Prosilec - Ministrstvo za promet
+ -Številka: 090-37/2010/10
Kategorije: Avtorsko delo, Dokument v izdelavi
Številka: 090-37/2010
Datum: 31. 8. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 5. 2. 2010, ………(v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 18. 1. 2010, št.: 090-4/2010-3, Republike Slovenije, Ministrstva za promet, Direkcije Republike Slovenije za ceste, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo Študije upravičenosti za izgradnjo obvoznice Lenart, Ljubljana oktober 2009, vključno s poročilom o pregledu elaborata in zabeležko recenzijske razprave, januar 2010.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 14. 1. 2010 naslovil na organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v zvezi z izgradnjo »severne obvoznice« oziroma razbremenilne ceste v Lenartu v Slovenskih goricah. Prosilec navaja, da so se v zadnjem času pričeli vrstiti članki o izgradnji obvoznice, omenjali pa so se tudi dokumenti v zvezi s samo izgradnjo te obvoznice. Gre predvsem za članek v časniku Večer z dne 23. 12. 2009 (priložen tej zahtevi).
Iz članka je razbrati, da bi naj:
- na prometnem ministrstvu znova začeli razmišljati o gradnji tako imenovane severne obvoznice,
- obstajala prometna študija, ki kaže na ekonomsko upravičenost severne obvoznice,
- prihodnje leto na prometnem ministrstvu projektirali to razbremenilno cesto,
- bilo projektiranje uvrščeno v proračun za prihodnje leto,
- bilo kmalu jasno, kdaj jo bodo pričeli graditi.
V skladu z določilom 17. člena ZDIJZ je prosilec zahteval naslednje dokumente ali listine:
- fotokopije celotne prometne študije, ki kaže na ekonomsko upravičenost izgradnje severne obvoznice,
- fotokopije listin in dokumentov, iz katerih izhaja namera (obseg, naloge, izvedba) projektiranja severne obvoznice (razbremenilne ceste) v Lenartu v Slovenskih goricah,
- fotokopije listin in dokumentov o uvrščenosti projektiranja v proračun Republike Slovenije.
Organ je prosilcu odgovoril po elektronski pošti dne 18. 1. 2010, da mu posreduje povezavo na Uredbo o državnem lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Lenart – spodnja Senarska, ki vključuje tudi priključno cesto Lenart. Razmejitev financiranja prostorske ureditve določa 44. člena Uredbe. V skladu s 50. členom Uredbe je Državni lokacijski načrt v pisnem in grafičnem delu na vpogled pri Ministrstvu za okolje in prostor, Direktoratu za prostor, Uradu za prostorski razvoj in pri službah, pristojnih za urejanje prostora v Občini Lenart. V zvezi z ostalimi dokumenti, ki prosilca zanimajo, pa je organ prosilca obvestil, da bo prejel odgovor organa v sestavi, Direkcije Republike Slovenije za ceste.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 18. 1. 2010, št.: 090-4/2010-3, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, v obliki posredovanja:
- fotokopije celotne prometne študije, ki kaže na ekonomsko upravičenost izgradnje severne
obvoznice,
- fotokopije listin in dokumentov iz katerih izhaja namera (obseg naloge, izvedba) projektiranja severne obvoznice (razbremenilne ceste) v Lenartu v Slovenskih goricah,
- fotokopije listin in dokumentov o uvrščenosti projektiranja v proračun Republike Slovenije,
delno zavrnil.
V obrazložitvi navedene odločbe je organ v uvodu povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da so bile prosilcu dne 18. 1. 2010 s strani organa posredovane povezave na javno dostopno gradivo, ki predstavlja zahtevo pod navedbo »listine in dokumenti, iz katerih izhaja namera projektiranja severne obvoznice«, in sicer je bil napoten na Uredbo o državnem lokacijskem načrtu za avtocesto na odseku Lenart - Spodnja Senarska (Uradni list RS št 109/ 2004, v nadaljevanju Uredba o državnem lokacijskem načrtu), ki vključuje tudi priključno cesto Lenart, zadeva pa je bila odstopljena v reševanje Direkciji RS za ceste. Nadalje je organ zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na prvo alinejo »študija, ki kaže na ekonomsko upravičenost izgradnje severne obvoznice«, skladno z 9. točko 6. člena ZDIJZ, zavrnil. Predmetna dokumentacija je še vedno v postopku izdelave in predmet posvetovanja znotraj organa. Direkcija RS za ceste je organ v sestavi Ministrstva za promet, ki je zadolžen za opravljanje specializiranih strokovnih, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog v okviru ministrstva in v tej vlogi pripravlja predlog strokovnih rešitev, ki so nato predmet nadaljnje obravnave. Interna obravnava v organu je lahko zaključena šele po strokovni reviziji dokumentacije in sprejetju končne različice dokumentacije, ki je nato predmet nadaljnjih obravnav in presoj, na drugih organih ali javno. Zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na tretjo alinejo »uvrščenost projektiranja v proračun RS«, pa je organ, skladno s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ, zavrnil, ker dokumentacija ne obstaja. Organ je navedel, da z zahtevano dokumentacijo ne razpolaga oziroma se ne nahaja v obliki dokumenta, zadeve dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 5. 2. 2009 pri organu vložil pritožbo, v kateri je v uvodu povzel odločitev organa v izpodbijani odločbi, da se zahteva za dostop do fotokopije celotne prometne študije, ki kaže na ekonomsko upravičenost izgradnje severne obvoznice zavrne, saj naj bi se zadeva nanašala na dokument, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu. Prosilec navaja, da je takšna odločitev napačna, ker je napačno uporabljeno materialno pravo, prišlo pa je tudi do bistvenih kršitev postopka, ker se odločba ne da preizkusiti. Dejstvo je, da ima 9. točka 6. člena ZDIJZ, dodan še pogoj, ki se glasi »njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine«. Organ tega dela določila ne navaja, niti se nanj ne sklicuje. Ne da bi se organ skliceval na pogoj iz 6. točke 9. člena, je zavrnitev zahteve, napačna. Podatek, da bi naj bila izdelana prometna študija, je namreč že v javnosti, saj se je o tem pisalo v
članku v časniku Večer (priložen zahtevi za dostop do informacij javnega značaja). V kolikor pa bi se organ postavil na stališče, da bi prometna študija lahko povzročila napačno razumevanje vsebine dokumenta (kar pa je seveda potrebno obrazložiti), pa je zaradi javnega pisanja o tej študiji in zaradi že sedaj javne interpretacije le te (da kaže na ekonomsko upravičenost izgradnje severne obvoznice v Lenartu), jasno, da je v javnosti do interpretacije tega dokumenta že prišlo in da ima javnost pravico izvedeti, kakšna je v resnici vsebina študije, ki je bila narejena in o kateri se že javno piše in se o tem dajejo mnenja. Glede na navedeno pritožnik predlaga, da se pritožbi ugodi tako, da se odločba spremeni tako, da je organ dolžan izročiti fotokopije celotne prometne študije o izgradnji severne obvoznice (v Lenartu).
Organ je pritožbo prosilca z dopisom z dne 10. 2. 2010, št. 090-4/2010 poslal v odločanje Pooblaščencu. Ob tem je navedel, da, kot je razvidno, je prosilec vložil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja na podlagi članka v časniku Večer z dne 23.12.2009. Iz članka je razvidno, da gre za informacije, ki so jih javnosti posredovali predstavniki občine in ne Direkcija RS za ceste ali Ministrstvo za promet. Tudi navedba »v proračun za prihodnje leto je celo uvrščeno projektiranje te ceste« ni točna, saj proračunski projekt sploh še ni bil odprt, kar je bilo prosilcu v sklopu obrazložitve pojasnjeno. V sklopu obrazložitve je bilo prosilcu tudi pojasnjeno, da je interna obravnava v organu lahko zaključena šele po strokovni reviziji dokumentacije in sprejetju končne različice dokumentacije. Zato navedba o javni interpretaciji študije ni točna, saj študija v končni verziji še ne obstaja. Delovne verzije oziroma gradivo pred strokovno revizijo ne morejo biti predmet javnih obravnav
zaradi različnih interesov gospodarstva, prebivalcev ter druge zainteresirane javnosti in posledično pritiskov na pripravljavce študije, da mora študija izkazati upravičenost izgradnje. V nadaljevanju se v praksi izkazuje, da prihaja do manipulacij s podatki npr. z namenskim nakupom zemljišč na domnevni trasi bodoče novogradnje in nato postavljanjem skrajnih pogojev za odkup zemljišč za potrebe gradnje. Dodatne težave lahko povzroči neustrezna interpretacija podatkov, kot so prometne obremenitve in posledično na temelju delovnih ocen in študij, ko še ni rezultatov meritev, vloženi zahtevki za odškodnine zaradi prekomernih obremenitev s prometom.
Pooblaščenec je z dopisom z dne 23. 2. 2010, št. 090-37/2010/2 organ pozval, da mu posreduje dokumente, ki so predmet zahteve prosilca. Organ je dne 3. 3. 2010 Pooblaščencu posredoval zahtevano dokumentacijo, in sicer Študijo upravičenosti za izgradnjo obvoznice Lenart, Ljubljana oktober 2009, vključno s poročilom o pregledu elaborata in zabeležko recenzijske razprave, januar 2010.
Pritožba je utemeljena.
1. Predmet presoje Pooblaščenca
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ), kar pomeni, da je Pooblaščenec, kot organ druge stopnje, v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Kot izhaja iz vložene pritožbe je prosilec v njej izrecno izpodbijal zavrnilni del izpodbijane odločbe, ker mu organ ni omogočil dostopa do fotokopije celotne prometne študije, ki kaže na ekonomsko upravičenost izgradnje severne obvoznice v Lenartu. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je predmet presoje Pooblaščenca zgolj tisti del izpodbijane odločbe, ki mu oporeka prosilec v pritožbi, torej, ali fotokopija celotne prometne študije, ki kaže na ekonomsko upravičenost izgradnje severne obvoznice oziroma razbremenilne ceste v Lenartu v Slovenskih goricah, izpolnjuje pogoje za obstoj informacije javnega značaja.
2. Delovno področje organa in pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v 1. odstavku 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Organ brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Organ izvaja strokovno-tehnične, razvojne, organizacijske in upravne naloge za graditev, vzdrževanje in varstvo glavnih in regionalnih cest ter dela hitrih cest, naloge, ki se nanašajo na prevoze v tovornem in potniškem cestnem prometu ter ugotavljanje skladnosti cestnih vozil. Med naloge organa sodijo tudi priprava predlogov za investicije v državne ceste v njeni pristojnosti, usklajevanje pri projektiranju, graditvi in obnovah cest in objektov na teh cestah. Organ zbira in obdeluje različne podatke, potrebne za presojo glede vlaganj v ceste in izvaja naloge, sprejete v Državnem zboru, Vladi in Ministrstvu za promet. Glede na navedeno in ob dejstvu, da je prosilec zahteval dostop do študije, ki jo je naročil organ v okviru svojih pristojnosti, zahtevani dokument nedvomno sodi v delovno področje organa. Ker organ z zahtevano informacijo tudi razpolaga in se nahaja v materializirani obliki, Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana informacija izpolnjuje vse tri temeljne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
3. Stranski udeleženec v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). Iz tega razloga mora organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Zaradi navedenega je Pooblaščenec v postopek pozval TrafCons d.o.o., Ul. bratov Babnik 67, 1000 Ljubljana, kot družbo, ki je navedeno študijo izdelala, da se opredeli, ali zahtevana informacija za njo predstavlja katero izmed izjem, določenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ oziroma, ali je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.
Na poziv Pooblaščenca je družba TrafCons d.o.o odgovorila z dopisom z dne 3. 8. 2010, številka: 055/10, v katerem je pojasnila, da so navedeno študijo izdelali v oktobru 2009 in jo v januarju 2010 po recenziji tudi
dopolnili. Investitor oziroma organ je v skladu s pogodbo prejel pet izvodov študije in še tri izvode elaborata na CD-ju. Družba TrafCons d.o.o. je izjavila, da je pripravljena sodelovati v navedenem postopku kot stranski udeleženec, vendar so pri podajanju informacij omejeni s pogodbo, s katero je bila omenjena študija naročena.
Organ jih je s pogodbo, s katero je bila študija naročena, zavezal, da z izdelano študijo in rezultati študije razpolaga izključno investitor. Ko je študija ali drugi elaborat izdelan, z njim in z rezultati študije razpolaga izključno investitor. Če bi družba TrafCons d.o.o. želela rezultate posredovati drugim uporabnikom, mora predhodno pridobiti soglasje investitorja. Torej je najbolj enostavno, da študijo Pooblaščencu ali stranki v postopku, posreduje naročnik te študije, to je organ.
4. Izjema po 9. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi opira na izjemo po 9. točki 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da lahko organ zavrne zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija, do katere je organ prosilcu zavrnil dostop in je predmet presoje Pooblaščenca, predstavlja zatrjevano izjemo.
Opredelitev izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. čl. ZDIJZ ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
- dokument mora biti še v postopku izdelave,
- dokument mora biti še predmet posvetovanja,
- izkazati, da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS št. 76/05 in 119/07, 76/2005 in 119/2007, v nadaljevanju Uredba), ki v 1. odst. 7. čl. določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Prosilec je v pritožbi opozoril, da organ v izpodbijani odločbi pri sklicevanju na navedeno izjemo ni izkazal obstoja pogoja, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Pri odstopu pritožbe je zato organ pojasnil, da delovne verzije oziroma gradiva pred strokovno revizijo ne morejo biti predmet javnih obravnav zaradi različnih interesov gospodarstva, prebivalcev ter druge zainteresirane javnosti in posledično pritiskov na pripravljavce študije, da mora študija izkazati upravičenost izgradnje. V praksi se izkazuje, da prihaja do manipulacij s podatki npr. z namenskim nakupom zemljišč na domnevni trasi bodoče novogradnje in nato postavljanjem skrajnih pogojev za odkup zemljišč za potrebe gradnje. Dodatne težave lahko povzroči neustrezna interpretacija podatkov, kot so prometne obremenitve in posledično na temelju delovnih ocen in študij, ko še ni rezultatov meritev, vloženi zahtevki za odškodnine zaradi prekomernih obremenitev s prometom.
Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni zahtevani pogoji za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Zahtevani dokument je nastal v okviru izdelave strokovnih podlag za razvoj državnih cest, ki je v pristojnosti organa. Organ namreč opravlja strokovnotehnične, razvojne, organizacijske in upravne naloge za graditev, vzdrževanje in varstvo državnih cest. Dokument, ki je predmet presoje, je naročil organ pri zunanjem izvajalcu, da bi ugotovil prometno-ekonomsko upravičenost izgradnje obvoznice Lenart. To pomeni, da organ sam sploh ni vodil postopka izdelave navedenega dokumenta, temveč ga je izdelal zunanji izvajalec, ki ga je podpisanega posredoval organu. Pri tem dokument nosi naslov »Študija upravičenosti za izgradnjo obvoznice Lenart«, ki ima uvod, jedro in zaključek. Kot taka študija nedvomno pomeni neko zaključeno ugotovitev strokovnjakov, ki so študijo izvedli, sicer je ne bi tako poimenovali oziroma je ne bi poslali naročniku oziroma organu. Ali se organ s študijo, ki jo je naročil, strinja ali ne oziroma, ali se bo študija še dopolnjevala ali spreminjala, pa ne vpliva na ugotovitev, da je konkretni dokument izdelan in kot tak predstavlja zaključeno celoto.
Dejstva, da predstavlja študija zaključeno celoto, konkretno ne izpodbija niti organ, saj pri sklicevanju na obstoj izjeme iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ne zatrjuje, da dokument ne bi bil zaključen, ampak zgolj trdi, da je interna obravnava pri organu zaključena šele po strokovni reviziji dokumentacije in sprejetju končne različice dokumentacije, ki je nato predmet nadaljnjih obravnav in presoj na drugih organih ali javno. S tem je organ izkazoval zgolj obstoj drugega pogoja (dokument je še predmet posvetovanja) pri navedeni izjemi, ne pa tudi ostala dva. Organ je s takšno obrazložitvijo vezal »zaključenost dokumenta« na sam postopek v okviru katerega je bil dokument naročen, kar je nepravilno in v nasprotju z izjemo, na katero se je organ skliceval. Razlaga te izjeme na način, kot jo razume organ, bi v praksi pripeljala do situacije, da bi lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo tekom postopka sprejemanja nekih končnih oziroma dokončnih rešitev, konkretno v postopku izgradnje državne ceste, kar bi bilo v nasprotju z javnostjo dela organa, saj je graditev državnih cest v javnem interesu (25. člen Zakona o javnih cestah, Ur. l. RS, št.: 29/1997 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJC).
Pooblaščenec poudarja, da je gradnja državne ceste kompleksen postopek, ki zajema načrtovanje, projektiranje in gradnjo, zaradi česar, že po sami naravi stvari, prihaja do dokumentov, ki sami po sebi lahko ne predstavljajo končnega izdelka v smislu zaključenosti določenega postopka. Vendar pa dejstvo, da neki dokument predstavlja zgolj enega izmed dokumentov v okviru izgradnje državne ceste, ne pomeni, da je ta konkretni dokument še vedno v postopku izdelave. Vsak dokument zase v določeni fazi postopka namreč predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer ne glede na to, da vsebina tega dokumenta ne predstavlja končnega besedila dokumenta, s katerim je bil postopek zaključen. Vsak tak dokument namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
V luči zgornjih navedb Pooblaščenec zaključuje, da v konkretnem primeru ne gre za dokument v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ. Dejstvo, da je bil dokument s strani zunanjega izvajalca že izdelan in organ z njim razpolaga, pomeni, da je bil dokument s strani zunanjega izvajalca že zaključen v smislu 1. odst. 7. čl. Uredbe in predstavlja končno poročilo njihovih ugotovitev. Samo dejstvo, da tej študiji lahko sledijo še nadaljnje obravnave v smislu strokovne revizije in sprejetje končne različice dokumentacije, ne more biti razlog za označitev zahtevanega dokumenta kot dokumenta v postopku izdelave, saj je bil le-ta, kot že rečeno, v smislu 1. odst. 7. čl. UPIJZ zaključen s tem, ko ga je njegov pripravljavec poslal svojemu naročniku, torej organu, in ta z njim razpolaga. O dokumentu v postopku izdelave bi lahko npr. govorili v primeru, če besedilo študije sploh še ne bi bilo v celoti napisano. V konkretnem primeru pa gre za vsebinsko zaokroženo besedilo študije zunanjega izvajalca. Gre torej za celovit in tehnično dokončno izdelan dokument, ne glede na to, da se lahko kasneje še spreminja in dopolnjuje. Če bi organ od zunanjega izvajalca morebiti zahteval dopolnitev študije ali pa kakšna druga pojasnila oziroma dejanja, bo to spet nov dokončno izdelan dokument v fazi izvedbe študije in bo predstavljal novo informacijo javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ. Zahtevan dokument torej ni več v postopku izdelave in ni več predmet posvetovanja v okviru zunanjega izvajalca, ki je študijo pripravilo, saj ga je le ta zaključil in posredoval organu. Slednje izhaja tudi iz zgoraj navedenega dopisa izdelovalca študije družbe TrafCons d.o.o, s tem, ko je navedla, da je študijo izdelala v oktobru 2009 in jo v januarju 2010 dopolnila, ter jo v skladu s pogodbo v dogovorjenih izvodih posredovala organu. Izkaže se torej, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji, ki morajo biti podani kumulativno (vsi skupaj), da lahko govorimo o obstoju izjeme iz 9. tč. I. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj že odsotnost enega izmed pogojev onemogoči sklicevanje na navedeno izjemo.
Dokument kot tak pa ne bi prestal niti škodnega testa iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Povsem jasno je namreč, da gre za študijo, ki ni pravno zavezujoč dokument, temveč zgolj strokovno tehnična ugotovitev strokovnjakov, ki so študijo izvedli, ali obstaja prometno-ekonomsko upravičenje za izgradnjo obvoznice Lenart. Zato takšen dokument zagotovo ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine. Dejstvo je, da so v študiji podana stališča in zaključki, do katerih so prišli izvajalci študije, morebitno nestrinjanje organa ali kogar koli drugega, z ugotovitvijo izvajalcev študije, pa ne more biti razlog, da bi lahko govorili o napačnem razumevanju njene vsebine. Nestrinjanja s predlagano rešitvijo oziroma možnosti, da organ sprejme drugačno odločitev, kot je podana v študiji, ne moremo enačiti z napačnim razumevanjem same vsebine študije. Pooblaščenec pa ob tem tudi ne more slediti pomislekom organa, da bi lahko prišlo do manipulacije z nepremičninami, saj so določene tovrstne informacije zajete v Uredbi o državnem lokacijskem načrtu, ki je javno dostopna že od leta 2004.
Pooblaščenec zaključuje, da v konkretnem primeru ni podan nobeden izmed treh elementov, ki so pogoj za obstoj izjeme iz 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj celotna prometna študija, ki kaže na ekonomsko upravičenost izgradnje severne obvoznice v Lenartu, ki jo zahteva prosilec, ni več v postopku izdelave in ni več predmet posvetovanja, poleg tega pa njeno razkritje tudi ne bi moglo povzročiti napačnega razumevanja njene vsebine v smislu, kot to določa 9. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.
5. Avtorsko delo in informacije javnega značaja
Prosilec ima na podlagi 17. člena ZDIJZ pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo. Tako organ nima nikakršne pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico. Ker je prosilec želel prejeti zahtevano informacijo v obliki fotokopije, je Pooblaščenec v nadaljevanju zahtevan dokument preučil tudi z vidika pravnega standarda "avtorskega dela", opredeljenega v Zakonu o avtorski in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 94/2004 s spremembami; ZASP).
Avtorsko delo je individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izraženo, če ni v ZASP drugače določeno. Zakonodaja, sodna praksa in pravna teorija so izoblikovale merila in predpostavke za opredelitev avtorskega dela. Predpostavke, ki jih je tako potrebno preveriti za obstoj avtorskega dela so individualnost, intelektualnost, stvaritev, področja ustvarjalnosti in izraženost. Človeško ustvarjanje je po naravi stvari osebno, izvirno in individualno. Individualnost je značilnost, ki avtorsko delo po eni strani ločuje od množice avtorsko nevarovanih vsakdanjih predmetov in pojavov, po drugi strani pa od umetniške, znanstvene in kulturne dediščine, ki je v obči lasti. Če avtor ustvari delo z individualnimi potezami, ne da bi zavestno ali podzavestno prevzemal neposredno iz drugega dela, je ta njegova stvaritev avtorsko varovana. Z njegovega vidika gre za avtorsko delo, za subjektivno novost. V zvezi z individualnostjo se zahteva tudi, da je na določeni ustvarjalni ravni, podana pa mora biti določena količina individualnosti. Stvaritev je bistvena predpostavka avtorskega dela, pomeni pa, da gre za rezultat človeškega ravnanja, saj je samo človek zmožen ustvarjanja. Avtorsko delo mora biti v zunanjem svetu tudi na kakršen koli način izraženo. ZASP v 5. členu našteva tipe avtorskih del. V 12. točki prvega odstavka 5. člena ZASP se kot avtorska dela omenjajo tudi arhitekturna dela, kot npr. skice, načrti, ter izvedeni objekti s področja arhitekture, urbanizma in krajinske arhitekture. Pooblaščenec ocenjuje, da zahtevana dokumentacija v zadostni meri izpolnjuje vseh pet temeljnih predpostavk avtorskega dela. Nedvomno je, da so dela izražena, da predstavljajo stvaritev avtorjev in intelektualno kreacijo ter da hkrati spadajo v znanstveno področje človeške ustvarjalnosti. Pooblaščenec ocenjuje tudi, da ima zahtevan dokument zadostno mero individualnosti, saj je po naravi stvari nujno plod človeškega individualnega in ustvarjalnega dela.
Iz pogodbe o naročilu študije, ki jo je organ Pooblaščencu posredoval dne 2. 8. 2010, je razvidno, da je študijo za naročnika (organ) izdelalo podjetje TrafCons d.o.o., izdelavo dokumentacije pa je naročil in plačal organ. Iz vsebine pogodbe ter ponudbe izvajalca, ki je sestavni del pogodbe, je razvidno, da niso bile sklenjene v obliki avtorske pogodbe med organom in avtorji del, temveč je šlo za storitve, ki jih je v okviru vsebine pogodb organu nudilo izbrano podjetje in ne avtorji direktno. Ker podjetje v pravnem prometu ponuja storitve, ki jih je naročil organ in ker take storitve opravljajo tam zaposleni, je očitno, da so avtorji svoje materialne avtorske pravice prenesli na podjetje samo. ZASP v 101. členu namreč določa, da kadar avtorsko delo ustvari delojemalec pri izpolnjevanju svojih obveznosti ali po navodilih delodajalca (avtorsko delo iz delovnega razmerja), se šteje, da so materialne avtorske pravice in druge pravice avtorja na tem delu izključno prenesene na delodajalca za deset let od dokončanja dela (pogodba pa je bila sklenjena leta 2003), če ni s pogodbo drugače določeno. Podjetje TrafCons d.o.o. torej po samem ZASP pravno veljavno razpolaga z materialnimi avtorskimi pravicami na celotni dokumentaciji.
Glede razmerja med organom in podjetjem TrafCons d.o.o. Pooblaščenec opozarja, da v pogodbi ter ponudbi izvajalca, ki je sestavni del pogodbe, ni izrecno rešeno vprašanje materialnih avtorskih pravic, kar pa za odločitev v postopku ni ovira. Pooblaščenec je podjetju TrafCons d.o.o., ki je po določbah ZASP nosilec materialne avtorske pravice reproduciranja, nudil možnost sodelovanja v postopku v zvezi z ugotavljanjem načina dostopa do informacije javnega značaja, ali je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico (vpogled ali fotokopija). Podjetje TrafCons d.o.o, je kot stranski udeleženec v zgoraj navedenem dopisu z dne 3. 8. 2010 izjavil, da z izdelano študijo in rezultati študije razpolaga izključno investitor in da sami brez soglasja investitorja, torej organa, ne smejo posredovati informacij. Pooblaščenec je dne 30. 8. 2010 opravil pri podjetju TrafCons d.o.o še dodatno poizvedbo glede navedene izjave in dobil pojasnilo, da je bila v danem primeru na naročnika (organ) prenesena materialna avtorska pravica in da na podlagi dogovora, ki obstaja med organom in izdelovalcem študije, organ sam odloča o možnosti fotokopiranja in posredovanja zahtevanega dokumenta drugim osebam. Ker je namen izjeme glede načina dostopa do informacije javnega značaja varovanje avtorja dela oziroma imetnika materialnih avtorskih pravic, je iz navedene izjave očitno, da je v konkretnem primeru podjetje TrafCons d.o.o na organ izključno preneslo materialno avtorsko pravico reproduciranja, zato ne potrebuje niti ne pričakuje varstva svojih pravic.
Zaradi navedenega po mnenju Pooblaščenca odpade namen, ki ga zasleduje določba 2. odstavka 25. člena ZDIJZ, varovanje avtorja, zaradi česar je dovoljeno tudi fotokopiranje dokumenta, ki ga zahteva prosilec. Pri tem Pooblaščenec izhaja iz 6. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki sicer govori o ponovni uporabi. Če je namreč dovoljena ponovna uporaba (ki omogoča seveda tudi fotokopiranje) informacij, na katerih ima organ materialno avtorsko pravico, saj je izrecno izključen le podatek, zavarovan s pravicami intelektualne lastnine tretjih oseb, torej tistih, ki na organ niso prenesle materialne avtorske pravice, potem je seveda povsem logično, da je dovoljen tudi sam dostop do informacij javnega značaja v obliki fotokopije.
5. Zaključek
Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo Študije upravičenosti za izgradnjo obvoznice Lenart, Ljubljana, oktober 2009, vključno s poročilom o pregledu elaborata in zabeležko recenzijske razprave, januar 2010.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka