Prosilec - Občina Vransko
+ -Številka: 090-50/2010/10
Kategorije: Davčna tajnost, Osebni podatek, Kršitev postopka
Številka: 090-50/2010/10
Datum: 26. 4. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 251. člena, prvega odstavka 252. člena in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilcev: …………….. (v nadaljevanju prosilca), z dne 8. 3. 2010, zoper odločbo organa: Občina Vransko, Vransko 59, 3305 Vransko (v nadaljevanju organ) št. 090/01-2010/03, z dne 5. 2. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca zoper odločbo organa št. 090/01-2010/03, z dne 5. 2. 2010, se delno ugodi in se odločba organa v celoti odpravi, pri čemer:
a) je organ v zvezi s 5. točko zahteve prosilcev dolžan prosilcema v 5 dneh iz baze NUSZ posredovati izpis ali kopijo izpisa - »Osnova za odmero NUSZ« oziroma »Podatki o zavezancu za plačilo NUSZ« za objekta na naslovu ………. 37 in ………. 39 (podatki morajo zajemati dejansko stanje, ki je bilo relevantno za odmero NUSZ za leto 2009), pri čemer mora prikriti ime in priimek zavezanca (kategorija zavezanec v prvi vrstici) in enotno matično številko zavezanca (kategorija matična številka v tretji vrstici);
b) se zadeva v zvezi s 1., 3. in 4. točko zahteve prosilcev, vrne v ponovni postopek na prvi stopnji, organ pa je dolžan nemudoma oziroma najkasneje v 30 dneh odločiti v skladu z določbami ZDIJZ in ZUP;
c) se pritožba v zvezi z 2. točko zahteve prosilcev, zavrne.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je s sklicevanjem na določbe ZDIJZ, dne 18. 1. 2010 na organ naslovil zahtevo za »podatke in kopije informacij oziroma verodostojnih dokumentov«, in sicer:
1. »Kopije verodostojnih podatkov in listin, ki so podlaga za spremembo/prekvalifikacijo funkcionalnega oziroma stavbnega zemljišča komunalno opremljenih parcel št. 351/11 in 350/3 vl. št. 229 k.o. Jeronim št. 1013, ………. 38, Vransko v območje fundusa stavbe, … «;
2. »Določila in obrazložitev po katerem členu Pravilnika o vsebini, obliki in načinu priprave je bil OPN Vransko pripravljen in izveden«;
3. »Barvne kopije z OPN povezanih listin in verodostojnih informacij prostorskih območij namenske rabe stavbnih zemljišč (POSZ) s Katastrom na obravnavanem območju Jeronim k.o. št. 1013, ki so priloge s strani MOP potrjenega Odloka o OPN Občine Vransko iz leta 2008:
- POSZ s cestami in dovoznimi potmi brez stavb oziroma fundusov stavb,
- POSZ s stavbami oziroma fundusi stavb s hišnimi številkami Katastra GURS,
- POSZ s stavbami oz. fundusi stavb po Katarstru GURS,
- POSZ s fundusi stavb Katastra in Registra nepremičnin oz. popisa stavb občine v OPN,
- POSZ s cestami oz. dovoznimi potmi do stavbnih zemljišč,
- POSZ s cestami oz. dovozno potjo na DOF načrtu«;
4. »Barvne kopije vseh izsekov namenske rabe POSZ na DOF podlagi v merilu 1:2880 iz leta 2009 in obrazložitev, zakaj na DOF načrtu, ki sta ga prosilca prejela konec leta 2009 od DURS Celje ni vrisana oz. je na začetku dovozne poti vrisana zapora dovoza stvarne služnosti do prosilčevih komunalno opremljenih zemljišč na naslovu ………. 38«;
5. »Kopije verodostojnih podatkov iz baze podatkov Občine Vransko o ovrednotenju namenske uporabe stavbnih zemljišč (NUSZ) ………. 39 in ………. 37, ki so bili podlaga DU Celje, Izpostava Žalec za odmerno odločbo NUSZ za leto 2009«.
Na podlagi zgornje zahteve je organ dne 5. 2. 2010 izdal odločbo št. 090/01-2010/03 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je:
1. zahtevi prosilcev ugodil in odobril vpogled v javne evidence in dokumentacijo na sedežu organa in
2. zavrnil zahtevo prosilcev v delu, ki se nanaša na informacijo, ki je bila podlaga DU Celje - Izpostava Žalec za odmero NUSZ za nepremičnini ………. 37 in ………. 39.
V zvezi s 1. točko zahteve je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da so vsi elaborati in izvedbene študije za pripravo Občinskega prostorskega načrta (OPN) Občine Vransko in tudi prej veljaven prostorski akt PUP-4 prosilcema na vpogled na sedežu Občine Vransko v času uradnih ur. Ker bi izvleček iz dokumentov predstavljal nesorazmeren napor izven enostavnega postopka, občina v skladu s četrtim odstavkom 5. člena ZDIJZ, ni dolžna zagotoviti izvlečkov iz dokumenta.
V zvezi z 2. točko zahteve je organ prosilcu pojasnil, da je bil postopek priprave in sprejetje OPN Občine Vransko voden v skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju (ZPNačrt) in z njim določenimi prostorskimi akti, kar je potrdilo tudi Ministrstvo za okolje in prostor (MOP) v Poročilu o poteku priprave in sprejema OPN Vransko pod št. 35001-144/2009/4, z dne 7. 5. 2009.
V zvezi s 3. točko zahteve je organ navedel, da občina zagotavlja dostop do dokumentov v elektronski obliki na spletni strani www.iobcina.si/vransko/(...), zato sta bila prosilca v skladu s 6. členom ZDIJZ napotena na javno dostopen vir informacij. Organ je še navedel, da pretvorba informacij iz ene v drugo obliko predstavlja nesorazmeren napor izven preprostega postopka, zato je občina v skladu s četrtim odstavkom 5. člena ZDIJZ, ni dolžna zagotoviti.
V zvezi s 4. točko zahteve organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel razlogov za zavrnitev ali odobritev zahtevane informacije.
V zvezi s 5. točko zahteve je organ zavrnitev dostopa do informacije utemeljil s sklicevanjem na 6. člen ZDIJZ, in sicer, da bi razkritje informacije pomenilo kršitev zaupnosti postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek.
Prosilca sta dne 25. 2. 2010 pri organu vložila pritožbo (Pooblaščenec je odstopljeno pritožbo prejel 8. 3. 2010), v kateri med drugim navajata (povzetek):
1. Odobritev vpogleda na sedežu organa je v nasprotju z zahtevo prosilcev, ki se je nanašala na pridobitev kopij. Organ bi prosilcema v skladu z določbami ZDIJZ in prakso Pooblaščenca (npr. odločba št. 090-136/2009/1) moral omogočiti seznanitev na način oziroma v obliki, kot je bila zahtevana;
2. V zvezi s 1. točko zahteve, prosilca nista zahtevala pretvorb in izdelave izvlečkov, pač pa zgolj kopije obstoječih dokumentov, kar pa ne predstavlja nesorazmernega napora;
3. Prosilca ne uveljavljata zahteve za dostop do vseh elaboratov in izvedbenih študij za pripravo OPN;
4. Prosilca uveljavljata pravico do informacije javnega značaja, ki se nanaša na območje prosilcev (………. 38) oziroma sosedskih zemljišč;
5. V zvezi s 3. in 4. točko zahteve, prosilca vztrajata pri pridobitvi barvnih kopij vseh izsekov namenske rabe POSZ na DOF podlagi obravnavanega območja (Jeronim, k.o. št. 1013) v letu 2009, in pri pridobitvi obrazložitve že prejetih dokumentov. Prosilca se strinjata, da bi spletna stran lahko predstavljala zahtevano možnost javnega vpogleda, vendar bi spletna stran morala biti oblikovana tako, da bi imel vsakdo možnost neposrednega vpogleda v informacije v zvezi z OPN v celoti, ne pa da je pogojen z instalacijo programov, ki vpogleda sploh ne omogočijo;
6. V zvezi s 5. točko zahteve, prosilca vztrajata pri pridobitvi informacij iz baze podatkov NUSZ, ker obstaja utemeljen sum, da so za opredelitve zemljišč uporabljena različna merila, kar vodi do različne obravnave tudi pri obračunavanju NUSZ s strani davčnih organov.
Zaradi potrebe po popolni ugotovitvi dejanskega stanja in pridobitvi dokumentov, ki so predmet odločanja, je Pooblaščenec na podlagi 11. člena ZInfP dne 30. 3. 2010 pri organu izvedel ogled in camera, brez prisotnosti prosilcev. Iz zapisnika o ogledu št. 090-50/2010/7 izhaja:
- da je organ pojasnil, da je prostorski informacijski sistem dostopen na spletu, in da sta prosilca v preteklosti že pridobila dokumente, ki se nanašajo na njune parcele, pri čemer gre za enako vsebino kot je dostopna na spletu;
- da je dokumentov, ki so bili podlaga za sprejem OPN izjemno veliko in da je težko podati oceno o količini;
- da se prosilca do sedaj nista oglasila na vpogled dokumentov pri organu;
- da se je opravil informativni ogled spletne strani »iobčina« ter da je Pooblaščenec prevzel dokument »osnova za odmero NUSZ« (izpis iz baze), pri čemer sta dokumenta označena kot prilogi 1 in 2, predmet zahteve prosilcev;
- da so karte, ki v grafični prilogi OPN (2008) pokrivajo k.o. Jeronim št. 1, 2, 3, 4, 6, 7 in 8, in da so v merilu 1:25000 barvnega formata 50 cm x 70 cm;
- da vsi dokumenti, ki naj bi bili predmet zahteve, niso bili prevzeti ali ogledani, ker jih ni bilo mogoče ugotoviti.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Splošno o informacijah javnega značaja
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ).
Informacija javnega značaja je vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ). Iz določb 1. in 4. člena ZDIJZ izhaja, da morajo biti za obstoj informacije javnega značaja kumulativno izpolnjeni trije kriteriji:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati (obstoj informacije v ožjem smislu),
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
2. Presoja izpodbijane odločbe po posameznih točkah zahteve prosilcev - zahtevek št. 1
2.1. Način (oblika) dostopa do informacije javnega značaja
V zvezi s prvo točko zahteve (zahtevek št. 1, glede katerega je bil prosilcema odobren vpogled – gl. uvodno obrazložitev) Pooblaščenec ugotavlja, da odobreni način (oblika) dostopa do zahtevane informacije ne ustreza postavljenemu zahtevku prosilcev. Prosilca sta namreč jasno formulirala želeno obliko dostopa kot pridobitev »kopij podatkov in listin«. Prosilec ima v skladu z drugim odstavkom 5. člena ZDIJZ pravico, da na svojo zahtevo pridobi od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Možnost prosilčevega prostega odločanja o načinu dostopa izhaja tudi iz drugega odstavka 27. člena ZDIJZ, ki določa, da ima prosilec možnost pritožbe tudi v primeru, če ne dobi informacije v obliki, ki jo je zahteval. Organ bi moral v konkretnem primeru bodisi odobriti dostop in pri tem slediti zahtevku glede načina seznanitve, bodisi zahtevek zavrniti. Obrazložitev organa, da bi izvleček predstavljal nesorazmeren napor, je neutemeljena, saj prosilca nista zahtevala nikakršnih izvlečkov, pač pa zgolj podatke oziroma dokumente v pojavni obliki in v obsegu, kot so pri organu na razpolago.
Glede na navedeno Pooblaščenec sledi pritožbenim navedbam prosilcev in ugotavlja, da je prišlo do bistvene kršitve pravil postopka. Kljub temu pa Pooblaščenec izpodbijane odločbe ni spremenil saj je, kot izhaja iz nadaljevanja, zahteva prosilcev 1. točki nepopolna, zaradi česar je na prvi in drugi stopnji ni bilo mogoče vsebinsko obravnavati ter o njej meritorno odločiti.
2.2. Opis zahtevane informacije javnega značaja v zahtevi
Pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, ZDIJZ v 17. členu in ZUP prosilcem nalagata izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev, ki se nanašajo na obvezne sestavine pisne zahteve (vloge), s katero se prosilec obrne na organ. ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena poleg zahteve po opredelitvi načina seznanitve z vsebino informacije javnega značaja, prosilcu nalaga opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti oziroma - t.i. opis informacije javnega značaja, ki predstavlja najpomembnejšo sestavino zahteve. Da je opredelitev zahtevka stranke obvezna sestavina vloge, izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 66. člena ZUP. ZUP v istem členu na splošno določa še, da mora biti vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava.
Zahteva po opisu želene informacije javnega značaja pomeni, da mora prosilec informacijo opisati s tako stopnjo določnosti, da lahko organ zahtevek obravnava (standard primerne stopnje določnosti), ne pomeni pa, da je potrebno informacijo povsem določno identificirati. Primerna stopnja določnosti pomeni, da mora biti opis informacije natančen do te mere, da omogoča določljivost informacije oziroma dokumenta. Podobno izhaja tudi iz 6. člena Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju Uredba), ki določa, da se prošnje dajejo dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre. V primeru, da način hrambe dokumentov in razpoložljivi podatki organu omogočajo, da zahtevano informacijo najde, organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnega opisovanja oziroma podrobne identifikacije informacije oziroma dokumenta. Takšna zahteva bi bila upravičena zgolj v primeru, ko bi bile dodatne podrobnosti nujno potrebne, da bi organ zahtevo sploh lahko obravnaval. Pri tem pa količina dela, ki bi jo organ imel zaradi omejenega opisa zahtevane informacije oziroma dokumenta, ni pomembna. ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Potrebno je namreč upoštevati, da bi dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru 1. točka zahteve (zahtevek št. 1) ne dosega standarda primerne stopnje določnosti. Uporabljeni izrazi oziroma formulacija zahtevka je namreč takšna, da ne omogoča nedvomne identifikacije enega ali več dokumentov, ki so predmet zahteve. Običajno razumevanje besedila nakazuje na željo prosilcev po pridobitvi celotnega dokumentarnega gradiva, ki je nastalo v postopku sprejemanja občinskega prostorskega načrta (OPN), vendar temu očitno ni tako, saj prosilca v pritožbi izrecno navajata, da celotno gradivo ni predmet zahteve. Na nerazumevanje vsebine zahtevka očitno kaže tudi odločitev organa o tem, da se prosilcu omogoči vpogled v »(…) elaborate in študije za pripravo OPN (…)«, kar pa predstavlja večji del gradiva, ki je na razpolago v zvezi s sprejemanjem predmetnega OPN. Vsi elaborati in študije očitno ne predstavljajo zahtevanih dokumentov, ki sta jih imela v mislih prosilca. Nadalje ni jasno, ali izraz »(…) listine, ki so podlaga (…)« pomeni pravno podlago (v smislu predpisa in njegovih določb), študijo, soglasje ali drug dokument, ki je nastal v postopku sprejemanja OPN. Prav tako niso jasne okoliščine glede »(…) prekvalifijakcije/spremembe funkcionalnega oz. stavbnega zemljišča (…) v območje fundusa stavbe«, torej s katerim aktom, kdaj in kdo naj bi opravil prekvalifikacijo, ter nenazadnje, kaj sploh imata prosilca v mislih s pojmom »prekvalifikacije/spremembe (…) v območje fundusa stavbe«. Prekvalifikacija namreč ne predstavlja posebnega pravnega postopka oziroma dejanja, poleg tega je funkcionalno zemljišče širši pojem od fundusa stavbe, stavbno zemljišče pa se delno ali v celoti pokriva s fundusom stavbe. K nerazumljivosti dodatno prispeva tudi nedokončan stavek v besedilu zahtevka.
Zahteva prosilcev torej ni dovolj določno artikulirana, da bi jo bilo mogoče vsebinsko obravnavati in o njej meritorno odločiti. Glede na navedeno zahteva prosilcev v 1. točki predstavlja nepopolno vlogo v smislu 67. člena ZUP, zaradi česar je ni mogoče vsebinsko obravnavati. To velja tako za postopek na prvi stopnji kot tudi za postopek na drugi stopnji, zaradi česar tudi Pooblaščenec o zahtevi ne more meritorno odločiti. Organ je zahtevo kljub njeni nepopolnosti vsebinsko obravnaval, pri tem pa očitno ni omogočil dostopa do tistih dokumentov, ki sta jih imela v mislih prosilca.
2. 3. Obveznosti organa
ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva tudi po dopolnitvi ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati. Podobno izhaja tudi iz določb 67. člena ZUP.
Pooblaščenec poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Podobno zahtevo po zagotovitvi pomoči prosilcu pri razjasnitvi prošnje določa tudi Uredba v 6. členu. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči« ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom na ogled) ali manj formalen (npr. po telefonu) način, vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve.
2.4. Sklepno
Poleg tega, da organ ni odločil v skladu z zahtevo prosilcev glede oblike (načina) dostopa do informacije javnega značaja (gl. točka 2.1. te obrazložitve), iz dokumentacije v obravnavani zadevi očitno izhaja tudi dejstvo, da organ ni ravnal skladno s prvim odstavkom 67. člena ZUP in drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ, saj ni aktivno in na konkreten način pripomogel k ustrezni dopolnitvi zahteve prosilcev. Čeprav bi bila natančnejša opredelitev zahtevanih informacij neogibno potrebna za odločanje o zahtevi, organ prosilcema ni na primeren način omogočil seznanitve z vsemi okoliščinami (npr. z informacijami o razpoložljivih dokumentih, postopku nastajanja OPN, pristojnostih, tehničnih zmožnostih, dostopnosti informacij na spletu), na podlagi katerih bi prosilca lahko ustrezno dopolnila svojo zahtevo. Zaradi tega je organ ravnal tudi v nasprotju z 67. členom ZUP.
Glede na navedeno je Pooblaščenec je ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, ki so vodile v vsebinsko neustrezno končno odločitev. Zato je bilo potrebno na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v delu, v katerem je bilo odločeno o 1. točki zahteve, odpraviti, zadevo pa vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti ter dejstvom, da po naravi stvari meritorna odločitev drugostopenjskega organa v konkretnem primeru ni mogoča. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, saj razpolaga s celotnim dokumentarnim gradivom, ki je potrebno za pravilno odločitev o zadevi, hkrati pa razpolaga z ustreznimi znanji v zvezi z upravljanjem tega gradiva in v zvezi s postopki s področja urejanja prostora.
3. Presoja izpodbijane odločbe po posameznih točkah zahteve prosilcev - zahtevek št. 2
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v celoti ugodil zahtevi prosilcev v 2. točki (zahtevek št. 2 – gl. uvodni del te obrazložitve), saj sta prosilca prejela:
- pojasnilo, da je bil postopek »voden v skladu z Zakonom o prostorskem načrtovanju in z njim določenimi prostorskimi akti (…)«,
- »Poročilo o poteku priprave in sprejema OPN Vransko« št. 35001-144/2009/4, z dne 7. 5. 2009, izdano s strani MOP, kjer je pojasnjeno, da je postopek potekal v skladu z zakonodajo in
- napotilo na spletne strani občine, kjer so objavljeni splošni akti občine.
Glede zahteve po obrazložitvi pravnih podlag Pooblaščenec pojasnjuje, da predstavlja informacijo javnega značaja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil, lahko tudi od drugih oseb. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so zato dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskave, analizirati podatkov, odgovarjati na vprašanja ali podajati dodatna pojasnila, da bi zadostili zahtevi prosilca.
Glede na navedeno je pritožba prosilcev v delu, ki se nanaša na 2. točko zahteve, neutemeljena. Zato je bilo potrebno na podlagi prvega odstavka 248. ZUP pritožbo v tem delu zavrniti.
4. Presoja izpodbijane odločbe po posameznih točkah zahteve prosilcev - zahtevek št. 3
V zvezi z zahtevo prosilcev v točki 3 (zahtevek št. 3 – gl. uvodni del te obrazložitve) Pooblaščenec ugotavlja, da je podan enak dejanski stan, kot je obrazloženo v točki 2. te obrazložitev, zato se Pooblaščenec smiselno sklicuje na omenjeno obrazložitev. Skladno z navedenim je bilo potrebno 1. točko izreka izpodbijane odločbe odpraviti, saj prosilcema ni bil omogočen dostop do informacij, ki naj bi bile predmet zahteve.
Ob tem je potrebno dodati, da iz uradnega zaznamka št. 090-50/2010/9, z dne 21. 4. 2010 izhaja, da sta prosilca želela pridobiti dokumente, ki predstavljajo prilogo dopisa, s katerim se je organ obrnil na MOP v postopku potrjevanja OPN s strani MOP. Želela sta torej pridobiti gradivo (med drugim tudi osnutke takratnega grafičnega dela OPN) kot je bilo posredovano na MOP pred dokončnim sprejetjem OPN s strani občine. Uradni zaznamek je bil napravljen v času pritožbenega postopka, zaradi česar ne more vplivati na vsebino odločitve Pooblaščenca, saj bi takšno pojasnilo s strani prosilcev moral prejeti organ v času odločanja na prvi stopnji. To pa se ni zgodilo ravno zaradi opustitve dolžnosti pozivanja na dopolnitev zahteve in nudenja pomoči pri oblikovanju zahteve. Poleg tega iz formulacije obravnavanega zahtevka nikakor ni mogoče razbrati, da so predmet zahtevka ravno dokumenti, opisani v uradnem zaznamku. To pomeni, da po splošnem razumevanju obravnavani zahtevek in dodatno pojasnilo vsebinsko nista združljiva, zaradi česar zahteva tudi v tem delu ostaja nepopolna.
Glede na dejstvo, da ni mogoče ugotoviti, kateri dokumenti predstavljajo predmet zahteve, se Pooblaščenec ne spušča v presojo pritožbenih navedb glede pridobitve barvnih fotokopij. Opozarja pa, da je organ dolžan zagotoviti reprodukcije v skladu oziroma v okviru (lastnih) tehničnih možnosti (tretji odstavek 18. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja).
5. Presoja izpodbijane odločbe po posameznih točkah zahteve prosilcev - zahtevek št. 4
V zvezi z zahtevo prosilcev v točki 4 (zahtevek št. 4 – gl. uvodni del te obrazložitve) Pooblaščenec ugotavlja, da je podan enak dejanski stan, kot je obrazloženo v točki 2. te obrazložitve, zato se Pooblaščenec smiselno sklicuje na omenjeno obrazložitev. Skladno z navedenim je bilo potrebno 1. točko izreka izpodbijane odločbe odpraviti, saj prosilcema ni bil omogočen dostop do informacij, ki naj bi bile predmet zahteve.
Glede zahteve po obrazložitvi vsebine prejetih dokumentov se Pooblaščenec sklicuje na obrazložitev v točki 3 te obrazložitve (drugi odstavek).
Glede na dejstvo, da ni mogoče ugotoviti, kateri dokumenti predstavljajo predmet zahteve, se Pooblaščenec ne spušča v presojo pritožbenih navedb glede pridobitve barvnih fotokopij. Opozarja pa, da je organ dolžan zagotoviti reprodukcije v skladu oziroma v okviru (lastnih) tehničnih možnosti.
6. Presoja izpodbijane odločbe po posameznih točkah zahteve prosilcev - zahtevek št. 5
6.1. Opis dokumentov in splošno o izjemah od dostopa do informacij javnega značaja
Na ogledu in camera je bilo ugotovljeno, da predmet zahteve v 5. točki (zahtevek št. 5 – gl. uvodni del te obrazložitve) predstavlja dokument z nazivom »Osnova za odmero NUSZ« (NUSZ - nadomestilo za uporabo stavbnega zemljišča – op.) oziroma »Podatki o zavezancu za plačilo NUSZ«. Ker se zahteva nanaša na dva objekta, gre za dva lista formata A4, lista pa predstavljata fizičen izpis iz informatizirane baze NUSZ, s katero upravlja organ. Na vsakem od dokumentov so, poleg osnovnih podatkov o organu, navedeni še podatki po kategorijah: zavezanec, naslov, matična številka, nahajališče objekta, delež, površina, namen, namen (točke), pristop (asfalt) – točke, pristop (makadam) – točke, elektrika – točke, vodovod – točke, kanalizacija – točke, toplovod – točke, telefon – točke, razsvetljava – točke, skupaj – točke. Prosilca sta zahtevala podatke za stavbna zemljišča na naslovih ………. 37 in ………. 39. Podatki se nanašajo na dejansko stanje, ki je bilo relevantno za odmero NUSZ za leto 2009.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preskusil, ali se v zahtevanih dokumentih nahajajo podatki, ki bi utegnili predstavljati katero od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena določa enajst izjem od dostopa do informacij javnega značaja – izjema varstva tajnih podatkov, izjema varstva poslovne skrivnosti, izjema varstva osebnih podatkov, izjema varstva poročevalskih enot, izjema varstva davčnega postopka in davčne tajnosti, izjema varstva kazenskega in prekrškovnega postopka, izjema varstva upravnega postopka, izjema varstva sodnih postopkov, izjema varstva dokumenta v nastajanju, izjema varstva naravnih in kulturnih vrednot ter izjema varstva notranjega delovanja. V primeru obstoja katere od izjem, mora organ prosilcu zavrniti dostop do zahtevanih informacij (v celoti ali delno).
Kot je pojasnjeno v nadaljevanju je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, zaradi napačne uporabe materialnega prava, o obravnavanem zahtevku odločil sam ter pritožbi prosilcev v tem delu delno ugodil.
6.2. Posebej o izjemi varstva davčne tajnosti
Organ je zavrnitev zahtevanih dokumentov utemeljil z navedbo, da bi razkritje informacije pomenilo kršitev zaupnosti postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Pri tem je očitno imel v mislih izjemo po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana dokumenta ne predstavljata izjeme varstva davčne tajnosti po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pojem zaupnosti davčnega postopka je v celoti vezan na davčno tajnost. Na navedeno kaže tudi načelo tajnosti postopka iz 8. člena Zakona o davčnem postopku (Ur.l. RS, št. 117/06 s spr. in dop.; v nadaljevanju ZDavP-2), po katerem se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. Pojem davčne tajnosti je opredeljen v 15. členu ZDavP-2, ki določa, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga. V 17. členu ZDavP-2 pa so urejeni ukrepi in postopki za varovanje davčne tajnosti pri davčnem organu. Tako je v prvem odstavku navedenega člena določeno, da mora biti vsak podatek oziroma vsak dokument ali zbirka podatkov, ki vsebuje podatke, ki so davčna tajnost, vidno označen kot tak, razen, če minister, pristojen za finance, s predpisom iz petega odstavka tega člena določi drugače.
Res je, da organ podatke iz baze NUSZ posreduje Davčni upravi RS za potrebe odmere in izterjave NUSZ. Vendar v konkretnem primeru ne gre za dokument oziroma podatke, s katerim bi razpolagal organ, pristojen za davke. Organ (Občina Vransko) namreč nastopa kot samoupravna lokalna skupnost in v tej vlogi kot prvostopenjski organ po določbah ZDIJZ. Ker gre torej za dokument oziroma podatke, s katerimi razpolaga organ (Občina Vransko), v skladu z določbami ZDavP-2 ni mogoče govoriti o obstoju davčne tajnosti. Davčna tajnost se torej lahko navezuje samo na dokumente, s katerimi razpolaga davčni organ, tj. organ pristojen za obračunavanje in izterjavo davčnih obveznosti. V konkretnem primeru organ (in njegova baza NUSZ) nastopa zgolj kot vir podatkov (zlasti o točkah in njihovi distribuciji na posameznega zavezanca za plačilo), ki so potrebni za odmero in izterjavo davčne obveznosti (NUSZ namreč predstavlja vrsto davka). Organ torej ni pristojen za odmero in izterjavo davčnih obveznosti in tudi ne postopa po določbah ZDavP-2. Določbe ZDavP-2 o varovanju davčne skrivnosti se torej raztezajo le na dokumente, s katerimi razpolaga davčni organ - DURS oziroma njene organizacijske enote. Izjema varstva davčne tajnosti torej ne varuje informacij pri njihovem viru (poročevalcu).
Dodaten argument, da v konkretnem primeru ni podana obravnavana izjema, je v tem, da je tudi baza NUSZ izvedena zbirka podatkov. To pomeni, da se zbirka polni iz drugih virov – zbirk osebnih in drugih podatkov. Skladno z zavrnilnim argumentom organa bi torej bili tudi podatki iz originarnih zbirk predmet varstva izjeme davčne tajnosti. Takšno »veriženje« davčne tajnosti navzdol je seveda povsem nelogično in zaradi tega nesprejemljivo. Vodilo bi namreč v popolno zaporo vseh informacij, ki kakorkoli utegnejo priti prav pri obračunavanju in izterjavi davčnih obveznosti, neodvisno od tega, kdo je upravljavec, v kakšni obliki se podatki vodijo in za kakšen namen se sicer zbirajo.
6.3. Posebej o izjemi varstva osebnih podatkov
6.3.1. Splošno
Skladno s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZVOP-1 v 6. členu določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira s pomočjo njenih identifikacijskih številk ali s sklicevanjem na dejavnike, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljenih v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju (kamor spadajo tudi občine) mora biti možnost privolitve določena z zakonom.
V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je Pooblaščenec ugotavljal:
1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka iz 6. člena ZVOP-1 in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga v smislu 8., 9. in 10. člena ZVOP-1.
6.3.2. Presoja obstoja izjeme varstva osebnih podatkov v konkretnem primeru
Pooblaščenec ugotavlja, da za razkritje identifikacijskih osebnih podatkov, ki se nahajajo na obravnavanem dokumentu (»osnova za odmero NUSZ« za objekta na naslovu ………. 37 in ………. 39), ni podane pravne podlage v smislu 8., 9. ali 10. člena ZVOP-1, saj ne obstaja zakon, ki bi takšno obdelavo osebnih podatkov dopuščal. Pri tem so kot identifikacijski osebni podatki mišljeni tisti podatki, ki brez nesorazmernega napora omogočajo identifikacijo zavezancev za plačilo NUSZ (v konkretnem primeru fizične osebe). Ker pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov ni, razkritje teh podatkov javnosti ni dopustno, zaradi česar bi, če bi te osebne podatke razkrili javnosti, prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov v smislu 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Navedeno velja za naslednje vrste oziroma kategorije osebnih podatkov (prim. opis zahtevanih dokumentov v točki 6.1.), ki omogočajo določljivost zavezanca: osebno ime (kategorija zavezanec v prvi vrstici) in matična številka (kategorija matična številka v tretji vrstici).
V konkretnem primeru naslov objekta (kategorija nahajališče objekta v četrti vrstici) ne predstavlja varovanega osebnega podatka, saj ne kaže na točno določeno fizično osebo (zavezancev je namreč lahko več; poleg tega pa ni nujno, da so zavezanci vsi, ki so prek prebivališča ali kako drugače vezani na določen naslov).
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana dokumenta izpolnjujeta vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja, in da je le glede podatkov o osebnem imenu in matični številki podana izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja. Zato je organu naložil, da prosilcu posreduje zahtevana dokumenta tako, da ti osebni podatki ne bodo razvidni.
7. Sklepno
7.1. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da je zahteva prosilca v 1., 3. in 4. točki nepopolna oziroma nerazumljiva, saj ne dosega standarda primerne stopnje določnosti, in ker organ kljub ugoditvi zahtevkom prosilcema ni omogočil dostopa do zahtevanih informacij, poleg tega pa tudi ne na način, ki sta ga zahtevala, je bilo potrebno v tem delu zadevo vrniti organu v ponovno odločanje, izpodbijano odločbo pa kljub ugodilnemu izreku v 1. točki odpraviti.
Organ je pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja dolžan v predhodnem postopku ponovno presoditi izpolnjevanje procesnih predpostavk za odločanje o zadevi v skladu z določbami 15. do 19. člena ZDIJZ in ravnati skladno z 67. členom ZUP in drugim odstavkom 18. člena ZDIJZ. To pomeni, da je prosilca potrebno pozvati na dopolnitev zahteve in v primeru nejasnosti nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve (npr. pojasniti, kateri dokumenti bi lahko odgovorili na zahtevo prosilca, kateri dokumenti in v kakšni obliki so na voljo, kako je potekal postopek nastajanja OPN, kakšne so pristojnosti organa, katere informacije so dostopne na spletu in katere ne in podobno, po potrebi tudi vabiti prosilca na predhodni ogled in odbiranje dokumentov). Po dopolnitvi zahteve, na podlagi katere bo mogoče identificirati zahtevane dokumente, bo potrebno odločiti o zadevi v skladu z določbami 15. do 26. člena ZDIJZ, tj. zahtevo prosilcev zavreči, zavrniti ali ji ugoditi.
7.2. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da je organ zahtevi v 2. točki ugodil, in da zahteva v delu, ki se nanaša na obrazložitev presega pravice, ki jih določa ZDIJZ, je bilo potrebno v tem delu pritožbo zavrniti.
7.3. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da je organ prosilcema neupravičeno zavrnil dostop do »osnove za odmero NUSZ« oziroma »podatkov o zavezancu za plačilo NUSZ« za objekta na naslovu ………. 37 in ………. 39 (dva izpisa iz baze podatkov NUSZ), je po izvedenem dopolnjenem postopku odločil, da se 2. točka izreka izpodbijane odločbe odpravi, organ pa mora prosilcema posredovati oba izpisa, pri čemer mora zaradi obstoja izjeme varstva osebnih podatkov prikriti osebne podatke v prvi vrstici (kategorija zavezanec) in tretji vrstici (kategorija matična številka) izpisa.
7.3. Posebni stroški v pritožbenem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka