Prosilec - Inšpektorat za okolje in prostor
+ -Številka: 090-39/2010/7
Kategorije: Mediji, Ali dokument obstaja
Številka: 090-39/2010/7
Datum: 18. 3. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi devetega in desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZMed), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05; v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 246. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 18. 2. 2010, novinarja Sama Petančiča, Delo d.d., Dunajska 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper zavrnilni odgovor z dne 18. 2. 2010 Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij za medije naslednji
SKLEP:
1. Pritožba prosilca se zavrže.
2. Stroški v postopku reševanja te pritožbe niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Pooblaščenec je dne 18. 2. 2010 prejel pritožbo prosilca. V njej ta navaja, da v zvezi s pridobivanjem podatkov od organa po 45. členu zakona o medijih vlaga pritožbo zoper zavrnilni odgovor. Prosilec je pritožbi posredoval zahtevo, ki jo je dne 17. 2. 2010 naslovil na organ. V njej navaja, da pripravlja prispevek o problematiki črnih gradenj in bi tokrat v diskusijo želel obsežneje vključiti predstavnike organa. Poleg tega organ, med drugim, prosi še za podrobne podatke o vseh ukrepih, ki jih je inšpekcija izvedla letos in lani. Podatki naj zajemajo pravno ukrepanje organa, kot tudi konkretne podatke o tem, koliko in katere črno zgrajene stavbe ter kje so bile porušene lani in letos. Vrsto in tip porušenih oz. odstranjenih objektov, kot tudi njihovo lokacijo, naj organ podrobno opiše (Primer: vrtna lopa, 50 m2, Spodnje Bitnje).
Organ je prosilcu odgovoril dne 18. 2. 2010. Navedel je, da evidenc o inšpekcijskih postopkih ne vodi na način, da bi bil odgovor na zastavljena vprašanja mogoč. Podatke o številu in vrstah postopkov gradbene inšpekcije si prosilec lahko pridobi na spletni strani organa, za vsako posamezno leto. Poročilo o delu v letu 2009 bo objavljeno v kratkem.
Pritožbo prosilca je Pooblaščenec dne 23. 2. 2010 posredoval organu in ga pozval, naj postopa v skladu z 239. členom (in dalje) ZUP.
Organ je pritožbo prosilca, z dopisom št. 090-26/2009 z dne 2. 3. 2010, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, dne 5. 3. 2010 posredoval v odločanje Pooblaščencu.
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da je prosilec zahteval od organa odgovor na vprašanja kot medij po Zakonu o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZMed). Zmed v osmem odstavku 45. člena vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena šteje kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba. Kot zavrnilni odgovor je tako mogoče šteti odgovora organa prosilcu z dne 18. 2. 2010.
Ker je prosilec zahteval od organa odgovore na vprašanja kot medij, Pooblaščenec za lažje razumevanje na kratko povzema razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja ter pritožbeni postopek po ZMed.
V moderni demokratični družbi je spoštovana vloga medijev, ki izvršujejo pomembno družbeno in demokratično funkcijo »javnega psa čuvaja«. Kot posledico poudarjene nadzorne funkcije medijev in razumevanja njihove vloge, je potrebno razumeti tudi Zakon o spremembah in dopolnitvah Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 60/2006, ZMed-A), ki je stopil v veljavo dne 24. 6. 2006. Po določbi 45. člena ZMed imajo mediji boljši položaj pri pridobivanju informacij za medije. Bistveni element tega privilegiranega položaja je krajši rok za odločanje. Takšen položaj je v skladu z opredelitvijo iz prvega odstavka 2. člena ZMed dan vsem medijem, med katere sodijo časopisi in revije, radijski in televizijski programi, elektronske publikacije, teletekst ter druge oblike dnevnega ali periodičnega objavljanja uredniško oblikovanih programskih vsebin s prenosom zapisa, glasu, zvoka ali slike, na način, ki je dostopen javnosti.
Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije morajo biti resnične in celovite. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.
Skladno z določbo devetega odstavka 45. člena ZMed je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta in posledično zgolj takrat, ko so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja.
Omejitev pritožbe zgolj na pritožbene razloge, ki se nanašajo na izjeme od prosto dostopnih informacij in zgolj na primere, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega dokumenta, je nujna glede na naravo pritožbenega postopka. V nasprotnem primeru bi se v pritožbenem postopku pred Pooblaščencem pojavil problem izoblikovanosti izreka odločbe in nemožnosti ugotovitve materialne resnice oziroma popolnega in pravilnega dejanskega stanja. Vprašanja se namreč ne nanašajo zgolj na situacije, ki so preverljive, dokazljive in ki izhajajo iz otipljivih dokumentov, temveč so lahko tudi predmet neotipljivega in nematerializiranega. Iz tega razloga zakon zoper zavrnilni odgovor na vprašanje, ki nima podlage v (materializiranem) dokumentu, prepoveduje možnost pritožbe, saj bi v tem primeru šlo za nemogoč preizkus subjektivnih ocen in razmišljanj. Iz tega razloga je določeno, da v primeru, ko vprašanje medija oziroma odgovor organa ne izhaja iz oprijemljivega, materializiranega dokumenta, pritožba ni dovoljena. To pomeni, da Pooblaščenec v pritožbenem postopku ne more odločati o (ne)pravilnosti posredovanih odgovorov ali o tem, kakšne odgovore bi organ moral posredovati, temveč lahko odloča le o dostopu do dokumentov oziroma informacij javnega značaja. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Na podlagi vsega navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred Pooblaščencem omejen, in sicer na naslednji zaporedni fazi:
1. na formalni preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ
in
2. na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec se pritožuje glede odgovora na vprašanje o vseh pravnih ukrepih organa ter glede konkretnih podatkov o tem, koliko in katere črno zgrajene stavbe ter kje so bile porušene lani in letos. Prosilca zanimajo konkretni podatki z vrsto in tipom porušenih oz. odstranjenih objektov, kot tudi njihova lokacija. Pooblaščenec je tako moral najprej ugotoviti, ali informacije javnega značaja, iz katerih izhajajo odgovori na vprašanja, ki jih je zahteval prosilec, pri organu obstajajo.
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 17. 3. 2010 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Določilo 11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zadevi dostopa do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se ji pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je zahtevala prosilec.
Organ je Pooblaščencu na ogledu pojasnil, da evidence dokumentarnega gradiva ne vodi na način, ki bi omogočal odgovore na vprašanja, ki jih je postavil prosilec. Za posamezno zadevo organ odpre spis na zavezanca (npr. Anton Novak). Za vodenje evidence dokumentarnega gradiva ima organ program SPIS 4.0, ki iskanja po gradivu po kriterijih, ki jih je postavil prosilec, ne omogoča. Da bi organ ugodil zahtevi prosilca in mu pripravil odgovore na vprašanja, ki jih je zahteval, bi moral ali vzpostaviti nov računalniški sistem ali pa ročno pregledati več kot 10.000 spisov. Zadeve, ki se vodijo pri organu, namreč segajo tudi več let nazaj, postopek v zvezi z graditvijo objektov je dolgotrajen, v določenih primerih odvisen tudi od drugih organov. Za potrebe priprave letnih poročil o delu organ sicer vodi zbirne podatke po številu dejanj v inšpekcijskem postopku v tekočem letu, vendar ti podatki ne omogočajo iskanja po posameznih objektih oz. zadevah na način, kot ga želi prosilec (po tipu gradnje, velikosti in lokaciji). Organ je ob tem pojasnil, da je glede preteklih letnih poročil o delu prosilca napotil na spletno stran organa, poročilo o delu za leto 2009 pa še ni pripravljeno, bo pa pripravljeno in objavljeno na spletni strani v naslednjih dneh. Tudi to poročilo pa ne bo vsebovalo podatkov po kriterijih, ki jih je postavil prosilec (po lokaciji, velikosti odstranjene gradnje in vrsti oz. tipu gradnje). Poročilo za letos (2010) pa bo organ pripravil šele v začetku leta 2011.
Pooblaščenec po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da v konkretnem primeru informacija javnega značaja ne obstaja, saj organ z dokumenti, iz katerih bi izhajali odgovori, ki jih zahteva prosilec, ne razpolaga. Pooblaščenec je pri organu vpogledal v evidence, ki jih vodi organ in ugotovil, da ne SPIS 4.0 ne ročna evidenca o številu dejanj v inšpekcijskem postopku ne izkazuje podatkov, ki jih je zahteval prosilec. Iz nobene izmed evidenc organ namreč ne more izpisati podatkov po kriterijih, ki jih je postavil prosilec. Ker organ zadeve vodi po zavezancih, iz te evidence tudi niso razvidni podatki o lokaciji, velikosti odstranjene gradnje in tipu, na način, kot je to zahteval prosilec. Da bi zadostil zahtevi prosilca, bi organ moral »ustvariti« novo informacijo javnega značaja, česar pa organi, zavezanci po ZDIJZ, niso dolžni. Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP).
Pooblaščenec ponovno poudarja, da je, upoštevaje 9. odst. 45. čl. ZMed, pritožba po ZMed dovoljena samo v delu, ko zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Na tej podlagi je Pooblaščenec v skladu s prvim odstavkom 246. člena ZUP pritožbo prosilca kot nedovoljeno zavrgel.
Stroški v pritožbenem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper ta sklep ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve tega sklepa na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi ta sklep v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka