obvestilo o tem, da bo odgovor na vprašanje zavrnil. Sedmi odstavek 45. člena ZMed natančno določa minimalno vsebino tega obvestila, in sicer mora vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odločitev o zavrnitvi ali delni zavrnitvi. Tudi odgovor na vprašanje mora po isti zakonski določbi vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odgovor na vprašanje.
ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ prosilcu delno posredoval odgovore na vprašanja, delno pa je posredovanje odgovorov zavrnil. Zoper ponovni zavrnilni odgovor je prosilec dne 19. 3. 2010 vložil pritožbo, ki jo je dopolnil dne 14. 7. 2010 in ki je predmet obravnave v tem pritožbenem postopku.
2. Pritožbeni postopek po ZMed
Glede vprašanja, ali je organ zavezanec za posredovanje informacij za medije, Pooblaščenec ugotavlja, da ni nobenega dvoma, da organ je zavezanec po 2. odstavku 45. člena Zmed. Navedeni člen pravi, da lahko mediji zahtevajo posredovanje informacij za medije od vseh organov, ki jih kot zavezance določa zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Po 1. členu ZDIJZ so to državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Organ je v skladu z 21. členom Zakona o državni upravi (Ur. l. RS, št. 113/05, v nadaljevanju ZDU-1), ustanovljen kot organ v sestavi Ministrstva za notranje zadeve in spada med upravne organe ter kot upravni organ tudi med državne organe. Organ tako nedvomno je zavezan posredovati informacije za medije.
Za obravnavo konkretne zadeve je bistvenega pomena določba devetega odstavka 45. člena ZMed, po kateri je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Omejitev pritožbe zgolj na pritožbene razloge, ki se nanašajo na izjeme od prosto dostopnih informacij in zgolj na primere, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega dokumenta, je nujna glede na naravo pritožbenega postopka. V nasprotnem primeru bi se v pritožbenem postopku pred Pooblaščencem pojavil problem izoblikovanosti izreka odločbe in nemožnosti ugotovitve materialne resnice oziroma popolnega in pravilnega dejanskega stanja. Vprašanja se namreč ne nanašajo zgolj na situacije, ki so preverljive, dokazljive in ki izhajajo iz otipljivih dokumentov, temveč so lahko tudi predmet neotipljivega in nematerializiranega. Iz tega razloga zakon zoper zavrnilni odgovor na vprašanje, ki nima podlage v (materializiranem) dokumentu, prepoveduje možnost pritožbe, saj bi v tem primeru šlo za nemogoč preizkus subjektivnih ocen in razmišljanj. Iz tega razloga je določeno, da v primeru, ko vprašanje medija oziroma odgovor organa ne izhaja iz oprijemljivega, materializiranega dokumenta, pritožba ni dovoljena. To pomeni, da Pooblaščenec v pritožbenem postopku ne more odločati o (ne)pravilnosti posredovanih odgovorov ali o tem, kakšne odgovore bi organ moral posredovati, temveč lahko odloča le o dostopu do dokumentov oziroma informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Na podlagi vsega navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred Pooblaščencem omejen, in sicer na naslednji zaporedni fazi:
1. na preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in
2. na preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
3. Ali so zahtevani dokumenti informacija javnega značaja?
Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2.) organ mora z njo razpolagati;
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pri presoji, ali zahtevane informacije izhajajo iz dokumenta, ki že obstaja in organ z njim razpolaga, je Pooblaščenec na ogledu in camera ugotovil, da organ razpolaga z dokumentom, ki vsebuje odgovor na vprašanje, ki ga je zastavil prosilec. Ta dokument predstavlja potni nalog za službeno potovanje v tujino št. PN171451-10-00644, ki je bil izdan javnemu uslužbencu - policistu, ki je opravljal naloge varovanja. Navedeni dokument je nastal v zvezi z delovnim področjem Urada za zaščito in varovanje, ki spada v sestav organa, zato ni nobenega dvoma, da ga je organ pridobil v okviru izvajanja svojih javnopravnih nalog in da tako spada v delovno področje organa v smislu definicije iz 4. člena ZDIJZ. Organ s predmetnim dokumentom tudi razpolaga, saj ga je predložil Pooblaščencu, zato tudi ni nobenega dvoma, da se dokument nahaja v materializirani obliki. V konkretnem primeru so tako izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Pooblaščenec se je tako v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali gre za prosto dostopen dokument, ali pa je podana katera izmed zakonskih izjem, ko organ dostop do informacije javnega značaja zavrne.
4. Izjeme od prostega dostopa
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj katere izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
5. O izjemi varstva tajnih podatkov
Organ se je pri zavrnitvi odgovora na vprašanje prosilca primarno skliceval na izjemo tajnih podatkov iz 1. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljen kot tajen.
Takšna izjema je odraz potrebe po varstvu temeljnih interesov države oziroma družbe kot celote in obenem predstavlja najbolj občutljivo izjemo od javnosti dela oblastnih organov. Določitev podatkov za tajne pomeni, da so podrejeni posebnemu režimu varovanja, s katerim se odtegnejo nepooblaščenim osebam in seveda javnosti v celoti. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo opredeljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/06, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZTP). Iz tega izhaja posledica, da če določen dokument ni opredeljen oziroma označen kot tajen na podlagi in v skladu z ZTP, organ zavezanec po ZDIJZ ne more zavrniti dostopa do informacije, sklicujoč se na izjemo iz 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, četudi bi razkritje določenega podatka lahko ogrozilo interese Republike Slovenije. V ZTP je področje določanja, varovanja in dostopnosti javnih podatkov urejeno enotno, celovito in za vse državne organe enako. S strogim načinom določanja podatkov za tajne se namreč preprečuje zloraba instituta tajnosti podatka za prikrivanje različnih nepravilnosti in nezakonitosti v organih.
Pri obravnavi konkretne pritožbe je torej bistvenega pomena, ali dokument, iz katerega izhaja odgovor na zastavljeno vprašanje, izpolnjuje pogoje, ki jih za določitev podatka kot tajnega narekuje ZTP. Po ZTP je namreč tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje materialni in formalni pogoj. Gre za vprašanje, ali je zahtevani dokument upravičeno določen kot tajen v skladu in na podlagi ZTP, v povezavi s 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Materialni kriterij za tajni podatek se opira na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.
Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno označen kot tajen le, če so izpolnjeni naslednji trije elementi: Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (17. čl. ZTP).
Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. čl. ZTP). Tajni podatki stopnje zaupno bi z razkritjem nepoklicani osebi lahko škodoval varnosti ali interesom Republike Slovenije. Pri tem je potrebno upoštevati še, da se ne glede na te pogoje ne šteje za tajnega tisti podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje (6. čl. ZTP).
Na ogledu in camera pri organu dne 23. 4. 2010 je Pooblaščenec ugotovil, da so Pravila o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (1800-1-SZ-115/1-01) označena s stopnjo tajnosti zaupno. Navedeni dokument na vsaki strani nosi vidno oznako »ZAUPNO«, obenem pa je dokumentu priložena pisna ocena škodljivih posledic št. 23-02-203/17-2003/01 z dne 5. 5. 2003, ki jo je sestavil takratni generalni direktor policije, Marko Pogorevc, predstojnik organa. Iz navedene ocene obenem izhaja, da so v pravilih določeni postopki varovanja določene osebe, objekta ter okoliša objekta, predvsem pa:
- Oblike varovanja ter posledično izdelava načrtov varovanja,
- Ocenjevanje in stopnjevanje ogroženosti ter posledično določanje varnostnih ukrepov,
- Obseg in vrsta ukrepov za posamezne stopnje varovanja.
Iz ocene izhaja, da glede na navedeno pooblaščena oseba ocenjuje, da bi razkritje teh podatkov nepoklicani osebi škodovalo varnosti ali interesom Republike Slovenije. Z razkritjem teh podatkov bi se nepoklicana oseba lahko seznanila s taktiko in metodiko dela policije na področju varovanja določenih oseb, organov, objektov in okolišev objektov, kar bi negativno vplivalo na varnost določenih oseb in objektov. Iz navedenega razloga morajo biti ti podatki varovani s stopnjo tajnosti, ki jim je določena, kar posledično zagotavlja nemoteno in učinkovito delo policije ter ustrezno stopnjo varnosti določenih oseb in objektov. Ocena škodljivih posledic obenem določa, da tajnost podatkov, ki jih vsebujejo pravila, preneha s preklicem.
Na tej podlagi je Pooblaščenec ocenil, da so izpolnjeni vsi trije temeljni formalni pogoji za določitev pravil kot tajnih po ZTP. Podatke v obeh dokumentih je za tajne določil predstojnik, kar je skladno z 10. čl. ZTP. Ob določanju stopnje tajnosti je bila izdelana pisna ocena o možnih škodljivih posledicah, kot to zahteva 11. čl. ZTP, dokument pa je tudi označen v skladu s 17. čl. ZTP.
Ker so tako izpolnjeni vsi temeljni formalni kriteriji za tajni podatek, je moral Pooblaščenec presoditi še, ali sta podana tudi oba vidika materialnega kriterija za tajni podate, pri čemer je ocenil, da je v konkretnem primeru izpolnjen tudi ta pogoj. Podatki, ki so v konkretnem primeru označeni kot tajni, se nanašajo na javno varnost oz. na varnost določenih objektov in oseb, kar je eno izmed interesnih področij države, taksativno določenih v 5. čl. ZTP. Po mnenju Pooblaščenca je obenem podan tudi drugi vidik materialnega kriterija, namreč, da bi z razkritjem varovanih podatkov nepoklicani osebi očitno lahko nastale škodljive posledice za javno varnost oz. za varnost varovanih oseb in objektov. Kot je navedeno v pisni oceni škodljivih posledic, bi razkritje teh podatkov nepooblaščeni osebi lahko ogrozilo učinkovito delo policije ter ustrezno stopnjo varnosti določenih oseb in objektov. Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec zaključil, da je glede Pravil o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, v katerih so sedeži državnih organov (1800-1-SZ-115/1-01) podana izjema po 1. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Vendar pa prosilec v obravnavanem primeru ni zahteval posredovanja pravil št. 1800-1-SZ-115/1-01, niti iz teh pravil ne izhaja odgovor na vprašanje, ki je predmet tega pritožbenega postopka. Kot je Pooblaščenec ugotovil na ogledu in camera dne 23. 4. 2010 in dne 3. 8. 2010, je dokument, iz katerega izhaja odgovor, ki ga je želel prosilec, potni nalog za službeno potovanje v tujino št. PN171451-10-00644, ki pa ni označen kot tajni podatek po ZTP. Pooblaščenec se je namreč z vpogledom v predmetni dokument prepričal, da dokument ni vidno označen z nobeno stopnjo tajnosti po ZTP, tega pa organ v postopku niti ni zatrjeval. Ravno nasprotno, na ogledu in camera dne 3. 8. 2010 je organ na zapisnik Pooblaščencu izrecno izjavil, da niti tega potnega naloga, niti drugih tovrstnih potnih nalogov, ne obravnava po ZTP, ampak v skladu z internim pravilnikom, ki ureja varovanje podatkov policije. Na izrecno vprašanje Pooblaščenca je organ tudi potrdil, da zahtevani potni nalog nima izdelane pisne ocene škodljivih posledic in da organ z njim ne postopa v skladu z režimom varovanja, ki velja za tajne podatke po ZTP. Poleg tega niti iz pisne ocene škodljivih posledic k pravilom niti iz samih pravil ne izhaja, da bi bili potni nalogi označeni kot tajni podatki po ZTP, posebne pisne ocene škodljivih posledic za potne naloge, ki so izdani na podlagi pravil, pa organ Pooblaščencu tudi ni predložil, ampak je navedel, da ne obstaja. Nobenega dvoma tudi ni, da organ s potnimi nalogi ni postopal v skladu s posebnim režimom varovanja, ki je predpisan za tajne podatke po ZTP. Pri tem Pooblaščenec opozarja na določbo 2. odst. 14. čl. ZTP, ki določa, da se mora dokumentu, ki je sestavljen iz podatkov, ki so že bili določeni za tajne, določiti najmanj taka stopnja in rok tajnosti, kot jo ima uporabljen podatek najvišje stopnje oziroma najdaljšega roka tajnosti. Navedeno pomeni, da v kolikor bi bil organ mnenja, da potni nalog razkriva oz. vsebuje podatke, ki jih kot tajne varujejo pravila (1800-1-SZ-115/1-01), bi moral tudi ta potni nalog (in vse tovrstne potne naloge, ki se nanašajo na varovane osebe in ki po navedbah organa tudi niso označeni po ZTP!) označiti z enako stopnjo tajnosti, kot jo nosijo pravila. Po 11. členu ZTP mora pooblaščena oseba podatek kot tajen določiti ob njegovem nastanku oziroma ob začetku izvajanja naloge organa, katere rezultat bo tajen podatek. Dejstvo je, da organ potnega naloga št. PN171451-10-00644 predhodno, torej v času nastanka dokumenta in kasneje, preden je bila vložena zahteva po ZDIJZ, ni določil za tajnega po ZTP, čeprav je nedvomno vedel, kakšna je njegova vsebina, prav tako pa z njim ni postopal kot s tajnim podatkom. Organ v konkretnem pritožbenem postopku tudi ni navedel, da bi predmetni potni nalog kot tajen ustrezno označila pristojna oseba, kot to izrecno določa 10. člen ZTP in kdo naj bi ta pristojna oseba bila. V obravnavanem primeru glede dokumenta, ki je predmet presoje, tako niso izpolnjeni formalni kriteriji, ki jih za tajne podatke določa ZTP, prav tako pa ni izpolnjen niti materialni kriterij. Iz vsebine potnega naloga št. PN171451-10-00644 namreč ne izhajajo podatki, ki bi omogočili prepoznavo taktike in metodike delovanja varnostne službe. Iz teh podatkov tako niso razvidni konkretni podatki v zvezi z načinom varovanja, niti točna lokacija, niti ime hotela, in se iz njih ne da ugotoviti taktike in metodike dela varnostne službe, kot je to v zavrnilnem odgovoru prosilcu zatrjeval organ. Iz podatkov o eni pretekli poti v tujino se tudi ne da ugotoviti, koliko varnostnikov spremlja določeno osebo na določeni poti, koliko jih opravlja predhodnico, nadalje, v kateri kraj oseba zahaja, s kakšnim prevoznim sredstvom, katere ceste uporablja…Pooblaščenec v zvezi s tem tudi poudarja, da je predmet tega pritožbenega postopka presoja potnega naloga v delu, ki se nanaša na vprašanje prosilca: »Koliko denarja je bilo porabljenega za varovanje ministrice v tujini in na kakšni lokaciji?« in ne potni nalog št. PN171451-10-00644 v celoti. Pri podatkih, ki jih je zahteval prosilec, torej tudi po vsebini ne gre za podatke, ki bi se neposredno ali posredno nanašali na javno varnost, obrambo države, zaupnost njenih mednarodnih odnosov ali zaupnost obveščevalne in varnostne dejavnosti državnih organov, torej na področja, ki jih varuje ZTP.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec zaključil, da del vsebine potnega naloga št. PN171451-10-00644, ki je predmet presoje v tem pritožbenem postopku, ne izpolnjuje kriterijev za tajni podatek po ZTP, zato v obravnavanem primeru izjema od prosto dostopnih informacij po 1. tč. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana.
6. O izjemi notranjega delovanja organa in varstvu osebnih podatkov
Kot izhaja iz zavrnilnega odgovora organa in njegovih navedb na ogledu in camera dne 23. 4. 2010 se je organ pri zavrnitvi posredovanja odgovora na vprašanje prosilca skliceval tudi na izjemo notranjega delovanja organa in izjemo varstva osebnih podatkov. V nadaljevanju se bo Pooblaščenec opredelil do vsake izmed njiju.
6.1 O izjemi notranjega delovanja organa
Skladno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno izpolnjena oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva obstoj motenj pri delovanju oziroma dejavnosti organa, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti motnjam oziroma, če bi bile nastale motnje, storjene za delovanje organa, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces delovanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil, pri čemer je dokazno breme, da bi motnje dejansko lahko nastale, na organu.
Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, to je, ali gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, Pooblaščenec ugotavlja, da je potni nalog dokument, ki je izdan delavcu za službeno pot. S potnim nalogom se urejajo razmerja med delavcem in delodajalcem, je podlaga za obračun potnih stroškov, dnevnic in ostalih stroškov, ki jih ima delavec na službeni poti in nenazadnje izkazuje, da je bila službena pot dejansko opravljena. Navedeni dokument načeloma ni namenjen zunanjemu krogu oseb, torej gre za dokument, za katerega lahko rečemo, da je namenjen internemu poslovanju organa. Prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ je tako v konkretnem primeru izpolnjen.
Glede vprašanja, ali je organ v konkretnem primeru izkazal motnje, ki bi nastale pri delovanju organa, če bi se s predmetnim dokumentom seznanile nepooblaščene osebe, Pooblaščenec ugotavlja, da te motnje niso konkretno izkazane. Organ se je sicer ob tem skliceval tudi na 56. člen Zakona o policiji ter na Pravilnik o varovanju podatkov policije št. 007-229/2008 z dne 31. 5. 2008, ki je bil izdan na tej podlagi, vendar je Pooblaščenec ugotovil, da organ motenj, ki bi nastale pri njegovem delovanju, ni uspel konkretno izkazati. Tudi Pravilnik o varovanju podatkov policije, ki v 1. tč. 2. člena opredeljuje varovan podatek kot osebni ali drug obravnavan podatek, ki ni tajen podatek, njegovo varovanje veže na škodni test. Razkritje takšnega podatka mora namreč povzročiti škodo organu, poteku uradnih postopkov ali osebam, na katere se nanaša, zato mora njegovo obravnavanje spremljati izvajanje določenih varnostnih ukrepov in postopkov. Po mnenju Pooblaščenca pa organ te škode ni z ničemer izkazal, prav tako pa ni pojasnil, kakšni varnostni ukrepi in postopki spremljajo izdajo in poslovanje s potnimi nalogi oz. da gre pri teh dokumentih sploh za dokumente, ki so označeni po 1. tč. 2. čl. navedenega pravilnika kot varovani podatki policije. Po mnenju Pooblaščenca namreč z razkritjem finančnih podatkov iz potnega naloga ne bi mogle nastati konkretne motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa v prihodnje. Podatki, ki so predmet tega pritožbenega postopka, so namreč del potnega naloga za potovanje, ki je v celoti zaključeno. Na podlagi ene službene poti v tujino pa tudi ni mogoče sklepati na sistem ukrepov in oblike varovanja ter posledično na načrt varovanja določene osebe, ki je s pravili 1800-1-SZ-115/1-01 označen kot tajen. Organu v postopku tako ni uspelo izkazati, da bi razkritje dela finančnih podatkov iz potnega naloga resno ogrozilo njegovo delovanje oz. povzročilo tako hude motenje pri nadaljnjem izvajanju varovanja, da bi to opravičevalo zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Pri tem pa Pooblaščenec poudarja, da tudi, če bi ugotovil, da je škoda podana in da je izkazana izjema notranjega delovanja po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, bi bilo treba del informacij, ki jih zahteva prosilec, razkriti z vidika obstoja izjeme od izjem po 1. alineji 3. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki jo bo Pooblaščenec podrobneje obrazložil v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.
6.2 O varstvu osebnih podatkov
Organ se je v zavrnilnem odgovoru skliceval tudi na varstvo osebnih podatkov, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal tudi obstoj te izjeme. 3. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
ZDIJZ tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Bistven element pojma osebnega podatka pa je določenost oziroma določljivost posameznika, na katerega se podatek nanaša.
Ker prosilec ni zahteval osebnih podatkov o javnemu uslužbencu (imenu in priimku), ki je izvajal varovanje, ampak samo kvantitativne podatke o tem, koliko je stalo varovanje in v kateri državi se je izvajalo, v konkretnem primeru ne gre za osebne podatke javnega uslužbenca, ki je izvajal varovanje, ker na podlagi teh podatkov ta posameznik ni določljiv.
Vprašanje prosilca se obenem izrecno nanaša na varovano osebo, torej na ministrico na notranje zadeve, saj prosilca zanima, koliko je stalo njeno varovanje in v kateri državi so nastali stroški varovanja. Upoštevaje navedeno gre pri podatkih, ki jih je zahteval prosilec, za osebne podatke ministrice za notranje zadeve.
Ker razkritje osebnih podatkov, kamor glede na zgoraj ugotovljeno spadajo tudi podatki, ki jih je zahteval prosilec, skladno s 3. točko 6. člena ZVOP-1, predstavlja obdelavo osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja treba upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika.
Iz 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ obenem izhaja, da osebni podatki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja, razen v primerih, ko je obdelava osebnih podatkov dovoljena, to je, ko obstaja zakonska podlaga, da določeni osebni podatki niso varovani podatki in da je dostop do njih treba dovoliti.
Pooblaščenec je tako v nadaljevanju ugotavljal, ali obstaja zakonska podlaga za posredovanje osebnih podatkov prosilcu oz. javnosti (tudi posredovanje osebnih podatkov javnosti je namreč eden izmed načinov obdelave osebnih podatkov).
Iz določbe 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da nimajo vsi osebni podatki oz. podatki, ki predstavljajo katero drugo izjemo iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (tudi izjemo notranjega delovanja organa) statusa varovanih podatkov, kar pomeni, da je razkritje teh podatkov v določenih primerih dopustno. Ta določba pravi, da se, ne glede na podane izjeme iz 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (kamor sodita tudi izjemi varstva osebnih podatkov in izjema notranjega delovanja organa), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev ali z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Pooblaščenec je v odločbi št. 090-71/2010/9 z dne 7. 5. 2010, ki jo odpravlja s to odločbo, ugotovil, da je prosto dostopna informacija javnega značaja tako podatek o tem, v katero državo je potovala ministrica, kot tudi podatek o tem, kakšni stroški so v zvezi s tem nastali. V obnovljenem postopku pa je Pooblaščenec, upoštevaje izjavo stranske udeleženke in dodatna pojasnila organa na ogledu in camera dne 3. 8. 2010, ugotovil drugačno dejansko stanje in prišel do drugačne razlage pojmov »v zvezi z opravljanjem javne funkcije« in »poraba javnih sredstev« ter posledično zaključil, da podatek o tem, v katero državo je v konkretnem primeru (zasebno) potovala ministrica za notranje zadeve, ni prosto dostopna informacija javnega značaja, in sicer iz razlogov, ki jih podrobneje pojasnjuje v nadaljevanju:
- V postopku izdaje odločbe št. 090-71/2010/9 z dne 7. 5. 2010 je Pooblaščenec izhajal iz (napačne) ugotovitve, da se varovana oseba, upoštevaje drugi odstavek 6. člena Uredbe o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov, lahko v času, ko ne opravlja nalog, ki izhajajo iz javne funkcije, pravici do fizičnega varovanja začasno odpove. Povedano drugače, Pooblaščenec je sklepal, da je varovana oseba obvezno fizično varovana samo v času, ko opravlja naloge, ki so povezane z javno funkcijo, v prostem času pa ima izbiro, ali bo varovana ali ne. Na podlagi navedenega je Pooblaščenec napačno zaključil, da v kolikor se v zvezi z varovano osebo izvaja fizično varovanje, gre vedno za izvajanje nalog v zvezi z opravljanjem javne funkcije, saj se varovana oseba, v kolikor želi uživati zasebnost, temu varovanju lahko začasno odpove. Upoštevaje navedbe stranske udeleženke in pojasnila organa na dodatnem ogledu in camera dne 3. 8. 2010, pa je Pooblaščenec v obnovljenem postopku ugotovil, da je razlaga drugega odstavka 6. člena Uredbe o varovanju določenih oseb, objektov in okolišev objektov v praksi drugačna, kot pa izhaja iz njegove odločbe št. 090-71/2010/9 z dne 7. 5. 2010. Varovana oseba (v konkretnem primeru ministrica za notranje zadeve) se ob nastopu funkcije (ob soglasju Vlade RS!) lahko odpove varovanju v celoti, ne more pa se odpovedati posameznemu delu fizičnega varovanja (da npr. varovana oseba samo določen del dneva, v zasebnem času, ne bi želela, da jo spremlja varnostnik). Povedano drugače, vse osebe, ki so obvezno varovane po uredbi, so varovane 24 ur na dan, pri čemer ne moremo slediti razlagi, da te osebe 24 ur na dan opravljajo javno funkcijo in da lahko javnost kadarkoli vpraša, kje so se te osebe, tudi izven delovnega časa, zadrževale. Tudi javni funkcionarji imajo namreč pravico do zasebnosti, saj se s tem, ker opravljajo funkcijo v javnem sektorju, ne odpovedo zasebnosti v celoti. Navedeno izhaja tudi iz odločbe Ustavnega sodišča št. U-I-57/06-28 z dne 29. 3. 2007. Ustavno sodišče RS se je sicer že večkrat ukvarjalo z vprašanjem meje dopustnosti poseganja v zasebnost posameznika, tudi v zvezi z izvajanjem javne funkcije. Zavzelo je stališče, da oseba, ki se odloči za javno funkcijo oziroma nastopanje, nujno vzbuja večji interes javnosti, kar mora vzeti v zakup, pri čemer je teža te okoliščine odvisna tudi od tega, za kakšno stopnjo javne funkcije oziroma javnega nastopanja gre (tako tudi v odločbi Ustavnega sodišča RS št. Up-462-02 z dne 13. 10. 2004, Uradni list RS, št. 120/04 in OdlUs XIII, 86). Toda tudi v zvezi s tem je brez privolitve prizadetega dovoljeno (javno) opisati tisto, kar je pomembno za značaj, dejanja, mišljenja teh oseb glede na njihovo javno udejstvovanje, poseganje v intimno življenje pa tudi pri takih osebah brez njihove privolitve ni dovoljeno (tako v odločbi št. Up-50/99 z dne 14. 12. 2000, Uradni list RS, št. 1/01 in OdlUS IX, 310). V obravnavanem primeru se podatek o tem, v kateri državi je preživljala dopust ministrica, v ničemer ne nanaša na njeno javno udejstvovanje oz. na opravljanje javne funkcije, zato ne gre za podatek, ki bi ga bilo dopustno razkriti na podlagi 1. alineje 3. odst. 6. čl. ZDIJZ.
- Pooblaščenec je v obnovljenem postopku nadalje ugotovil, da podatek o državi potovanja v konkretnem primeru neposredno ni povezan s podatkom o porabi javnih sredstev. Na ponovnem ogledu in camera pri organu dne 3. 8. 2010 je Pooblaščenec namreč ugotovil, da iz potnega naloga, ki je bil v konkretnem primeru predmet presoje, tudi s pomočjo države potovanja, ne bi bilo mogoče ugotoviti natančne specifikacije porabljenih stroškov, ker v potnem nalogu niso zajeti vsi stroški, ki navadno nastanejo v okviru službene poti, in sicer iz razloga, ker stroški za organ niso nastali. Razkritje države potovanja tako v ničemer ne bi pripomoglo k razjasniti, ali so bila javna sredstva porabljena zakonito in gospodarno, kar je namen 1. alineje 3. odstavka 6. čl. ZDIJZ. Po ponovni preučitvi zadeve je Pooblaščenec tako zaključil, da bo v obravnavanem primeru nadzorni funkciji pravice dostopa do informacij zadoščeno s tem, da se razkrije podatek o skupnih stroških iz potnega naloga za službeno potovanje v tujino št. PN171451-10-00644.
Pooblaščenec je na podlagi drugega odstavek 247. člena ZUP, po katerem mora pritožbeni organ po uradni dolžnosti preizkusiti, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon, opravil preizkus, ali zahtevana informacija morebiti ne predstavlja katere izmed drugih izjem za dostop do informacij javnega značaja. Po temeljitem pregledu in proučitvi zahtevane informacije Pooblaščenec ni zasledil utemeljenega razloga za obstoj katerekoli druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec v obnovljenem postopku, na podlagi prvega odstavka 270. čl. ZUP, odločil, da je treba odpraviti odločbo št. 090-71/2010/9 z dne 7. 5. 2010 in delno ugoditi pritožbi prosilke. Pooblaščenec je, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, zavrnilni odgovor organa, ki se šteje kot zavrnilna odločba, odpravil in sam rešil zadevo. Organ je prosilki dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij, in sicer na način, kot je določen v izreku te odločbe.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka