Prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve
+ -Številka: 090-46/2010/2
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 090-46/2010/2
Datum: 29. 4. 2010
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………….. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 090-8/2010/2, z dne 1. 2. 2010, Ministrstva za notranje zadeve, Policija, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 31. 12. 2009 na organ naslovil zaprosilo za dostop do informacij javnega značaja, v katerem je od organa zahteval posredovanje številk in datumov kazenskih ovadb zoper neznane storilce, dopolnitve kazenskih ovadb ter poročila (v primeru, da je oškodovanec umaknil predlog pregona neznanega storilca) vseh policijskih postaj PU Maribor, ki so jih policijske postaje posredovale na Okrožno državno tožilstvo v Mariboru, in sicer za obdobje 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008. Prosilec je zahtevane podatke želel pridobiti v obliki, s kakršno organ razpolaga, v primeru vodenja evidence v elektronski obliki, pa v elektronski obliki na ustreznem elektronskem mediju. Prosilec je zahteval tudi dokument, iz katerega izhaja, v kolikšnem času so policijske postaje PU Maribor (skupen podatek ali podatek za vsako posamezno policijsko postajo PU Maribor) dolžne odpraviti zgoraj omenjene dokumente pristojnemu tožilstvu v nadaljnje reševanje.
Organ je dne 1. 2. 2010 izdal odločbo št. 090-8/2010/2, s katero je dostop prosilca do želenih informacij delno zavrnil. Organ je v obrazložitvi odločbe navedel, da je prosilec vsebinsko enake podatke od organa zahteval že z zahtevo 8. 9. 2008, le da je sedaj spremenil obdobje, za katerega zahteva podatke, in dodal zahtevo po dokumentu, ki ureja čas, v katerem so PP dolžne podati zgoraj zaprošene kazenske ovadbe. Prosilcu je bilo na takratno prošnjo poslana in vročena odločba organa št. 090-70/08/2 z dne 25. 9. 2008, kjer mu je bila zahteva zavrnjena. Organ je nadalje navedel, da so leta 2007 policisti PU Maribor izdelali 11.941 kazenskih ovadb, 1658 poročil v dopolnitev kazenske ovadbe in 3.414 poročil o dejanjih brez pravne podlage za pregon. Leta 2008 so izdelali 9.935 kazenskih ovadb, 1899 poročil v dopolnitev kazenske ovadbe in 3.948 poročil o dejanjih brez pravne podlage za pregon. Večinski delež teh dokumentov so posredovali Okrožnemu državnemu tožilstvu v Mariboru. Ti dokumenti se hranijo v arhivih PU Maribor in 17 policijskih postajah, ki so območne policijske enote policije. Organ nadalje navaja, da bi pregled 32.795 dokumentov v osemnajstih arhivih pomenil izjemno obremenitev 17 policijskih postaj in Sektorja kriminalistične policije na PU Maribor, organ pa skladno z ZDIJZ ni zavezan k taki obremenitvi. Takšna obremenitev bi pomenila tudi omejeno delo policijskih postaj pri izvrševanju temeljnih nalog iz 3. člena Zakona o policiji, saj bi za več dni obremenil večje število delavcev policije zaradi pregleda takšnega števila spisov. Nadalje organ še navaja, da policija tovrstnih podatkov po parametrih, ki jih zahteva prosilec, nima obdelanih. Če bi organ želel podatke obdelati in jih v svojih bazah poiskati po navedenih parametrih, bi bilo po mnenju strokovnjakov iz Uprave za informatiko in telekomunikacije pri GPU za to potrebno izdelati nov program, ki bi ustrezal natančni specifikaciji zahtevanih podatkov. Ker bi za to potrebovali nekaj delovnih dni, to po mnenju organa presega njegovo zakonsko obveznost. V primeru takšnih in drugače formuliranih zahtev bi torej organ vsakokrat moral izdelovati različne programe po parametrih, ki bi se jih domislili ali bi podatke potrebovali posamezni prosilci. Skladno z ZDIJZ organ ni dolžan izdelovati, predelovati ali dograjevati informacij, ki jih želi prosilec, zato je organ na podlagi 4. člena ZDIJZ izdal delno zavrnilno odločbo. Glede zahteve prosilca po dokumentu, ki ureja čas, v katerem so policijske postaje dolžne zaprošene dokumente (kazenske ovadbe in poročila) poslati pristojnemu tožilstvu v nadaljnje reševanje, pa je organ prosilca napotil na Uredbo o sodelovanju državnega tožilstva in policije pri odkrivanju in pregonu storilcev kaznivih dejanj (Ur. l. RS, št. 52/2004). Uredba je po navedbah organa objavljena na spletni strani Policije in je kot pravni vir vsakomur dostopna.
Dne 18. 2. 2010 je prosilec zoper odločbo organa št. 090-8/2010/2 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da bi organ na osnovi njegovega zaprosila lahko posredoval podatke tudi v elektronski obliki, ne le v pisni obliki, kot se sklicuje v obrazložitvi, in s katero pa nedvomno razpolaga, zato je po mnenju prosilca trditev organa, da bi za posredovanje zahtevanih informacij potreboval več dni, da bi lahko pregledali arhive, neutemeljena. Prosilec v pritožbi nadalje navaja, da drži trditev organa, da je na PU Maribor dne 8. 9. 2008 posredoval zaprosilo, vendar je organ takrat ugotovil, da bi za posredovanje informacij v takšni zahtevani obliki, t.j. ob številkah in datumih kazenskih ovadb zoper neznane storilce tudi pripis datumov odprave, moralo izdelati nov program, da bi lahko posredovalo informacije po teh parametrih. Iz zaprosila dne 31. 12. 2009 pa po trditvah prosilca izhaja, da so bile informacije zahtevane po drugačnih parametrih, t. j. brez pripisa datuma odprave posamezne kazenske ovadbe zoper neznanega storilca, dopolnitve kazenske ovadbe in poročila. S takšnimi podatki pa po mnenju prosilca organ razpolaga, samo posredovanje informacij pa ne bi za več dni obremenilo večjega števila delavcev policije. Prosilec navaja, da zahtevane podatke organ vodi v ustreznih elektronskih evidencah (vpisnikih). Če bi se takšno stališče organa upoštevalo, bi po mnenju prosilca to pomenilo, da bi moral vsak policist pri svojem delu vsakokrat preiskati arhiv, če bi pri svojem delu ugotovil nova dejstva o kaznivem dejanju, da bi lahko že podano kazensko ovadbo zoper neznanega storilca ustrezno dopolnil. Kazenska ovadba in dopolnitev kazenske ovadbe pristojno tožilstvo tudi ustrezno vpiše ter vloži v ustrezen tožilski spis. Ob tem prosilec še opozarja, da z zaprosilom z dne 31. 12. 2009 ni bila zahtevana vsebina posameznih dokumentov, temveč samo datumi in številke.
Organ je z dopisom št. 090-8/2010/4 z dne 1. 3. 2010 pritožbo prosilca z dne 18. 2. 2010 zoper odločbo št. 090-8/2010/2 z dne 1. 2. 2010 odstopil Pooblaščencu v nadaljnje reševanje.
Pritožba ni utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/91, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustava RS) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V 1. in 2. odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur, dostop do informacij pa se lahko zavrne samo zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Pooblaščenec ugotavlja, da je prosilec zahtevane informacije zahteval v obliki seznama številk ter datumov kazenskih ovadb zoper neznane storilce, dopolnitev kazenskih ovadb zoper neznane storilce ter poročil vseh policijskih postaj PU Maribor, ki so jih policijske postaje posredovale na Okrožno državno tožilstvo v Mariboru v časovnem obdobju od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008. Prosilec je v zvezi s tem v pritožbi tudi navedel, da v nobenem primeru ni zahteval vsebine posameznih dokumentov, pač pa samo datume in številke. Iz navedenega torej nedvomno izhaja, da je prosilec od organa želel prejeti dokument v obliki seznama (izpisa) številk in datumov v njegovi zahtevi opisanih dokumentov.
Iz spisovne dokumentacije nadalje izhaja tudi, da je prosilec vsebinsko precej podobno zahtevo že naslovil na organ dne 8. 9. 2008, le-ta pa jo je zaradi neobstoja ustreznega programa, ki bi omogočal iskanje in izpisovanje po parametrih, kot jih zahteva prosilec, zavrnil z odločbo št. 090-70/08/2 z dne 25. 9. 2008. Na dejstvo, da je bila v podobni zadevi že izdana zavrnilna odločba, je opozoril tudi organ v odločbi z dne 1. 2. 2010, ki je predmet tega pritožbenega postopka. Prosilec je v tej zvezi navedel, da je v tokratni (novejši) zahtevi z dne 31. 12. 2009, zahtevani dokument zahteval po drugačnih parametrih, kot je to zahteval v zahtevi z dne 8. 9. 2008, t.j. brez pripisa datuma odprave. Prav zaradi navedenega prosilec meni, da organ s takšnimi podatki nedvomno razpolaga in jih tudi vodi v ustreznih elektronskih evidencah.
Pooblaščenec ugotavlja tudi, da se prosilec v pritožbi sklicuje na dejstvo, da bi organ podatke lahko posredoval tudi v elektronski obliki, ne le v pisni obliki. Prosilec trdi, da organ z informacijami v elektronski obliki nedvomno razpolaga, zato je trditev organa, da bi za posredovanje zahtevanih informacij potreboval več dni, neutemeljena.
Pooblaščenec ob tem opozarja, da iz odločbe organa očitno izhaja, da je preučil tudi kakršno koli možnost posredovanja podatkov v elektronski obliki. Organ je v odločbi namreč jasno navedel, da tovrstnih podatkov po parametrih, kot jih zahteva prosilec, nima obdelanih, kar, kot izhaja iz obeh zavrnilnih odločb organa, velja tako za podatke po parametrih, ki jih je prosilec zahteval z zahtevo z dne 8. 9. 2008, kot tudi za podatke po parametrih, kot jih je prosilec zahteval z zahtevo z dne 31. 12. 2009 (t. j. brez datuma odprave dokumentov).
Organ je Pooblaščencu v zvezi s prosilčevo zahtevo tudi dodatno pojasnil, da je uradna oseba pri organu za dostop do informacij javnega značaja izvedla ustrezne poizvedbe glede možnosti pridobitve zahtevanih podatkov z namenom ugoditve prosilčevi zahtevi. Za mnenje o tem je uradna oseba pri organu zaprosila strokovnjake iz Uprave za informatiko pri Generalni policijski upravi. Ugotovljeno je bilo, da bi, v kolikor bi hoteli prosilčevi zahtevi ustreči, morali izdelati nov program, saj takšnega programa organ nima. Glede na naravo prosilčevega zahtevka bi se novi program napajal iz podatkov podatkovnega skladišča in ne iz operativnih evidenc. Za takšna opravila ima organ pogodbo z zunanjim izvajalcem, ker tovrstnih kadrov sam nima. Pred realizacijo bi bilo potrebno izdelati tudi natančno specifikacijo pogojev za pripravo podatkov, kjer bi morali biti angažirani poleg strokovnjakov iz UIT tudi strokovnjaki iz Uprave kriminalistične policije (UKP), ter jo dati v realizacijo zunanjemu izvajalcu in to plačati. Po mnenju organa le-ta ni zavezan k izdelavi različnih analiz po parametrih, ki se jih spomnijo prosilci in plačevanju zunanjih izvajalcev, zato je zahtevo prosilca v konkretnem primeru zavrnil.
Kot je že bilo povedano, so zavezanci v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah. Tako načeloma velja, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, ki se nahajajo v računalniških bazah, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Nedvomno pa je tudi pri informacijah, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop. Organi namreč niso dolžni informacij obdelovati ali analizirati tako, da bi po kriterijih in kategorijah, ki jih zahtevajo prosilci, iz neobdelanih in razpršenih podatkov ustvarili nov dokument, ki bi prosilcu omogočal neposredno seznanitev z zahtevano informacijo.
ZDIJZ torej ne varuje dostopa do tistih dokumentov, ki bodo ali bi lahko nastali zgolj zato, ker za njihov nastanek obstajajo teoretične možnosti. Pooblaščenec zato v obravnavanem primeru na podlagi navedb in pojasnil organa ugotavlja, da bi bil za ugoditev zahtevi prosilca s strani organa potreben nesorazmeren napor (vložek), ki bi njegovo delovanje nerazumno obremenil. Zahteva prosilca je namreč formulirana na tako specifičen način, da organ niti z enostavno niti z bolj zahtevno operacijo, iz informacijskega sistema ne more priklicati zahtevanih podatkov (ni omogočena avtomatizirana pridobitev zahtevanih informacij), pač pa bi bilo potrebno v celoti izdelati nov program, ki bi se napajal iz podatkov podatkovnega skladišča. Le takšen program bi lahko informacije, ki jih prosilec zahteva, analiziral ter »ustvaril v obliki«, kot jo zahteva prosilec. Ob tem Pooblaščenec pripominja, da so programi, ki jih uporabljajo državni organi, načeloma prilagojeni potrebam njihovega dela, zato Pooblaščenec ne dvomi v to, da programa, ki bi omogočal v konkretnem primeru potrebno analizo podatkov, organ dejansko nima. Prav tako se Pooblaščenec strinja z organom, da ni in tudi ne more biti namen ZDIJZ, prisiliti organe v izdelavo vedno novih programov za izdelavo analiz oziroma drugačne obdelave podatkov po najrazličnejših parametrih, ki si jih zamislijo prosilci.
3. Sklepno
Ker organ z dokumentom, ki ga zahteva prosilec, ne razpolaga, ni mogoče govoriti o obstoju informacije javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Organi niso dolžni informacij zbirati, pridobivati od drugih, obdelovati ali analizirati tako, da bi po kriterijih in kategorijah, ki jih zahtevajo prosilci, iz neobdelanih in razpršenih podatkov ustvarili nov dokument, ki bi prosilcu omogočal neposredno seznanitev z zahtevano informacijo, zato Pooblaščenec zaključuje, da pritožbi prosilca ni mogoče ugoditi, saj niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ, ker zahtevana informacija ne obstaja.
Pooblaščenec je zato, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe in pritožbo prosilca zavrnil.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Policija, Štefanova ulica 2, Ljubljana, št. 090-8/2010/2 z dne 1. 2. 2010. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka