Društvo prijateljev živali Severne Primorske - Oskar Vitovlje, Zavod za oskrbo, nego in vzgojo hišnih in izgubljenih živali
+ -Številka: 090-49/2010/7
Kategorije: Ali dokument obstaja, Varstvo kazenskega postopka
Številka: 090-49/2010/7
Datum: 31. 5. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Društva prijateljev živali Severne Primorske, Stjenkova ulica 36, 5290 Šempeter pri Gorici, ki ga zastopa predsednica Veronika Piccinini (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 2. 2010, zoper odločbo Oskarja Vitovlje, Zavod za oskrbo, nego in vzgojo hišnih in izgubljenih živali, Vitovlje 37, 5261 Šempas, (v nadaljevanju organ), brez številke, z dne 9. 2. 2010 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Izpodbijana odločba brez številke, z dne 9. 2. 2010, se odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe na elektronski naslov prosilca posredovati naslednje dokumente:
- 5., 6. in 7. stran zapisnika o inšpekcijskem pregledu, ki ga je dne 22. 12. 2009 pri organu opravila Veterinarska uprava RS (Območni urad Nova Gorica), pri čemer je organ dolžan izbrisati ime, priimek in naslov najditelja mačk;
- ambulantni dnevnik št. 070637, pri čemer je organ dolžan izbrisati ime, priimek, izobrazbo in podpis osebe, ki je ambulantni dnevnik podpisala.
V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Organ je dne 10. 12. 2009 prejel prosilčevo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval, da mu organ posreduje podatek o tem, kje so se dne 10. 12. 2009 nahajale prostoživeče muce, odlovljene v Čepovanu (hranilec g. ……..). Pri tem je prosilec še pojasnil, da so bile štiri muce odlovljene dne 26. 11. 2009, dve muci pa dne 28. 11. 2009. Na koncu je prosilec navedel, da naj mu organ zahtevane podatke pošlje po elektronski pošti na naslov: …………...
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo brez številke, z dne 9. 2. 2010 in v obrazložitvi navedel, da je dne 10. 12. 2009 prejel zahtevo prosilca. Istega dne je bil organ s strani Veterinarske uprave RS obveščen, da je prosilec v zvezi z informacijo, ki jo je želel pridobiti, na veterinarsko inšpekcijo podal prijavo v zvezi z obravnavanim dogodkom. Veterinarska inšpekcija je uvedla postopek o prekršku in dne 22. 12. 2010 opravila inšpekcijski pregled pri organu. Informacija, ki jo želi pridobiti prosilec, je torej prav zaradi njegove prijave veterinarski inšpekciji postala predmet postopka o prekršku (in je bila za ta postopek tudi sestavljena), še preden je organ mogel odgovoriti na zaprosilo. Po oceni organa bi razkrivanje informacije tretjim osebam v trenutku odločanja o obravnavani zahtevi tudi škodilo izvedbi prekrškovnega postopka, v katerem se mora objektivno in nepristransko ugotoviti materialna resnica. Iz navedenega razloga je nastala situacija, ki jo ZDIJZ obravnava kot izjemo, zaradi katere se prosilcu dostop do informacije zavrne.
Prosilec je v pritožbi zoper odločbo organa brez številke, z dne 9. 2. 2010 navedel, da organ podatek o tem, kje se na določen dan nahajajo mačke, vodi v svojih evidencah. Odgovor se torej nahaja v že obstoječem dokumentu, s katerim organ razpolaga. V nadaljevanju pritožbe je organ navedel, da se pritožuje zaradi kršitve postopka, napačne uporabe materialnega prava in posledično nepopolne ugotovitve dejanskega stanja. Po mnenju prosilca je organ določbo 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ uporabil napačno oziroma jo je napačno interpretiral. Informacije javnega značaja so informacija, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (zavezanci). Vsakomur so dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen, v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa. Organ prosilcu dostop popolnoma zavrača, saj naj bi se informacija o tem, kje so se omenjene mačke nahajale na dan 10. 12. 2009, nanašala na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ tako določa kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku,
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj, organ pa mora v obrazložitvi svoje odločbe dokazati obstoj obeh pogojev, česar pa ni storil, pač pa je dostop pavšalno zavrnil, ker naj bi bil dokument, ki je bil predmet odločanja, sestavljen v zvezi s postopkom o prekršku. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je zahtevana informacija iz dokumenta, kje so se nahajale mačke dne 10. 12. 2009, postala predmet postopka o prekršku, ki ga je na zahtevo prosilca uvedla veterinarska inšpekcija. Organ je navedel tudi, da je bila ta informacija sestavljena za postopek o prekršku. Organ v izpodbijani odločbi ni izkazal, da je konkretni postopek še v teku, prav tako ni zadoščeno drugemu pogoju iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Drugi pogoj namreč zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ (ki dokumenta ne želi razkriti) verjetno izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina oziroma, da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi postopka o prekršku. Ogrozitev pa mora vsakokrat biti dejanska in ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop lahko zavrne, če bi razkritje informacij ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti, ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Organ v izpodbijani odločbi ni ugotavljal niti, v kateri fazi je postopek o prekršku, niti, ali bi z razkritjem predmetnega dokumenta nastala taka škoda, da bi otežila izvedbo postopka o prekršku. Organ bi moral v primeru izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ natančno obrazložiti, kakšna škoda bi nastala pri izvedbi postopka, če bi bil zahtevani dokument prosto dostopen. Prosilec je v pritožbi še navedel, da je Pooblaščenec v svojih preteklih odločbah že ugotovil, da samo sklicevanje organa oziroma zgolj hipotetično zatrjevanje nastanka škode, brez izvedbe škodnega testa, za obstoj zatrjevane izjeme nikakor ne zadostuje. Zahtevani podatek po mnenju prosilca ni mogel biti sestavljen samo za postopek o prekršku. Zavetišče namreč o vsaki živali, ki jo sprejme v zavetišče, vodi kartoteko oziroma druge evidence. Iz izpodbijane odločbe je razumeti, da organ ne vodi evidenc, kar pomeni kršitev Pravilnika o pogojih za zavetišča za zapuščene živali (11. člen). V nadaljevanju pritožbe je prosilec navedel, da izpodbijana odločba ni pravilno sestavljena, saj ne vsebuje pravnega pouka (tretji odstavek 210. člena ZUP), zaradi česar je kršena pravica prosilca do pravnega sredstva. Tudi po ZDIJZ mora zavrnilna odločba poleg ostalih sestavin vsebovati tudi obrazložitev razlogov, zaradi katerih je bila zahteva zavrnjena, ter pouk o pravnem sredstvu (četrti odstavek 22. člena ZDIJZ). Obrazložitev izpodbijane odločbe je pomanjkljiva, saj ne utemeljuje podrobno in popolnoma razlogov za takšno odločitev. Obrazložitev mora biti obsežna. Obrazložitev spada pod temeljne pravice v upravnem postopku. Organ v obrazložitvi ni ugotavljal dejanskega stanja in dokazov, ni podrobno navedel razlogov, ki narekujejo takšno odločitev. Izpodbijana odločba ne vsebuje številke odločbe, ki je pomembna zaradi individualizacije odločbe in dokazovanja njene avtentičnosti (drugi odstavek 238. člena ZUP). Iz izpodbijane odločbe tudi ni razvidno, katera uradna oseba je vodila postopek in odločala o zadevi. Odločba sicer ima podpis, vendar iz njega ni mogoče razbrati imena in priimka osebe, ki je vodila oziroma odločala v postopku. Zato so s tem kršena pravila splošnega upravnega postopka (prvi odstavek 216. člena ZUP).
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP odstopil v reševanje Pooblaščencu kot prilogo dopisa, ki ga je Pooblaščenec prejel dne 16. 3. 2010.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da ne razpolaga z vsemi dokumenti, ki se tičejo zadeve, je organ z dopisom št. 090-49/2009/3, z dne 17. 3. 2010, v skladu z drugim odstavkom 245. člena ZUP in s prvim odstavkom 10. člena ZInfP, pozval, da mu pošlje fotokopijo dokumenta, iz katerega je razvidno, kje so se dne 10. 12. 2009 nahajale prostoživeče muce, odlovljene v Čepovanu (hranilec …….), in sicer 4 muce odlovljene dne 26. 11. 2009 in 2 muci odlovljeni dne 28. 11. 2009 in dokazilo, da je ta dokument postal predmet prekrškovnega postopka.
Dne 26. 3. 2010 je Pooblaščenec prejel dopis organa s priloženo fotokopijo sklepa o ustavitvi postopka Veterinarske uprave RS, Območnega urada Nova Gorica št. 06172-1147/2008, z dne 19. 3. 2010 in fotokopijo zapisnika o inšpekcijskem pregledu, ki ga je dne 22. 12. 2009 pri organu opravila Veterinarska uprava RS (Območni urad Nova Gorica).
Pooblaščenec je po pregledu prejetih dokumentov ugotovil, da še vedno ne razpolaga z vsemi dokumenti, ki se tičejo zadeve, zato je organ, v skladu z drugim odstavkom 245. člena ZUP in s prvim odstavkom 10. člena ZInfP, z dopisom št. 090-49/2010/5, z dne 13. 5. 2010 pozval, da mu pošlje še naslednje dokumente:
- prevzemni list oziroma listino o odlovu in prevozu živali v zavetišče, št. 28/F z dne 26. 11. 2009;
- oddajnici, št. 78z in št. 79z z dne 27. 11. 2009;
- ambulantni dnevnik v tistem delu, ki se nanaša na mačke, odlovljene v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009;
- blok o prevzemu in odlovu živali, in sicer v delu, ki se nanaša na mačke, odlovljene v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009;
- evidenco mačk v zavetišču za Občino Nova Gorica, in sicer v delu, ki se nanaša na mačke, odlovljene v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009;
- vse ostale dokumente, s katerimi organ razpolaga in iz katerih je mogoče razbrati, kje so se dne 10. 12. 2009 nahajale muce, odlovljene v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009.
Pooblaščenec je dne 21. 5. 2010 prejel dopis, v katerem je organ navedel, da pošilja fotokopije dokumentov, ki jih je Pooblaščenec zaprosil s pozivom dne 14. 5. 2010 in dopisu v obliki fotokopij priložil prevzemni list št. 28/f s fotografijami, oddajnici št. 78/z in št. 79/z ter tri ambulantne dnevnike (št. 070637, št. 069928 in št. 069930).
Pritožba prosilca je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da je pritožba pravočasna, dovoljena in vložena po upravičeni osebi. Nadalje Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (prvi odstavek 1. člena ZDIJZ). ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Preden se spusti v presojo zahteve prosilca, ki je predmet obravnavane pritožbe, Pooblaščenec pojasnjuje, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ kot izvajalec javne službe zagotavljanja zavetišča za zapuščene živali sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Poleg tega tudi ni sporno, da zahtevani dokument spada v delovno področje organa v okviru izvrševanja te javne službe, saj organ tega ni zanikal. V pritožbenem postopku je bilo treba razjasniti še vprašanje, ali organ z zahtevano informacijo javnega značaja razpolaga.
2.1. Dokumenti o nahajališču v Čepovanu odlovljenih mačk
Organ ne v izreku ne v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni določno navedel, o dostopu do katerih dokumentov je odločal v obravnavani zadevi. Pooblaščenec je tako najprej ugotovil, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker ni razvidno, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje.
Pooblaščenec pojasnjuje, da šesti odstavek 213. člena ZUP določa, da mora biti izrek kratek in določen; če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk. Vendar kratkost ne sme iti na račun nedvoumnosti. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Iz izreka v izpodbijani odločbi ni določno razvidno, kateri konkretni dokumenti so bili predmet presoje. Pooblaščenec ugotavlja, da tak izrek izpodbijane odločbe ni določen, saj navedba brez konkretne opredelitve posameznih dokumentov ne omogoča določljivosti, ki jo zahteva zakon. Ker postane izvršljiv, pravnomočen oziroma dokončen le izrek upravne odločbe, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V obravnavanem primeru pa izrek izpodbijanega sklepa ni takšen, kar ni v skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP, s čimer je organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi česar izpodbijana odločba ni zakonita.
Pooblaščenec je ugotovil, da tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni določno razvidno, kateri dokumenti so bili predmet presoje, saj je organ tudi v obrazložitvi le povzel zahtevo prosilca. Obrazložitev avtoritativne odločitve je eno poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja oblasti in njene zlorabe. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so tudi:
1. dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko);
2. obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve;
3. obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).
V skladu s prvim odstavkom 214. člena ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec je v obravnavanem primeru ugotovil, da v obrazložitvi izpodbijane odločbe niso določno navedeni dokumenti, ki so bili predmet presoje organa, kar pomeni, da izpodbijana odločba ne vsebuje sestavin iz 2. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. Takšne odločbe zato tudi z vidika obrazložitve ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato potrebno odpraviti.
ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu.
V obravnavani zadevi je Pooblaščenec sam dopolnil postopek in tako odpravil v prejšnjih odstavkih navedene pomanjkljivosti postopka pri prvostopenjskem organu. Kot že rečeno, organ v izpodbijani odločbi ni določno opredelil, o dostopu do katerih dokumentov je odločal v obravnavanem primeru, zato je moral Pooblaščenec v pritožbenem postopku najprej odpraviti to pomanjkljivost. Po preučitvi vsebine dokumentov, ki mu jih je posredoval organ, je Pooblaščenec zaključil, da organ z dokumenti, ki bi izrecno vsebovali navedbo, kje so se dne 10. 12. 2009 nahajale mačke, odlovljene v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009, ne razpolaga. Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni videl razlogov, da bi posumil, da organ prve stopnje, poleg dokumentov, ki mu jih je posredoval, poseduje še druge dokumente, v katerih bi bilo jasno navedeno, kje so se dne 10. 12. 2009 nahajale mačke, odlovljene v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009. Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne vodi evidence o odlovljenih mačkah na druge načine. Pritožbeni postopek tudi ni namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Pooblaščenec zato skladno z načelom zakonitosti organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga, niti ne more ugotoviti, da bi določene informacije morale obstajati. Ne glede na to pa je treba opozoriti, da organ, zavezan po ZDIJZ, z ravnanjem, ko ne postopa v skladu z zakonitimi pristojnostmi, ne deluje v luči transparentnosti, še zlasti, če ima njegova pasivnost za posledico, da prosilcem niso dostopne informacije, ki sicer predstavljajo informacije javnega značaja. Organi se z opustitvijo dolžnega ravnanja namreč ne smejo izmikati obveznostim, ki jim jih nalaga ZDIJZ. Prosilec je povsem upravičeno pričakoval, da bo organ posedoval še druge dokumente (npr. kartoteke obravnavanih mačk ali evidenco zapuščenih živali, ki jo opredeljuje 11. člen Pravilnika o pogojih za zavetišča za zapuščene živali), iz katerih bi bile razvidne zahtevane informacije. Vendar pa Pooblaščenec po opravljenem ugotovitvenem postopku nima nikakršnega razloga, da bi posumil, da organ razpolaga z dokumentacijo, iz katere bi bilo izrecno razvidno, kje so se dne 10. 12. 2009 nahajale obravnavane mačke.
Ob tem Pooblaščenec poudarja temeljno načelo ZDIJZ, ki usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi, predvsem državljani, tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Zato zgolj dejstvo, da organ ne razpolaga z natančno tisto informacijo, ki jo zahteva prosilec, nikakor ne more in ne sme biti razlog za zavrnitev zahteve, če organ razpolaga s podatki, ki bi prosilcu omogočali sestavo oz. izdelavo zahtevane informacije. Organ mora torej prosilcu dati tiste informacije - tj. prvine ali osnovne podatke za zahtevane informacije, na podlagi katerih si lahko prosilec sam sestavi, oblikuje ali pridobi želeno informacijo. Ker se v skladu s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, je potrebno zahtevo po opredelitvi informacije javnega značaja obravnavati v duhu procesnega načela varstva pravic stranke, podrobneje določenega v 7. členu ZUP. Po tej določbi morajo organi pri postopanju in odločanju strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom. V četrtem odstavku istega člena je določeno še, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Načela upravnega postopka so tako temeljno razlagalno merilo tudi v postopku dostopa do informacij javnega značaja. Po oceni Pooblaščenca je, upoštevaje zgoraj navedene določbe in načelo odprtosti, kljub temu, da prosilec zahteva dokument, ki kot tak pri organu ne obstaja, potrebno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavati široko in prosilcu omogočiti dostop do tistih podatkov, s katerimi organ razpolaga in ki predstavljajo podlago za pridobitev informacije, ki je predmet zahteve prosilca. Pooblaščenec ocenjuje, da je upoštevaje navedena načela zahtevo prosilca v konkretnem primeru potrebno obravnavati tako, da zajema tudi podatke, na podlagi katerih prosilec lahko sklepa, kje so se mačke, odlovljene v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009, nahajale dne 10. 12. 2010. Iz tega razloga je Pooblaščenec po pregledu dokumentov, ki mu jih je posredoval organ, ugotovil, da prosilec do želene informacije lahko pride, če se seznani z vsebino naslednjih dokumentov:
- 5., 6. in 7. stran zapisnika o inšpekcijskem pregledu, ki ga je dne 22. 12. 2009 pri organu opravila Veterinarska uprava RS Območni urad Nova Gorica, iz katerih je razvidno, kaj se je z mačkami, odlovljenimi v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009, dogajalo od odlova do dne, ko je bil sestavljen zapisnik;
- ambulantni dnevnik št. 070637, iz katerega je razvidno, kdaj sta bili dve izmed mačk, odlovljenih v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009, evtanazirani, kar iz zapisnika v prejšnji alineji ni razvidno.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec zaključil, da so v prejšnjem odstavku navedeni dokumenti predmet obravnavane zahteve prosilca, nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokumenti obstajajo in da organ z njimi razpolaga. Glede na to, da zahtevane informacije tudi izvirajo iz delovnega področja organa v okviru izvrševanja javne službe zagotavljanja zavetišča za zapuščene živali, kot je to pojasnjeno že v prejšnji točki obrazložitve te odločbe, je Pooblaščenec v tem delu obrazložitve zaključil, da vsi, v prejšnjem odstavku navedeni, dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacije javnega značaja.
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli izmed izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali ti dokumenti v celoti predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
2.2. Izjema iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Iz navedb organa v obrazložitvi izpodbijane odločbe izhaja, da zahtevana dokumentacija vsebuje informacije, ki predstavljajo izjemo po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ torej določa kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku,
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti podana oba pogoja skupaj, dokazno breme pa je na strani organa. Pooblaščenec je ugotovil, da so pritožbene navedbe prosilca, s katerimi zatrjuje, da je organ zgolj pavšalno zavrnil njegovo zahtevo, ne da bi pri tem izkazal obstoj obeh pogojev, povsem utemeljene. Organ je namreč navedel le predpis, ki opravičuje izjemo, ter zelo pomanjkljivo elemente dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, zaradi česar obrazložitev ni popolna in izpodbijana odločba zato ne more biti preizkušena. Navedeno pomeni, da obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje sestavin iz 2. točke prvega odstavka 214. člena ZUP. Torej tudi zaradi navedene pomanjkljivosti obravnavane odločbe ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato potrebno odpraviti. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju popravil tudi ta del pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji tako, da je ločeno presojal obstoj vsakega izmed navedenih kriterijev.
Organ je v izpodbijani odločbi sicer navedel, da je informacija, ki jo želi pridobiti prosilec, postala predmet postopka o prekršku, vendar pa pri tem ni izkazal, ali je postopek še v teku, na kar je ustrezno opozoril tudi prosilec v pritožbi. Iz izpodbijane odločbe namreč ni mogoče razbrati, ali se je organ sploh prepričal, če je konkretni postopek s prekrški še vedno v teku. Pooblaščenec je na podlagi seznanitve z vsebino sklepa o ustavitvi postopka Veterinarske uprave RS, Območnega urada Nova Gorica št. 06172-1147/2008, z dne 19. 3. 2010 ugotovil, da je dokumentacija, ki je predmet zahteve prosilca, del postopka s prekrški, ki je bil v trenutku izdaje odločbe prvostopenjskega organa še vedno v teku, saj je bil postopek z navedenim sklepom ustavljen šele po izdaji izpodbijane odločbe, in sicer dne 19. 3. 2010. Navedeno pomeni, da je v obravnavanem primeru izpolnjen prvi kriterij za obstoj izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je sledil tudi navedbam prosilca, iz katerih izhaja, da organ v izpodbijani odločni ni uspel izkazati, ali je podan tudi drugi pogoj iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot navaja prosilec v pritožbi, bi moral organ uporabiti tako imenovani škodni test, po katerem mora organ (ki dokumenta ne želi razkriti) izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi postopka s prekrški. Ogrozitev mora vsakokrat biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Organ bi moral kot verjetno izkazati, da bi bil z razkritjem zahtevane dokumentacije ogrožen postopek s prekrški, saj je namen izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo tovrstnega postopka. Kot navaja že prosilec v pritožbi, je dostop do informacije mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Kot vse izjeme, je potrebno tudi izjeme od prosto dostopnih informacij razlagati čim bolj ozko oziroma restriktivno. Iz tega razloga je tem bolj pomembno, da so izjeme obrazložene in concreto in ne le in abstracto, kot v obravnavanem primeru. To pomeni, da bi moral organ v primeru izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ natančno obrazložiti, kakšna škoda bi nastala pri izvedbi postopka, če bi bila zahtevana dokumentacija prosto dostopna. Pooblaščenec je ugotovil, da organ z ničemer ni izkazal ogrozitve pravno varovane dobrine oziroma nastanka resne škode, saj se v izpodbijani odločbi zgolj sklicuje na določbe ZDIJZ in dodaja, da se mora v prekrškovnem postopku objektivno in nepristransko ugotoviti materialna resnica. Samo sklicevanje organa oziroma zgolj hipotetično zatrjevanje nastanka škode, brez izvedbe škodnega testa, za obstoj zatrjevane izjeme nikakor ne zadostuje. Tisti del obrazložitve, ki se nanaša na razloge za zavrnitev odločbe, mora biti najbolj določno, konkretno in jasno obrazložen, da se lahko odločba ustrezno preizkusi. Pooblaščenec je z namenom, da odpravi tudi to pomanjkljivost postopka na prvi stopnji, sam izvedel t.i. škodni test, pri čemer ni našel argumentov, s katerimi bi lahko konkretno utemeljil škodo, ki bi z razkritjem zahtevane dokumentacije nastala za izvedbo postopka s prekrški.
Pooblaščenec pri izvedbi škodnega testa ni našel nobenih razlogov, zaradi katerih prekrškovni organ ne bi mogel pravilno, popolno, objektivno in nepristransko opraviti in zaključiti postopka s prekrški, če bi bila zahtevana dokumentacija razkrita javnosti. 5., 6. in 7. stran zapisnika o inšpekcijskem pregledu, ki ga je dne 22. 12. 2009 pri organu opravila Veterinarska uprava RS (Območni urad Nova Gorica), vsebujeta navedbe organa pri inšpekcijskem pregledu in povzetke nekaterih dokumentov, s katerimi razpolaga organ in se nanašajo na mačke, odlovljene v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009. Ambulantni dnevnik št. 070637 pa vsebuje podatke, ki so jih o dveh mačkah, odlovljenih v Čepovanu dne 26. 11. 2009 in dne 28. 11. 2009, zapisali v veterinarski ambulanti in so bili kasneje tudi povzeti v prej navedenem zapisniku. Pooblaščenec je ocenil, da razkritje obravnavanih podatkov, ki so bili premet inšpekcijskega pregleda, nikakor ne bi povzročilo škode za izvedbo postopka s prekrški, ki ga je vodila Veterinarska uprava RS (Območni urad Nova Gorica), saj ni mogoče razumno predpostaviti niti, da bi takšno razkritje kakorkoli preprečilo ali oviralo pridobivanje dokazov oziroma ugotavljanje dejstev, pomembnih za ta postopek s prekrški, niti, da bi razkritje obravnavanih podatkov na kakršenkoli drug način vplivalo na potek tega postopka s prekrški.
Zaradi navedenega je Pooblaščenec zaključil, da razkritje podatkov, ki so predmet pritožbe oziroma zahteve prosilca, nikakor ne bi škodovalo izvedbi postopka s prekrški, kar pomeni, da drugi kriterij, ki je določen za obstoj izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, v obravnavanem primeru ni izpolnjen. Ker nista kumulativno podana oba pogoja, ki jih ZDIJZ določa za opredelitev izjeme, katere obstoj je obravnavan v tej točki obrazložitve te odločbe, je Pooblaščenec v obravnavanem primeru zaključil, da glede dokumentov, ki so predmet tega pritožbenega postopka, ni podana izjema iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
2.3. Izjema iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Ob vpogledu v zahtevano dokumentacijo je Pooblaščenec ugotovil, da le-ta vsebuje tudi osebne podatke. Pooblaščenec je zato v pritožbenem postopku presojal, ali je v obravnavani dokumentaciji podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 - UBP; v nadaljevanju ZVOP-1). Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Pooblaščenec je ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje naslednje osebne podatke:
- na 5., 6. in 7. strani zapisnika o inšpekcijskem pregledu, ki ga je dne 22. 12. 2009 pri organu opravila Veterinarska uprava RS (Območni urad Nova Gorica), so večkrat navedeni ime, priimek in naslov najditelja mačk ter ime in priimek osebe, pooblaščene za zastopanje organa;
- v ambulantnem dnevniku št. 070637 so navedeni ime, priimek, izobrazba in podpis osebe, ki je ambulantni dnevnik podpisala.
Ker razkritje osebnega podatka, skladno s 3. točko 6. člena ZVOP-1, predstavlja obdelavo osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka, kar pomeni, da je razkritje osebnega podatka v določenih primerih lahko dopustno. Glede imena in priimka osebe, pooblaščene za zastopanje organa je Pooblaščenec ugotovil, da ne predstavljata varovanih osebnih podatkov, ker gre za osebne podatke, ki so javni že po Zakonu o poslovnem registru Slovenije (Uradni list RS, št. 49/2006) in Zakonu o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/2007-UPB in 93/2007). Za razkritje preostalih osebnih podatkov, vsebovanih v zahtevani dokumentaciji, pa pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1 ni podana. Ti podatki morajo ostati varovani v skladu z načelom sorazmernosti obdelave osebnih podatkov (3. člen ZVOP-1-UPB1), ker niso nujno potrebni za uresničevanje načela javnosti. Ti osebni podatki so torej po svoji vsebini izjema od prosto dostopnih informacij in jih je organ dolžan v skladu s pravilom delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) izbrisati oz. prikriti preden zahtevano dokumentacijo posreduje prosilcu, in sicer na način, kot je to razvidno iz izreka te odločbe.
3. Sklepno
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda, poleg izjem, obravnavanih v točkah 2.2. in 2.3. obrazložitve te odločbe, obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Z natančnim pregledom zahtevanih dokumentov je Pooblaščenec ugotovil, da v njih ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
Pooblaščenec na koncu opozarja na drugi odstavek 5. člena ZDIJZ, ki določa, da ima vsak prosilec na podlagi zahteve pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Drugi odstavek 17. člena v 2. točki ZDIJZ določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Iz vsega zapisanega sledi, da je prosilec tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Upoštevaje navedeno in glede na vsebino zahteve prosilca, mora organ prosilcu posredovati zahtevane dokumente v elektronskem zapisu po elektronski pošti.
Po preučitvi celotne zadeve je Pooblaščenec, na podlagi pridobljenih dokumentov ter navedb prosilca in organa, zaključil, da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in dopolnil postopek ter pri tem spoznal, da je treba na podlagi ugotovljenih dejstev zadevo rešiti drugače, kot je bila rešena z odločbo prve stopnje, zato je na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter sam rešil zadevo, kot izhaja izreka te odločbe.
Stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka