Peršak Aljoša, novinar Večera - Javno podjetje Nigrad
+ -Številka: 090-63/2010/16
Kategorije: Mediji, Ali gre za inf. javnega značaja, Osebni podatek, Poslovna skrivnost
Številka: 090-63/2010/16
Datum: 9. 6. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 9. odstavka 45. člena Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 36/2008-ZPOmK-1, v nadaljevanju ZMed), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. ter 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbah z dne 15. 3. 2010 in z dne 17. 3. 2010, novinarja Aljoše Peršaka, ČZP Večer, Svetozarevska 14, 2000 Maribor (v nadaljevanju prosilec), zoper zavrnilna odgovora z dne 12. 3. 2010, Nigrad d.d., Zagrebška cesta 30, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij za medije, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Zavrnilna odgovora organa z dne 12. 3. 2010, ki se štejeta za zavrnilni odločbi, se odpravita. Zadeva se vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ, po elektronski pošti, dne 10. 3. 2010 med drugim naslovil vprašanje, koliko je organ za opravljene storitve plačal odvetniku Zvonku Kolšku po letih od leta 2000 do 2009 in ali drži, da ima ta odvetnik z organom sklenjeno pogodbo za vodenje kadrovske službe v podjetju?
Organ je prosilcu na zahtevo z dne 10. 3. 2010 odgovoril po elektronski pošti dne 12. 3. 2010. V odgovoru je med drugim pojasnil, da prosilcu podatkov o plačilu odvetniku ne more posredovati, ker gre za izjemo v smislu 3. tč. prvega odstavka 6. člena in prve alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je obenem potrdil, da ima z odvetnikom sklenjeno pogodbo.
Prav tako je prosilec, po elektronski pošti, na organ dne 11. 3. 2010 naslovil vprašanje, koliko je organ za opravljene storitve plačal Podjetju za gozdne gradnje in hortikulturo v letih od 2000 do 2009.
Organ je prosilcu na zahtevo z dne 11. 3. 2010 odgovoril po elektronski pošti dne 12. 3. 2010. V odgovoru je navedel, da gre pri zahtevi prosilca za podatek, ki predstavlja izjemo v smislu 2. točke 2. odstavka 6. člena ZDIJZ, sicer pa vprašanje prosilca ne kaže na dejstvo ali okoliščine, ki vplivajo ali bi lahko vplivale na izvrševanje javnih nalog organa kot javnega podjetja tako da, glede na obstoječo prakso Upravnega sodišča, sploh ne predstavlja informacije javnega značaja, v smislu 4. člena ZDIJZ.
Na oba odgovora organa je prosilec pri Pooblaščencu po elektronski pošti dne 15. 3. 2010 in dne 17. 3. 2010 vložil pritožbi. V obeh pritožbah prosilec navaja, da meni, da gre pri podatkih, ki jih je zahteval, za podatke o porabi javnih sredstev.
Ker je prosilec pritožbi vložil neposredno pri Pooblaščencu, ju je ta, z dopisom št. 092-69/2010/3 z dne 16. 3. 2010 in z dopisom št. 092-78/2010/2 z dne 18. 3. 2010, na podlagi 2. odstavka 239. člena ZUP, posredoval organu in ga pozval, naj postopa v skladu z 240. členom in dalje ZUP.
Pooblaščenec je dne 24. 3. 2010 od organa prejel odstopljeni pritožbi prosilca. Organ je v odstopu navedel, da je pritožbi prosilca preveril v smislu določil od 240. do 245. čl. ZUP in ugotovil, da pritožbi nista podpisani in izkazani v skladu z določili ZUP, zato meni, da ju je potrebno zavreči, saj ju je vložila neupravičena oseba, podrejeno pa zavrniti, kot neutemeljeni. Organ je priložil tudi Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti pri organu iz marca 2008.
Pooblaščenec je organ, z dopisom št. 090-61/2010/3 z dne 1. 4. 2010 in št. 090-63/2010/2 z dne 1. 4. 2010 pozval, naj mu, v skladu s 1. odst. 10. čl. ZInfP in v skladu z drugim odstavkom 245. člena ZUP, posreduje vse dokumente, ki se nanašajo na zadevo.
Organ je Pooblaščencu odgovoril dne 13. 4. 2010, z dopisom št. 3020 z dne 12. 4. 2010. V odgovoru organ pojasnjuje, da glede na določila Zakona o javno zasebnem partnerstvu ne sodi v javni sektor, saj se mu ni uspelo preoblikovati v čisto javno podjetje, v katerem bi imela lastniške deleže oziroma delnice izključno država oziroma lokalna skupnost, kar je razvidno tudi iz sklepa o preoblikovanju javnega komunalnega podjetja d.d., katerega je sprejel Mestni svet Mestne občine Maribor na 29. seji 10. julija 2009, v svojstvu ustanovitelja podjetja. Res je, da organ še vedno uporablja v imenu firme besedo »javno«, to pa zgolj zaradi dejstva, ker delničarji na skupščini, ki je bila 16. 12. 2009, niso pravno veljavno izglasovali predlaganega sklepa o spremembi in dopolnitvi Statuta družbe Nigrad, javno komunalno podjetje d.d. Organ je dopisu priložil dokumentacijo, ki se nanaša na podatke, ki jih je zahteval prosilec.
Na podlagi 130. člena ZUP je Pooblaščenec pritožbena postopka v zvezi s pritožbo prosilca z dne 15. 3. 2010 in pritožbo z dne 17. 3. 2010, s sklepom št. 090-63/2010/4 z dne 19. 4. 2010, združil v en pritožbeni postopek. Navedeni člen ZUP namreč določa, da če se pravice ali obveznosti strank opirajo na isto ali podobno dejansko stanje in isto pravno podlago in če je organ, ki vodi postopek, za vse zadeve stvarno pristojen, lahko začne in vodi en postopek tudi takrat, kadar gre za pravice in obveznosti več strank. Ob enakih pogojih lahko uveljavlja ena ali več strank v enem samem postopku tudi več različnih zahtevkov. V obravnavanem primeru isti prosilec zoper isti organ uveljavlja več zahtevkov, zato je Pooblaščenec združil postopka v en pritožbeni postopek.
Pooblaščenec je, na podlagi 44. člena ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, dne 29. 4. 2010, s pozivom št. 090-63/2010/5, pozval Podjetje za gozdne gradnje in hortikulturo d.o.o., naj se, v kolikor ima interes, vključi v postopek kot stranski udeleženec. Enak poziv, št. 090-63/2010/6 z dne 29. 4. 2010, je Pooblaščenec posredoval tudi odvetniku Zvonku Kolšku.
Odvetnik Zvonko Kolšek se je na poziv Pooblaščenca odzval dne 10. 5. 2010, prijavil stransko udeležbo v postopku in v odgovoru pojasnil, da zahtevane informacije javnega značaja ne spadajo med informacije javnega značaja ter da ima kot fizična oseba pravico do varstva osebnih podatkov in do tega, da se podatki o njegovih zaslužkih javno ne objavijo. Poleg tega še dodaja, da organ sploh ni oseba javnega prava, nosilec javnih pooblastil ali zakoniti izvajalec javne službe, saj ni več organiziran po ZGJS, niti po ZJZP, ker imajo v njem lastninske deleže osebe zasebnega prava in fizične osebe, rok za preoblikovanje pa je tudi že potekel, tako da organ predstavlja navadno gospodarsko družbo, organizirano po ZGD. Prav tako odvetništvo ni javna služba, zahtevane informacije pa niso informacije javnega značaja, saj ne služijo uradnemu namenu organa, obenem pa tudi ne kažejo na dejstvo ali okoliščino, ki bi vplivala na izvrševanje kakršnih koli javnih nalog. Zahtevanih informacij tako ni mogoče povezati z delovnim področjem plačnika ali odvetnika, sicer pa ZDIJZ velja šele od 22. 3. 2003, zato v določenem delu zahtevane informacije predstavljajo tudi kršitev načela prepovedi retroaktivnega učinkovanja zakona.
Podjetje za gozdne gradnje in hortikulturo d.o.o. se je na poziv Pooblaščenca odzvalo dne 11. 5. 2010 in prijavilo stransko udeležbo v postopku. Obenem je navedlo, da se želi seznaniti z vsemi listinami v spisu, zato mu jih je Pooblaščenec dne 12. 5. 2010 tudi posredoval. Pri tem mu je določil rok 8 dni, da se izjasni o dejstvih in okoliščinah zadeve.
Pooblaščenec je dne 24. 5. 2010 prejel izjavo Podjetja za gozdne gradnje in hortikulturo d.o.o., v kateri se ta najprej sklicuje na določila ZUP in ZDIJZ glede pisnih vlog in navaja, da pritožba prosilca ni podpisana, zato jo je treba zavreči. Poleg tega pa stranski udeleženec navaja, da podatki, ki jih je Pooblaščencu na poziv št. 090-63/2010/2 z dne 1. 4. 2010 posredoval organ, niso točni (podatki o tem, koliko naj bi organ v letih od 2000 do 2009 plačal podjetju za opravljene storitve). Podjetje za gozdne gradnje in hortikulturo d.o.o. navaja, da je očitno prišlo do pomote, saj je organ Pooblaščencu posredoval podatke o tem, koliko je podjetje plačalo organu, za storitve, ki jih je organ opravil za podjetje ter ni šlo za plačila organa Podjetju za gozdne gradnje in hortikulturo d.o.o., pri čemer stranski udeleženec podrobno, za vsak račun, pojasnjuje, kje je prišlo do napake in katera dela je organ opravil za podjetje (in ne obratno). Stranski udeleženec obenem meni, da pri informacijah, ki so predmet tega pritožbenega postopka, ne gre za informacije javnega značaja in da prosilec do njih ni upravičen ter da za te informacije velja izjema iz 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je pritožbi prosilca, prejeti po elektronski pošti dne 15. 3. 2010 in 17. 3. 2010, štel za popolni, kljub temu, da sta bili vloženi po elektronski pošti brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom, na kar se sklicuje organ v odstopu pritožbe Pooblaščencu z dne 22. 3. 2010 in stranski udeleženec Podjetje za gozdne gradnje in hortikulturo d.o.o. v dopisu z dne 24. 5. 2010. Po desetem odstavku 45. člena Zmed o pritožbi zoper odločbo iz osmega odstavka (v obravnavanem primeru zavrnilni odgovor organa z dne 12. 3. 2010) odloča organ, pristojen za odločanje o pritožbi po določbah zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, to je Pooblaščenec. Ob tem velja pojasniti, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). Načela upravnega postopka so tako temeljno razlagalno merilo tudi v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Poleg ključnih načel dostopa do informacij javnega značaja, in sicer načela prostega dostopa do informacij javnega značaja (5. člen ZDIJZ) ter javnosti in odprtosti delovanja organov (2. člen ZDIJZ), v duhu katerih je treba delovati pri dostopu do informacij javnega značaja, se v postopku dostopa uporabljajo vsa temeljna načela splošnega upravnega postopka. Od temeljnih načel ZUP je v tem primeru potrebno izpostaviti načelo varstva pravic stranke iz 7. čl. ZUP. Po tej določbi morajo organi pri postopanju in odločanju strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom. Organ mora tudi skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. ZUP občevanje organov in strank ureja v 63. čl. ZUP, in sicer v drugem odstavku tega člena določa, da se vloga lahko vloži v pisni obliki. Nadalje določa, da je pisna vloga tista, ki je napisana ali natisnjena in lastnoročno podpisana (vloga v fizični obliki), ali vloga, ki je v elektronski obliki in je podpisana z varnim elektronskim podpisom s kvalificiranim potrdilom. Pisna vloga se praviloma izroči neposredno organu, pošlje po pošti, po elektronski poti ali preko osebe, ki opravlja posredovanje vlog kot svojo dejavnost (poslovni ponudnik). V obravnavanem primeru pa je bistvena določba sedmega odstavka 63. člena ZUP, ki določa, da vlada lahko z uredbo določi seznam vlog, ki se lahko vložijo tudi po telefonu ali elektronski poti brez varnega elektronskega podpisa s kvalificiranim potrdilom, in način identifikacije strank v teh primerih. Zato Pooblaščenec pojasnjuje, da je vlada na tej pravni podlagi sprejela Uredbo o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 20/2005 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Uredba), ki v 107. členu ureja sprejemanje vlog v elektronski obliki.
Prvi odstavek 107. člena Uredbe določa, da morajo biti vloge v elektronski obliki varno elektronsko podpisane in podpis overjen s kvalificiranim potrdilom v naslednjih primerih:
1. če z njimi stranke sporočajo podatke, na podlagi katerih bo temeljila odločitev organa;
2. če z njimi stranke prevzemajo določene obveznosti ali se odpovedujejo svojim pravicam;
3. če z njimi zahtevajo posredovanje osebnih podatkov, poslovnih skrivnosti ali drugače varovanih podatkov na svoj elektronski naslov ali na poštni naslov, ki se razlikuje od uradno evidentiranega stalnega ali začasnega prebivališča.
Drugi odstavek 107. člena Uredbe nadalje določa, da v vseh drugih primerih vloge v elektronski obliki ni potrebno varno elektronsko podpisati.
Ker zahtev v postopkih za dostop do informacij javnega značaja in zahtev za dostop do informacij za medije ni mogoče uvrstiti med primere, za katere Uredba v 107. členu predvideva obvezen varen elektronski podpis, se za tovrstne vloge uporablja drugi odstavek 107. člena Uredbe, na podlagi katerega vloge ni potrebno varno elektronsko podpisati. Iz vsega navedenega izhaja, da vloge prosilca, s katerima je od organa zahteval posredovanje informacij za medije in njegove pritožbe z dne 15. 3. 2010 in z dne 17. 3. 2010, niso imele pomanjkljivosti, ki jim jih očitata organ in stranski udeleženec. Nenazadnje je organ obe zahtevi prosilca vsebinsko obravnaval, kljub temu, da ju je prejel po elektronski pošti in na enak način, kot kasneje pritožbi. Organ se je na procesne pomanjkljivosti skliceval šele v odstopu pritožbe, pri čemer bi moral prosilca, v kolikor je ocenil, da njegovi zahtevi za odgovore z dne 10. 3. 2010 in 11. 3. 2010 nista popolni, v skladu s 67. členom ZUP, že v postopku pred izdajo zavrnilnih odgovorov z dne 12. 3. 2010, pozvati na dopolnitev. Šele, v kolikor bi organ prosilca pravilno pozval na dopolnitev in ta v postavljenem roku zahtev ustrezno ne bi dopolnil, bi lahko organ, po drugem odstavku 67. člena ZUP, zahtevo prosilca zavrgel.
Na podlagi vsega navedenega je Pooblaščenec štel, da sta pritožbi prosilca z dne 15. 3. 2010 in z dne 17. 3. 2010 popolni in ju je vzel v vsebinsko obravnavo. Pooblaščenec je, kot organ druge stopnje, v skladu z 247. čl. ZUP, dolžan preizkusiti odločbo (zavrnilna odgovora organa z dne 12. 3. 2010) v delu, v katerem ju prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Prosilec je od organa zahteval odgovore na vprašanja kot medij, po 45. členu ZMed. Upoštevaje osmi odstavek 45. člena Zmed se zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka tega člena šteje kot zavrnilna odločba. V obravnavanem postopku je tako kot zavrnilni odločbi treba šteti odgovora organa prosilcu z dne 12. 3. 2010, v katerih se je organ pri zavrnitvi skliceval na izjemi varstva osebnih podatkov po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ in poslovne skrivnosti po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, obenem pa je navedel, da zahtevana informacija, v skladu z določbo 4. člena ZDIJZ, ne predstavlja informacije javnega značaja.
Pooblaščenec ugotavlja, da se zavrnilnih odgovorov organa z dne 12. 3. 2010 ne da preizkusiti. Iz njiju namreč niso jasno razvidni razlogi, zakaj je organ zavrnil zahtevo prosilca in kateri dokumenti so sploh bili predmet presoje, obenem pa sta tudi sama s seboj v nasprotju.
Organ se je namreč v odgovoru z dne 12. 3. 2010, glede zahtevanih podatkov, ki se nanašajo na izplačila odvetniku Zvonku Kolšku, skliceval na dejstvo, da podatkov ne more posredovati, ker gre za izjemo v smislu 3. tč. prvega odstavka 6. člena in prve alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ob tem Pooblaščenec pojasnjuje, da 3. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa izjemo varstva osebnih podatkov, medtem ko določba prve alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ pravi, da se ne glede na obstoj izjem (tudi varovanih osebnih podatkov) dostop do zahtevanih informacij dovoli, če se te nanašajo na porabo javnih sredstev (na kar se sklicuje tudi prosilec). Zavrnilnega odgovora organa se tako v tem delu ne da preizkusiti, ker je obrazložitev razloga, iz katerega je organ dostop zavrnil, sama s seboj v nasprotju. Organ se je namreč skliceval na določbo, po kateri je dostop do zahtevanih podatkov treba dovoliti, dejansko pa je dostop zavrnil.
Glede zahtevanih podatkov, ki se nanašajo na Podjetje za gozdne gradnje in hortikulturo, je organ v odgovoru z dne 12. 3. 2010 navedel, da gre pri zahtevi prosilca za podatek, ki predstavlja izjemo v smislu 2. točke 2. odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost), sicer pa vprašanje prosilca ne kaže na dejstvo ali okoliščine, ki vplivajo ali bi lahko vplivale na izvrševanje javnih nalog organa kot javnega podjetja tako da, glede na obstoječo prakso Upravnega sodišča, sploh ne predstavlja informacije javnega značaja, v smislu 4. člena ZDIJZ. Iz odgovora organa tako izhaja, da je zatrjeval, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja iz razloga varstva poslovne skrivnosti (torej se je postavil na stališče, da gre za informacije javnega značaja, da pa te niso prosto dostopne), obenem pa je v drugem delu odgovora zatrjeval, da sploh ne gre za informacije javnega značaja, pri čemer pa ni pojasnil, zakaj ne (kateri izmed kriterijev, ki jih za obstoj informacije javnega značaja v 4. členu določa ZDIJZ, v konkretnem primeru ni izpolnjen), prav tako pa ni navedel stališč iz sodb Upravnega sodišča, na katera se je skliceval. Organ se pri tem prav tako ni opredelil, za poslovno skrivnost katerega subjekta gre (njega ali podjetja, za katero je prosilec zahteval podatke), obenem pa ni podal nobene utemeljitve, iz katere bi izhajali argumenti, da je navedena izjema poslovne skrivnosti sploh podana. Dodatno je Pooblaščenec v pritožbenem postopku tudi ugotovil, da v obravnavani zadevi sploh ni jasno, o katerih podatkih je organ odločal. Stranski udeleženec, Podjetje za gozdne gradnje in hortikulturo, je v postopku namreč navajal, da podatki, ki jih je Pooblaščencu na poziv št. 090-63/2010/2 z dne 1. 4. 2010 posredoval organ, niso točni (podatki o tem, koliko naj bi organ v letih od 2000 do 2009 plačal temu podjetju za opravljene storitve) in da je organ dejansko posredoval tudi podatke o tem, katere storitve in v kakšni vrednosti je organ opravil za stranskega udeleženca, predmet zahteve prosilca pa so bila samo izplačila organa Podjetju za gozdne gradnje in hortikulturo (in ne obratno!).
Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da 45. čl. Zmed sicer ureja posredovanje informacij za medije na neformalen način, ne glede na navedeno pa iz petega odstavka tega člena jasno izhaja, da lahko organ zavrne posredovanje informacij za medije samo, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Iz navedenega sledi, da mora biti zavrnilni odgovor organa tudi po ZMed ustrezno obrazložen, in sicer na način, da je iz njega razviden razlog, zakaj je organ zahtevo prosilca zavrnil, kar pa iz zavrnilnih odgovorov organa z dne 12. 3. 2010 jasno ne izhaja. Obrazložitev izpodbijanih zavrnilnih odgovorov, ki se štejeta kot zavrnilni odločbi, je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in ju je zato treba odpraviti. Prav tako iz izpodbijanih odgovorov organa z dne 12. 3. 2010 ne izhaja, da bi organ ravnal v skladu s 44. členom ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku (Podjetje za gozdne gradnje in hortikulturo ter odvetnika Zvonka Kolška). Ker organ ni ravnal v skladu s 44. členom ZUP, je storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki. 2. odstavka 237. člena ZUP. Kršil pa je tudi načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (1. odstavku 7. člena ZUP) ter načelo zaslišanja strank (1. in 2. odstavku 9. člena ZUP).
Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec, na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. čl. ZUP, zavrnilna odgovora organa z dne 12. 3. 2010 odpravil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stane in se opredeliti do naslednji vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilec, za (prosto dostopne) informacije javnega značaja:
1. Ali je organ zavezanec po Zmed in ali zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa?
Krog zavezanih organov za dostop do informacij za medije je v povezavi z 2. odstavkom 45. člena ZMed določen v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, po katerem je vsakomur omogočen prost dostop in ponovna uporaba informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.
Pooblaščenec je, na podlagi informacij, dostopnih na spletni strani organa, ugotovil, da je organ organiziran kot pravna oseba zasebnega prava, in sicer javno podjetje, da pa je izvajalec javne službe. V ponovljenem postopku bo organ tako moral ugotoviti in pojasniti, ali so zahtevane informacije nastale v zvezi z izvajanjem javne službe, ali pa gre za informacije, ki so nastale v okviru izvajanja drugih dejavnosti organa, na katere se domet ZDIJZ ne nanaša. Za vse izvajalce javnih služb je namreč značilno, da so lahko zavezani za dostop do informacij javnega značaja samo v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi z ostalimi dejavnostmi, ki nimajo povezave z izvajanjem javne službe. Iz tega razloga je treba potegniti mejo med obema vrstama dejavnosti in razmejiti dejavnost, ki pomeni izvajanje javne službe, od preostalih dejavnosti. Za izvajalce javnih služb je namreč značilno, da lahko opravljajo še zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja zato, ker v tržni sferi podvrženem delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. Informacije javnega značaja namreč lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti izvajalca javne službe, ki pomeni izvajanje javne službe, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma, ki so v primeru javnih služb izvajalci servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Tržna dejavnost, četudi jo opravlja subjekt, ki obenem izvaja tudi javno službo, pa je izvzeta iz kroga organov zavezancev po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ, kakor tudi iz namena ZDIJZ, da zagotavlja nadzor nad javnopravnim delovanjem. Podobno je tudi mnenje avtorjev Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (doc. dr. Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 63-64): »V primeru pa, da gre za javni zavod (ali javno podjetje), ki je bil ustanovljen za opravljanje dejavnosti, ki ni javna služba (torej za neke tržne dejavnosti), se zastavlja vprašanje, ali je takšna oseba zavezanec po zakonu, ker je pač oseba javnega prava. Pooblaščenec meni, da je v takšnih primerih ustrezno stališče, da ne gre za zavezance po zakonu, čeprav gre za osebe javnega prava.«
Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ker ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25.4.2007 in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
Ob navedenem Pooblaščenec še pojasnjuje, da je v zadevi pod opr. št. 090-30/2009 (Pošta Slovenije), glede vprašanja, katere informacije spadajo v delovno področje organa, že zavzel stališče, da gre pri informacijah, ki so nastale v zvezi oz. kot posledica izvedenega postopka javnega naročila, nedvomno za informacije, ki spadajo v okvir izvajanja javnopravne dejavnosti organa. Pooblaščenec je namreč na spletni strani organa, pod pregled javnih naročil,
http://www.nigrad.si/index.php?id=57&no_cache=1&tx_lancomtablejn_pi1[parentID]=121&tx_lancomtablejn_pi1[oper]=detail&tx_lancomtablejn_pi1[arhiv]=2010, zasledil, da organ za določene storitve izvaja tudi postopke po ZJN-1. Postopek izvajanja javnega naročanja je postopek, ki je pravno reguliran z javnopravnimi predpisi, izvaja pa se v javnem interesu. Informacije iz tega postopka tako posledično predstavljajo informacije, povezane z javnopravnimi nalogami organa in jih zato ni mogoče izvzeti iz sfere informacij javnega značaja. Ne zdrži namreč nasprotno stališče, da bi se določen postopek javnega naročila izvajal v javnem interesu, informacije iz tega postopka pa ne bi predstavljale informacij, povezanih z javnopravnim delovanjem, ker bi izvirale iz zasebne, tržne dejavnosti.
Organ bo v ponovljenem postopku tako moral ugotoviti, katere informacije od tistih, ki jih zahteva prosilec, so nastale na podlagi oz. kot posledica izvedenega javnega naročila ali v zvezi z drugimi dejavnosti v okviru izvajanja javne službe. Te informacije spadajo v delovno področje organa in organ bo moral nadalje oceniti, ali gre za prosto dostopne informacije, ali pa je podana katera izmed izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne.
2. Ali gre za prosto dostopne informacije?
Po ugotovitvi, ali informacije, ki jih zahteva prosilec, spadajo v delovno področje organa, to je v okvir izvajanja javne službe, mora organ nadalje opraviti presojo, katere informacije so sploh predmet zahteve prosilca in ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja. Organ se je v zavrnilnem odgovoru prosilcu z dne 12. 3. 2010 skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov in izjemo poslovne skrivnosti, pri čemer pa obstoja teh dveh izjem ni z ničemer obrazložil.
3 tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ glede izjeme varstva osebnih podatkov napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. V konkretnem primeru mora organ tako v ponovljenem ugotoviti, ali gre za varovane osebne podatke, ali pa je te podatke morebiti treba razkriti na podlagi 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (torej tudi ne glede na varovane osebne podatke), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev.
2. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ glede izjeme varstva poslovne skrivnosti napoti na zakon, ki ureja gospodarske družbe, to je Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS; št. 65/2009, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1). Organ mora tako v ponovljenem postopku ugotoviti in izkazati, ali so za obstoj izjeme poslovne skrivnosti, na katero se sklicuje, izpolnjeni pogoji iz 39. člena ZGD-1. Potrebno je torej presojati, ali so izpolnjeni pogoji oz. kriteriji poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju (1. odstavek) ali po objektivnem kriteriju (2. odstavek) iz 39. člena ZGD-1, ali gre celo za okoliščine, določene v 3. odstavku 39. člena ZGD-1, na podlagi katerih se podatki sploh ne morejo določiti za poslovno skrivnost, ker so po zakonu javni ali gre za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajih. Pooblaščenec ob tem opozarja tudi na določbo drugega odstavka 22. člena Zakona o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 128/06, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJN-2), po kateri so, ne glede na dolžnost organa, da varuje poslovno skrivnost ponudnika, javni podatki količina iz specifikacije, cena na enoto, vrednost posamezne postavke in skupna vrednost iz ponudbe, v primeru merila ekonomsko najugodnejše ponudbe pa tisti podatki, ki so vplivali na razvrstitev ponudbe v okviru drugih meril. Organ mora pri vprašanju, ali gre za poslovno skrivnost, prav tako upoštevati tudi 3. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz 1. odst. tega člena (torej tudi obstoj morebitnih poslovnih skrivnosti), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
3. Procesni vidik odločanja
Organ mora v ponovljenem postopku v zvezi z zahtevama prosilca, v skladu s 7., 9. in 44. čl. ZUP, v ugotovitveni postopek pritegniti Podjetje za gozdne gradnje in hortikulturo d.o.o. in odvetnika Zvonka Kolška, saj prosilec zahteva informacije, ki se nanašajo na to podjetje oz. osebo. V skladu z zgoraj navedenimi določbami ZUP mora biti stranskemu udeležencu tudi v postopku na prvi stopnji dana možnost, da se izjasni oziroma opredeli, ali zahtevane informacije zanj predstavljajo katero izmed izjem iz 1. odstavka, 6. člena ZDIJZ ter da svoje navedbe podkrepi z argumenti. Če organ tega ne stori, s tem stori bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. Krši pa tudi načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (1. odstavek 7. člena ZUP), ter načelo zaslišanja strank (1. in 2. odstavek 9. člena ZUP).
Zaradi vseh zgoraj navedenih pomanjkljivosti je Pooblaščenec izpodbijana odgovora oziroma odločbi organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati določbe ZDIJZ, ki opredeljujejo krog zavezanih organov in definicijo informacije javnega značaja, določbe 214. čl. ZUP glede obrazložitve odločbe in 44. člen ZUP, ki mu nalaga dolžnost skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je v obravnavanem primeru organ nepopolno in zmotno ugotovil dejansko stanje z vidika, ali in v katerem delu je zavezan organ po določbah ZDIJZ, pa tudi zaradi odsotnosti strank, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:. Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka