Prosilka - Kemijski inštitut
+ -Številka: 090-57/2010/7
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 090-57/2010/
Datum: 27. 5. 2010
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2 in 117/2006 - ZDavP2; ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 1. odstavka 248. člena in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………. (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Kemijskega inštituta, Hajdrihova 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), brez številke z dne 26. 2. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Organ je dolžan prosilki v 5 (petih) dneh po prejemu te odločbe posredovati fotokopijo zapisnika seje Znanstvenega sveta Kemijskega inštituta, ki je potekala dne 13. 1. 2010, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- na 2. strani (ki se začne z "- Dr. …………"): pod točko C I. imena in priimke treh predlaganih članov komisije ter ime in priimek predlagane tretje članice komisije
- na 4. strani (ki se začne z "Ad D"): celotno besedilo, ki sledi stavku "Predsednik pozove člane, da podajo mnenje in vtise o kandidatkini današnji predstavitvi."
- na 5. strani (ki se začne z "……….. poda mnenje"): celotno besedilo te strani
- na 6. strani (ki se začne z "Predsednik naredi"): celotno besedilo do stavka "Glede na to, da člani nimajo več pripomb, predsednik predlaga glasovanje"
- na 6. strani: celotno besedilo, ki sledi stavku "Sklep je soglasno sprejet; 10 glasov ZA"
- na 7. strani (ki se začne z "IV. Dr. ………."): celotno besedilo, ki sledi stavku "Predsednik da vlogo v razpravo."
- na 8. strani (ki se začne z "……….. pove"): celotno besedilo do stavka "Predsednik predlaga glasovanje."
- na 9. strani (ki se začne z "Ad E"): celotno besedilo, ki sledi stavku "Predsednik pojasni, da ZS "
- na 10. strani (ki se začne z "………. ugotovi"): celotno besedilo do stavka "Predsednik predlaga glasovanje.", vmes pa pusti poševno napisan stavek "Ob 12.35 uri…"
V preostalem delu se zahteva prosilke zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je dne 16. 2. 2010 po elektronski pošti poslala prošnjo za kopijo zapisnika seje Znanstvenega sveta Kemijskega inštituta (v nadaljevanju Inštitut), ki je potekala dne 13. 1. 2010. Ponovno je organ zaprosila za kopijo istega zapisnika dne 19. 2. 2010.
Organ je izdal odločbo brez številke z dne 26. 2. 2010, s katero je zavrnil zahtevo prosilke za vpogled v zahtevani zapisnik, saj je presodil, da gre pri informaciji, ki jo prosilka zahteva, za izjemo notranjega delovanja organa ter varstva osebnih podatkov.
Organ je pojasnil, da gre pri zahtevanem zapisniku za podatke, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem, katerih razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, gre v primeru interne komunikacije organa, zlasti, če gre za dopise, zapisnike, mnenja, poročila, navodila, smernice in druge interne dokumente. Organ je zapisal, da gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode - ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa, v konkretnem primeru ZS KI, ki je v prvi vrsti odgovoren za izvedbo postopkov izvolitev v znanstvene nazive. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Gre torej za »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, objektivno in učinkovito delo organa.
Organ je pojasnil, da je v postopku izvolitev v znanstvene in strokovno-raziskovalne nazive običajna praksa, da kandidati za izvolitev lahko vpogledajo v mnenja, ki so jih o njihovem raziskovalnem delu napisali recenzenti, vendar pa nimajo dostopa do podatkov o recenzentih. Taka praksa je običajna tudi na drugih raziskovalnih institucijah po vsem svetu in zagotavlja nepristranskost in objektivnost pri podajanju recenzentskih mnenj. Iz enakega razloga je v postopkih izvolitev razumno pričakovati, da bodo člani Znanstvenega sveta o kandidatih lahko razpravljali objektivno le pod pogojem, da postopek »notranjega razmišljanja« organa ne bo javno dostopen tretjim osebam. Nadalje je organ pojasnil, da ker gre v postopkih izvolitev za podatke, ki se neposredno dotikajo kandidatov, imajo ti možnost zaprositi za vpogled v tisti del zapisnika, ki se nanaša na obravnavo njihove kandidature, pri čemer se izbriše imena razpravljavcev ter morebitnih nasprotnih kandidatov. Imena razpravljavcev se izbriše iz zgoraj navedenih razlogov, imena morebitnih nasprotnih kandidatov pa zaradi zaščite osebnih podatkov teh oseb (3. alinea 1. odstavka 6. člena ZDIJZ). Povedano pa velja tudi za druge postopke odločanja v pristojnosti ZS KI. Javno pa so dostopni vsi sklepi tega organa, prav tako se po vsaki seji pripravi kratek povzetek razprave in sklepov, ki je objavljen na intranetu inštituta. Podrobnosti iz razprave pa niso informacija javnega značaja v skladu z ZDIJZ, razen, kadar organ odloča o porabi javnih sredstev (gre predvsem za seje, na katerih ZS KI odloča o nakupih raziskovalne opreme). Zapisnik o razpravi o tovrstnih vprašanjih je informacija javnega značaja in je v tem delu prosilcem dostopen, vključno z imeni razpravljavcev.
Prosilka je dne 16. 3. 2010 vložila pritožbo zoper odločbo organa brez številke z dne 26. 2. 2010 in kot pritožbene razloge uveljavljala kršitev materialnega zakona, zmotno ugotovitev dejanskega stanja ter kršitev pravil postopka. Prosilka je opozorila, da je organ z odločbo zavrnil vpogled v omenjeni zapisnik, vendar pa je zahtevala kopijo.
Organ je Pooblaščencu 18. 3. 2010 odstopil pritožbo prosilke kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, poleg dokumentacije, potrebne za obravnavo pritožbe, pa je organ priložil tudi nekaj vzorcev dokumentacije, povezane s postopkom "peer review process" pri tujih akademskih organizacijah.
Pooblaščenec je organ dne 6. 4. 2010 pozval, naj mu posreduje predmet pritožbenega postopka – zapisnik seje Znanstvenega sveta Kemijskega inštituta z dne 13. 1. 2010, saj tega pri odstopu pritožbe organ ni poslal. Organ je obravnavani zapisnik seje poslal 9. 4. 2010.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja
Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 33I/1991-I, s spremembami Ur.l. RS št. 42/1997, 66/2000, 24/2003, 69/2004, 69/2004, 69/2004, 68/2006; v nadaljevanju URS) namreč v drugem odstavki 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov.
1. člen ZDIJZ določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. V konkretnem primeru je prosilka zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovila na Kemijski inštitut, ki je javni raziskovalni zavod na področju znanstvene in raziskovalno-razvojne dejavnosti. Tudi javni zavodi so pravne osebe javnega prava (ZDIJZ določa, da so organi zavezanci tudi "druge osebe javnega prava"), razen če ustanovitveni akt določa drugače (glej Prepeluh Urška, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, doktorska disertacija, Ljubljana 2004, str. 131). Ustanovitelj javnega raziskovalnega zavoda je po 2. odstavku 1. člena Odloka o ustanovitvi javnega raziskovalnega zavoda Kemijski inštitut (Ur. l. RS, št. 20/92 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Odlok o ustanovitvi KI) Republika Slovenija, ustanoviteljske pravice in obveznosti pa izvršuje Vlada Republike Slovenije.
Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oziroma definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oziroma nematerializirano vsebino. 4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja; to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
- da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
- da organ z njo razpolaga,
- da se informacija nahaja v materializirani obliki.
V pristojnost Znanstvenega sveta organa, javnega raziskovalnega zavoda, na podlagi 11. člena Odloka sodi izvolitev raziskovalcev v znanstveno-raziskovalne in raziskovalno-razvojne nazive. To pomeni, da zahtevan dokument izvira iz delovnega področja organa in ga je organ bodisi izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Pooblaščenec je glede na vse navedeno ugotovil, da je organ zavezanec po ZDIJZ in da zahtevani dokument izpolnjuje vsa merila za informacijo javnega značaja, ki izhajajo iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ; gre za informacijo iz delovnega področja organa, organ z njo razpolaga (saj jo je tudi posredoval Pooblaščencu), informacija pa se nahaja v materializirani obliki.
2. Izjema notranjega delovanja organa (11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ)
Organ se je v zavrnilni odločbi skliceval na izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Organ je pojasnil, da gre pri zahtevanem zapisniku za podatke, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem, katerih razkritje bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Organ je zapisal, da gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode - ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa, v konkretnem primeru ZS KI, ki je v prvi vrsti odgovoren za izvedbo postopkov izvolitev v znanstvene nazive. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Gre torej za »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja« organa ni v neskladju z načelom odprtosti uprave. Organ meni, da če bi zapisnik postal javen, bi to lahko resno ogrozilo kritično, objektivno in učinkovito delo organa.
Organ je Pooblaščencu priložil tudi nekaj vzorcev dokumentov, ki izkazujejo politiko anonimnosti postopka, v znanstveni sferi znanega kot "peer review process" – postopek stanovskega pregleda oziroma ocenjevanja. Iz vseh priloženih vzorcev navodil o ohranjanju zaupnosti postopka stanovskega ocenjevanja (Medicinske fakultete Univerze v Kaliforniji, Evropske komisije, znanstvene revije Angewandte Chemie, znanstvene revije Science) in dveh člankov o ohranjanju tovrstne zaupnosti (objavljenih v American Medical Association ter New England Journal of Medicine) izhaja, da so postopki znanstvenega ocenjevanja stanovskih kolegov praviloma zaupni, predvsem v smislu ohranjanja anonimnosti ocenjevalcev oz. recenzentov.
Za obstoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno izpolnjena oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Pri uporabi te izjeme za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Prepeluh, str. 301).
2.1 Dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa
Glede konkretnega zahtevanega dokumenta je Pooblaščenec najprej ugotovil, da izpolnjuje prvi pogoj, ki ga postavlja 11. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer, da podatek izhaja iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Na 2. redni seji Znanstvenega sveta Kemijskega inštituta, ki je potekala v prostorih organa dne 13. 1. 2010, je organ razpravljal in glasoval o sklepih v zvezi z naslednjimi zadevami (črkovna označba skladna z označevanjem v zapisniku):
A. sprejem dnevnega reda 2. seje ZS,
B. sprejem zapisnika konstitutivne seje ZS z dne 15. 12. 2009,
C. določitev strokovnih komisij za izvolitev v naziv dveh kandidatk za izvolitev v naziv znanstvena sodelavka, enega kandidata za ponovno izvolitev v naziv višji strokovno raziskovalni sodelavec in enega kandidata za izvolitev v naziv višji znanstveni sodelavec,
D. predlogi za izvolitev enega kandidata v naziv asistent z doktoratom, ene kandidatke v naziv znanstvena sodelavka, ene kandidatke v naziv višja znanstvena sodelavka in enega kandidata za predčasno izvolitev v naziv višji znanstveni sodelavec,
E. ugovor kandidata zoper sklep ZS KI o neizvolitvi v naziv znanstveni sodelavec (postopek predčasne izvolitve),
G. razno.
Pooblaščenec je ugotovil, da obravnavani zapisnik vsebuje informacije, ki nedvomno kažejo na notranje delovanje organa, saj je iz njega razvidno, kako organ vodi postopke izvolitev v znanstvene nazive. Odlok o ustanovitvi KI v 3. členu določa, da Inštitut opravlja na področju naravoslovne in tehnične kemije, kemijskega inženirstva, biotehnologije, ekologije in materialov naslednje dejavnosti: temeljne raziskave, aplikativne raziskave, razvojne raziskave, usposabljanje in podiplomsko izobraževanje, izobraževanje na posebnih strokovnih področjih, preventiva na področju varstva okolja, svetovanje, infrastrukturne storitve in servisne storitve. Inštitut se vključuje v mednarodno znanstveno raziskovalno dejavnost in se v ta namen povezuje s sorodnimi organizacijami v svetu. Pri navedenem gre seveda za njegovo temeljno (raziskovalno) dejavnost, ki pa jo v okviru notranjega poslovanja oblikujejo, organizirajo in usklajujejo organi znotraj Inštituta. 11. člen Odloka o ustanovitvi KI tako določa, da se za obravnavanje in odločanje o vprašanjih s področja strokovnega dela Inštituta oblikuje Znanstveni svet. Le-ta v okviru pooblastil, določenih v statutu, oblikuje strokovne podlage za pripravo raziskovalnih programov, vsebinsko usklajuje pripravo Programa dela Inštituta, opravlja izvolitve raziskovalcev v znanstveno-raziskovalne in raziskovalno-razvojne nazive, daje mnenja in pobude glede organizacije in pogojev za razvoj dejavnosti in opravlja druge naloge v skladu s statutom.
Iz obravnavanega zapisnika je torej razvidno, na kakšen način poteka obravnavanje in odločanje o temah, ki sicer sodijo v eno od nalog znanstvenega sveta (izvolitve raziskovalcev v znanstveno-raziskovalne in raziskovalno-razvojne nazive), kar po presoji Pooblaščenca sodi v sfero notranjega delovanja organa.
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139).
Zapisnik redne seje organa, na katerem se je primarno razpravljalo in odločalo o določitvi strokovnih komisij in predlogih za izvolitev kandidatov v naziv, zaradi svoje konkretne vsebine "utelešajo" podatke, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa. Udeleženci seje Znanstvenega sveta namreč v zapisniku razpravljajo o interni politiki organa do izvolitve v nazive (predvsem v delu, ki se nanaša na izvolitev v naziv višji znanstveni sodelavec), imenovanju komisij, vključevanju predlogov v pravilnik, glavni poudarek pa je namenjen sami razpravi in kasneje glasovanju o izvolitvi dveh kandidatov v naziv višji znanstveni sodelavec.
2.2 Škodni test (razkritje podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa)
Samo dejstvo, da zapisnik v določenih delih (o čemer se bo Pooblaščenec podrobneje opredelil v točki o delnem dostopu) predstavlja dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, še ne pomeni, da dokument ne sme biti dostopen javnosti. Dokazati je namreč treba, da bi razkritje tega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa. Pooblaščenec je že v točki 2. te obrazložitve pojasnil, da mora organ prve stopnje in v pritožbenem postopku tudi drugostopenjski organ, opraviti t.i. specifični škodni test. To konkretno pomeni, da je izjema po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ podana le, če se izkaže, da bi razkritje (delov) zapisnika, povzročilo motnje pri delovanju organa. Iz teorije in tudi prakse Pooblaščenca izhaja, da "motnje" ne morejo pomeniti zadrege organa, neprijetnost zaradi razkritja kako deluje organ ipd. Besedo motnje je potrebno tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše) kot je bilo pred razkritjem oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
Kot je bilo že navedeno, se varuje "notranje razmišljanje organa", s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost.
Organ je že s samo organizacijo 2. redne seje Znanstvenega sveta oziroma z njeno fizično in časovno ločitvijo na odprti del in zaprti del seje na nek način nakazal, da je del razprave namenjen le izvoljenim članom Znanstvenega sveta in nekaterim drugim upravičenim osebam. Namen, ki ga zasledujejo zaprti deli sej, je običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so bržčas manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave. Na zaprtem delu 2. redne seje so bili prisotni le člani Znanstvenega sveta, predstavnik sindikata in zapisnikarica.
Zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, sklicujoč se na obravnavano izjemo, je možna le v primeru, če je škoda (torej motnje pri delovanju organa), ki bi nastala z razkritjem, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.
Pooblaščenec je po presoji vseh okoliščin prišel do ugotovitve, da bi razkritje dokumentov, iz katerih so v povezavi z vsebino izraženih mnenj in stališč razvidna tudi imena in priimki posameznih razpravljavcev, povzročilo motnje pri delovanju organa. To stališče Pooblaščenca utemeljuje predvsem splošna zasnova in namen postopkov stanovskega ocenjevanja v t.i. "peer review" postopkih, kateremu sorodni so tudi recenzentski postopki. Namen anonimnosti recenzenta ali posameznega ocenjevalca je v tem, da lahko le-ta povsem brez t.i. notranje cenzure izrazi svoje mnenje, stališče, pripombe, strokovno oceno ipd. Pooblaščenec je presodil, da bi za organ nastala nepopravljiva škoda, če bi bila vsebina razprave zapisnika razkrita javnosti, saj bi se v prihodnjih tovrstnih razpravah (predvsem postopkih imenovanja v nazive) lahko zgodilo, da bi razpravljavci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretnem sestanku oz. seji. Po drugi strani pa bi bilo možno, da bi se razprava sicer odvijala nemoteno, vendar pa bi zapisnik odseval le uradna, "izpiljena" stališča razpravljavcev oz. organa, kar bi pomenilo izgubljeno vrednost zapisnikov kot dokumentov, ki naj bi kolikor se da objektivno odražali potek neke razprave. Ti dve nevarnosti (omejevanje lastnih izjav ali vključevanje omejene vsebine razprave v zapisnike) pa po mnenju Pooblaščenca nista zgolj abstraktni in neoprijemljivi, temveč sta v konkretnem primeru potrjeni tako z izjavami organa, kot tudi z izkušnjami iz znanstvene sfere, kjer je v primeru razkritja imen recenzentov ali (spontano izražene) vsebine razprave kasneje težko ali vsaj težje najti recenzente ali razpravljavce, ali pa so le-ti mnogo bolj zadržani v podajanju svojih stališč.
Vse zgoraj pa seveda ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se pojavil v prihodnosti, avtomatično možno zavrniti dostop do kakršnegakoli zapisnika organa, ki kaže na notranje delovanje organa. Izkazana škoda mora biti specifična in izhajati iz informacij v konkretnem dokumentu. Pooblaščenec je tako temeljito preučil posredovani zapisnik in ugotovil, da je predvsem v delu D III in D IV ter v delu E zajeto notranje razmišljanje organa (članov Znanstvenega sveta), ki bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Ne le, da člani tehtajo, zakaj je kandidat (ali kandidatka) primeren oziroma neprimeren za izvolitev v naziv višji znanstveni sodelavec oziroma za predčasno izvolitev v naziv znanstveni sodelavec, razpravljajo tudi o politiki organa do izvolitev v naziv in drugih povezanih temah. Glede posameznega kandidata se vsak (ali večina) od članov ZS izpostavi in - glede na okoliščine, v katerih je izjava dana - odkrito poda svoje mnenje o kandidatu. Pooblaščenec je presodil, da bi seznanitev javnosti z deli D III in D IV ter delom E tako negativno vplivala na nadaljnje delo organa, da bi to pomenilo oviro za zagotavljanje objektivnosti in odkritosti recenzentov. Če bi recenzenti vedeli, da bodo tovrstni deli zapisnikov sej Znanstvenega sveta organa razkriti javnosti, je brez dvoma jasno, da bi recenzenti "pazili" kaj bodo izrekli, kar bi delovalo v nasprotju z njihovim bistvenim namenom – to je podajanje strokovnih, kritičnih in seveda tudi odkritih mnenj vrhunskih strokovnjakov o delu "enega izmed njih".
Pooblaščenec je torej presodil, da dela D III in D IV ter del E zapisnika 2. redne seje Znanstvenega sveta Kemijskega inštituta, ki je potekala 13. 1. 2010, vsebujejo podatke, katerih razkritje bi povzročilo (resne) motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Pooblaščenec za konec še pojasnjuje, da zavrnitev dostopa do dokumenta (v konkretnem primeru zapisnika) iz razloga po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ nikakor ne pomeni, da bi motnje pri delovanju organa nastale, ker bi bili podatki iz zahtevanega dokumenta sporni ali bi predstavljali kakšne nepravilnosti pri organu oziroma zanj pomenile zadrego. Namen zavrnitve dostopa po 11. točki ni skriti dokument, da bi se organ zavaroval pred kritičnim očesom javnosti, temveč pomeni zavarovanje relativno normalnega notranjega delovanja organa. Razkritje obravnavanega zapisnika (v navedenih delih) bi po presoji Pooblaščenca organu povzročilo (konkretne) prihodnje težave v delovanju.
V preostalem delu zapisnika se po presoji Pooblaščenca ne nahajajo podatki, katerih razkritje bi pomenilo motnje pri delovanju organa. Ostalo besedilo zapisnika namreč ni takšne narave, ki bi bila primerljiva z delom zapisnika, ki dejansko predstavlja kreativno razpravo, katere razkritje bi nedvomno negativno vplivalo na objektivnost nadaljnjih razprav. V delu zapisnika, za katerega je Pooblaščenec odločil, naj ga organ razkrije, ni vključeno besedilo, iz katerega bi izhajala kakšna posebna razprava, ki bi v primeru razkritja povzročila motnje v delovanju organa.
3. Izjema varstva osebnih podatkov (3. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ)
V obravnavanem zapisniku se pogosto pojavljajo zapisana imena in priimki, skupaj z znanstvenimi nazivi in na več mestih tudi funkcija ali podatek o delovnem mestu posameznika.
Kadar se v dokumentu pojavijo osebni podatki, je potrebno najprej preveriti, ali so le-ti zakonsko varovani, ali pa sodijo v kategorijo "nevarovanih" osebnih podatkov. Izjema iz ZDIJZ, ki omogoča zavrnitev dostopa do t.i. varovanih osebnih podatkov, izhaja iz 3. točke 1. odstavka 6. člena tega zakona. Slednja določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZDIJZ se torej v tem delu sklicuje na Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007-UPB1; ZVOP-1).
Po ZVOP-1 je obdelava osebnih podatkov dopustna le v dveh primerih (ki pa se razlikujeta glede na to, ali upravljavec osebnih podatkov iz javnega ali zasebnega sektorja): na podlagi osebne privolitve ali na podlagi zakona. Če ne obstoji ustrezna pravna podlaga za obdelavo osebnih podatkov (ki pomeni tudi razkritje podatkov), je le-ta nedovoljena in v nasprotju z določbami ZVOP-1.
Zakonsko podlago za obdelavo (razkritje) nekaterih osebnih podatkov daje sam ZDIJZ, ki v 3. odstavku 6. člena določa, da se ne glede na izjeme iz 1. odstavka 6. člena dovoli dostop do (tudi osebnih) podatkov, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Pooblaščenec je ugotovil, da so zaposleni v organu skladno 1. členom Zakona o javnih uslužbencih opredeljeni kot javni uslužbenci, zato njihovi osebni podatki, kadar gre za podatke v zvezi z opravljanjem delovnega razmerja pri organu, niso varovani podatki. Pooblaščenec pa je v izreku te odločbe naložil organu, da prekrije ime in priimek predlaganih treh članov komisije pod točko C I. in ime in priimek predlagane tretje članice komisije. O primerljivem vprašanju je Pooblaščenec že odločal v zvezi s Kemijskim inštitutom v odločbi št. 021-12/2008 z dne 8. 7. 2008, kjer je organ prekril imena in priimke posameznikov, ki so sodelovanje v komisiji za izvolitev v naziv odklonili. V citirani odločbi je Pooblaščenec zapisal: "Zato nastopi posameznik (javno) funkcijo ocenjevalca v komisiji šele s sprejetjem ponujenega sodelovanja, saj šele takrat prične izvrševati pristojnosti v zvezi z izvolitvijo raziskovalcev v znanstveno-raziskovalne in raziskovalno-razvojne nazive, ki so Znanstvenemu svetu podeljene podlagi 11. člena Odloka. To pomeni, da posamezniki, ki so odklonili obravnavano obliko sodelovanja v komisiji za oceno prosilčeve vloge za imenovanje v znanstveno raziskovalni naziv znanstveni svetnik, niso nastopili v javno funkcijo oziroma pričeli izvrševati pristojnosti predmetnega ocenjevanja. Ker obveznost takšnega sodelovanja tudi ne izhaja iz delovnega razmerja javnega uslužbenca oziroma zaposlenih v javnem sektorju, se zato za razkritje njihovih podatkov ne more uporabiti izjema prve alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Skladno z napisanim in prvo alinejo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ je zato v posredovanih zapisnikih dovoljeno razkriti le imena in priimke tistih predlaganih ocenjevalcev, ki so sprejeli vlogo v komisiji za oceno vloge za imenovanje v znanstveno raziskovalni naziv znanstveni svetnik."
A contrario velja, da za razkritje osebnih podatkov posameznikov, ki so "nastopili v javno funkcijo oziroma pričeli izvrševati pristojnosti predmetnega ocenjevanja" obstaja podlaga v 3. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Glede osebnih podatkov (imena in priimka) predstavnika sindikata je Pooblaščenec ugotovil, da le-ta ni nastopal v svojem zasebnem svojstvu, kot posameznik, temveč kot predstavnik sindikata delavcev. Pogodba o zagotavljanju pogojev za sindikalno delo, sklenjena med organom in sindikalnim zaupnikom, denimo v 11. členu določa, da so direktor organa in strokovne službe dolžni zagotoviti sindikalnemu zaupniku udeležbo na vseh sejah organov Kemijskega inštituta. Pooblaščenec se ob tem sklicuje na primer iz sodne prakse Sodišča prve stopnje, ki je v zadevi št. T-194/04 z dne 8. 11. 2007 (Bavarian Lager Co. Ltd proti Komisiji), odločalo o dostopu do dokumenta (zapisnika sestanka). Sodišče je ugotovilo, da zapisnik sestanka vsebuje seznam udeležencev sestanka, kot predstavnikov subjektov, v katerih imenu in za račun so te osebe na navedenem sestanku sodelovale, opredeljenih z njihovim nazivom, začetnico njihovega imena, njihovim priimkom, in glede na okoliščine primera službo, organizacijo ali združenjem, ki jim pripadajo v okviru teh subjektov. Prav tako je bilo ugotovljeno, da preprosto dejstvo, da nek dokument vsebuje osebne podatke, ne pomeni nujno, da se posega v zasebnost in integriteto zadevnih oseb, čeprav poklicne dejavnosti načeloma niso izključene iz pojma „zasebnost“ v smislu člena 8 Evropske Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin. Sodišče je ugotovilo, da so osebe, prisotne na sestanku, nastopale kot predstavniki poslovnih subjektov in ne v svojem imenu. Pooblaščenec tudi pojasnjuje, da če bi prekril inicialko imena in priimek, razkril pa funkcijo (predstavnik sindikata), bi bil posameznik še vedno brez posebnega napora določljiv, če pa bi prekril funkcijo, razkril pa ime in priimek (posameznik je v delovnem razmerju pri organu), bi se tudi vedelo, da gre za predstavnika sindikata, saj se ga po Pogodbi o zagotavljanju pogojev za sindikalno delo obvezno vabi na vse seje, po drugi strani pa tega, kdo je sindikalni zaupnik pri organu, tudi ni težko ugotoviti z brskanjem po spletu.
4. Delni dostop
7. člen ZDIJZ vsebuje posebno določbo, ki zavezuje organ, da presodi, ali je dostop do zahtevane informacije javnega značaja možen na način, da se podatki, ki predstavljajo katero od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, prekrijejo, prosilcu pa se omogoči seznanitev s "preostalim" delom informacije, dokumenta. Dikcija 7. člena ZDIJZ je sledeča: "Če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz prejšnjega člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta."
Kot izhaja iz izreka te odločbe, je Pooblaščenec presodil, da je delni dostop do zahtevanega zapisnika možen. Upoštevaje izjemi iz 11. in 3. točke 1. odstavka 6. člena, je organu naložil, naj s katerokoli učinkovito tehniko brisanja "izloči" informacije, ki pomenijo izjemo od prostega dostopa, ostali del zapisnika pa naj posreduje prosilki v obliki fotokopije.
5. Pravica do izbire oblike seznanitve z informacijo javnega značaja (fotokopija, vpogled)
Prosilka je v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja prosila organ za kopijo zapisnika, medtem ko je organ v odločbi zavrnil zahtevo prosilke za vpogled v zapisnik. Prosilka je na to izrecno opozorila v pritožbi in navedla, da želi pridobiti kopijo zapisnika.
2. odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Navedena odločba torej predstavlja pravico posameznika, da prosto izbere obliko, v kateri se želi seznaniti z zahtevano informacijo. Glede na to, da je prosilka eksplicitno prosila za kopijo in se na zavrnitev "vpogleda" tudi izrecno pritožila, je Pooblaščenec ugotovil, da organ v tem delu ni ravnal skladno z 2. odstavkom 5. člena ZDIJZ, ko je odločal o zavrnitvi "vpogleda" namesto "kopije".
Glede na dejstvo, da je Pooblaščenec delno odobril pritožbo prosilke, je sledil njeni opredelitvi oblike dostopa do zapisnika in organu naložil, da ji omogoči (delni) dostop do zapisnika v obliki fotokopije.
6. Sklepno
Pooblaščenec je ugotovil, da organ ni pravilno uporabil določbe 7. člena ZDIJZ in prosilki ni omogočil delnega dostopa do zapisnika, v katerem bi prekril podatke, katerih razkritje bi povzročile motnje v notranjem delovanju organa, ali kršilo zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Pooblaščenec je zato v pritožbenem postopku ugotovil kršitev materialnega zakona in skladno z 1. odstavkom 252. člena ZUP zaradi napačne uporabe pravnega predpisa odpravil odločbo prve stopnje in sam rešil zadevo kot izhaja iz izreka te odločbe.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka