Prosilec - Mestna občina Ljubljana
+ -Številka: 090-31/2010/5
Kategorije: Notranje delovanje organa
Številka: 090-31/2010/5
Datum: 9. 3. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: Postrešček, drobne uslužnostne dejavnosti, Mitja Saje s.p., Kneza Koclja ulica 37, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 2. 2010, zoper odločbo organa: Mestna občina Ljubljana (Mestna uprava – Oddelek za gospodarske dejavnosti), Trg mladinskih delovnih brigad 7, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 3712-56/2009-11, z dne 12. 1. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca zoper odločbo organa št. 3712-56/2009-11, z dne 12. 1. 2010, se ugodi. Organ je dolžan prosilcu v 5 dneh posredovati kopijo POROČILA KOMISIJE O IZBIRI DVEH AVTOTAKSI VOZIL AVTOTAKSI PREVOZNIKOV, KI BOSTA LAHKO VOZILI PO OBMOČJIH ZA PEŠCE št. 3712-53/09-3, z dne 3. 11. 2009 (na treh straneh formata A4).
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 20. 11. 2009 na organ naslovil vlogo, v kateri je poleg ostalih navedb izrazil tudi zahtevo:
za vpogled v predloženo homologacijo vozila, ki je bilo izbrano v okviru javnega razpisa za pridobitev dovoljenja za vožnjo z avtotaksi vozili po območjih za pešce v Mestni občini Ljubljana in
za posredovanje dopolnjenega poročila izbirne komisije, s katerim je bila spremenjena odločitev glede na prvotno poročilo izbirne komisije.
Dne 12. 1. 2010 je organ, v skladu z določbami ZDIJZ, izdal odločbo št. 3712-56/2009-11 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zavrnil zahtevo prosilca za predložitev dokumentacije o homologaciji avtotaksi vozila, ki je bilo izbrano na javnem razpisu. V obrazložitvi je organ, poleg opisa postopka javnega razpisa, navedel, da ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti. Organ namreč v javnem razpisu ni zahteval predložitve homologacijskih dokumentov za vozila oziroma ti dokumenti niso bili pogoj za udeležbo na javnem razpisu. Homologacijski dokumenti se zahtevajo ob registraciji vozila. Registracija vozil je v pristojnosti države in ne lokalnih skupnosti. Na javni razpis so se prijavila že registrirana avtotaksi vozila, to pa pomeni, da so vozila primerna za prevoz ljudi in udeležbo v prometu.
Prosilec je dne 22. 1. 2010 pri Pooblaščencu vložil pritožbo (vhodni dokument št. 092-29/2010/1), v kateri je nasprotoval zavrnitvi zahteve za predložitev homologacijskih dokumentov avtotaksi vozila, ki je bilo izbrano na javnem razpisu. Prav tako je zatrdil, da še vedno ni prejel zahtevanega dopolnjenega poročila komisije. Prejel pa je poročilo, z dne 16. 1. 2009. Pri tem je navedel, da se ne strinja z navedbami organa o tem, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga.
Pritožba prosilca je bila poslana organu, ta pa jo je po preizkusu procesnih predpostavk in po odločitvi, da odločbe ne bo spremenil, dne 15. 2. 2010 odstopil Pooblaščencu v pristojno odločanje.
Zaradi potrebe po popolni ugotovitvi dejanskega stanja in pridobitvi dokumentov, ki so predmet odločanja, je Pooblaščenec na podlagi 11. člena ZInfP dne 24. 2. 2010 pri organu izvedel ogled in camera, brez prisotnosti prosilca. Iz zapisnika o ogledu št. 090-31/2010/3 izhaja, da je organ 3. 11. 2009 izdal ponovno (drugo) poročilo izbirne komisije. Prvo poročilo je bilo izdano pod enako številko dokumenta dne 16. 10. 2009. Na njegovi podlagi sklepi o (ne)izbiri niso bili izdani. Po pregledu razpisne dokumentacije je bilo ugotovljeno, da med dokumentacijo, ki jo je predložil izbrani ponudnik, ni zahtevanih homologacij. Organ je še pojasnil, da homologacijskih listin ni zahteval in jih ne potrebuje, zato z njimi tudi ne razpolaga. Prosilec je na organ naslovil še dve vlogi, vendar v njih ni zahteval dostopa do informacij javnega značaja. Sklepe o (ne)izbiri in zapisnike so tekom postopka pridobili vsi sodelujoči v javnem razpisu. Organ šteje, da je zahtevano poročilo interne narave. Pooblaščenec je pri organu prevzel kopije naslednjih listin: poročilo komisije, z dne 16. 10. 2009, ki predstavlja prvo poročilo; poročilo komisije, z dne 3. 11. 2009, ki je predmet zahteve prosilca (3 strani formata A4); sklep komisije št. 3712-53/2009-3, z dne 3. 11. 2009; sklep komisije št. 3712-53/2009-5, z dne 9. 11. 2009; vloga prosilca, z dne 20. 11. 2009; besedilo javnega razpisa, objavljenega v časniku Dnevnik in na spletnih straneh organa.
Prosilec je Pooblaščencu dne 26. 2. 2010 podal izjavo (uradni zaznamek št. 090-31/2010/4), da ne želi prejeti homologacijskih dokumentov (ve namreč, da jih organ nima), pač pa le drugo poročilo, ki ga je komisija izdala po izdaji prvega poročila in v katerem je bila odločitev spremenjena. Zato se pritožba v delu, ki se nanaša na homologacijske dokumente, šteje za umaknjeno. Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Glede na navedeno je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal pritožbo le v delu, ki se nanaša na pridobitev drugega poročila komisije, tj. glede dokumenta s polnim nazivom »POROČILO KOMISIJE O IZBIRI DVEH AVTOTAKSI VOZIL AVTOTAKSI PREVOZNIKOV, KI BOSTA LAHKO VOZILI PO OBMOČJIH ZA PEŠCE« št. 3712-53/09-3, z dne 3. 11. 2009 (prosilec ga v zahtevi in pritožbi imenuje »dopolnjeno poročilo«).
Pritožba je utemeljena.
1. Procesne kršitve
Pooblaščenec ugotavlja, da organ z izpodbijano odločbo ni odločil o celotni zahtevi prosilca, z dne 20. 11. 2009. Ta je vsebovala dva zahtevka, in sicer zahtevek za pridobitev homologacijskih dokumentov izbranega vozila ter zahtevek za pridobitev dopolnjenega oziroma drugega poročila izbirne komisije. Organ je odločil le o prvem zahtevku, tj. o homologacijskih dokumentih. S tem je ravnal v nasprotju s prvim odstavkom 213. člena ZUP, ki določa, da je v izreku odločbe potrebno odločiti o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Pomanjkljivost bi organ lahko odpravil z dopolnilno odločbo po uradni dolžnosti ali na zahtevo prosilca, vendar tega ni storil.
Skladno z načelom ekonomičnosti (14. člen ZUP) je Pooblaščenec opisano postopkovno kršitev saniral tako, da je ugotovitveni postopek dopolnil ter sam odločil o preostalem zahtevku, ne da bi zadevo vračal v ponovno odločanje organu. Glede na dejstvo, da se prosilec ni pritožil zoper odločitev organa o zahtevku glede homologacijskih dokumentov, hkrati pa je organ z izpodbijano odločbo odločil le o temu zahtevku, Pooblaščenec ni odpravil izpodbijane odločbe, pač pa jo v skladu s prvim odstavkom 251. člena ter v zvezi s tretjim odstavkom 246. člena ZUP (ta določa, da lahko organ druge stopnje odločbo spremeni) spremenil oziroma dopolnil tako, da je meritorno odločil še o preostalem zahtevku.
2. Vprašanje obstoja informacije javnega značaja
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ).
Informacija javnega značaja je vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ). Iz določb 1. in 4. člena ZDIJZ izhaja, da morajo biti za obstoj informacije javnega značaja kumulativno izpolnjeni trije kriteriji:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati (obstoj informacije v ožjem smislu),
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
V obravnavanem primeru ni nikakršnega dvoma, da organ z zahtevanim dokumentom oziroma drugim poročilom razpolaga (prim. ugotovitve v opisu dejanskega stanja te obrazložitve), in da to poročilo predstavlja informacijo javnega značaja skladno z zgoraj opisanimi kriteriji.
3. Presoja obstoja morebitnih izjem od dostopa do informacije javnega značaja
ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena določa enajst izjem od dostopa do informacij javnega značaja – izjema varstva tajnih podatkov, izjema varstva poslovne skrivnosti, izjema varstva osebnih podatkov, izjema varstva poročevalskih enot, izjema varstva davčnega postopka in davčne tajnosti, izjema varstva kazenskega in prekrškovnega postopka, izjema varstva upravnega postopka, izjema varstva sodnih postopkov, izjema varstva dokumenta v nastajanju, izjema varstva naravnih in kulturnih vrednot ter izjema varstva notranjega delovanja. V primeru obstoja katere od izjem, mora organ prosilcu zavrniti dostop do zahtevanih informacij (v celoti ali delno).
Zahtevano poročilo izbirne komisije je razdeljeno na 4 poglavja:
1. »uvodne ugotovitve«, ki vsebuje povzetek predmeta in pogojev javnega razpisa, podatke o odpiranju ponudb ter podatke o predloženih ponudbah (naziv ponudnika in čas predložitve);
2. »pregled in ocenjevanje ponudb«, ki vsebuje podatke o pravočasnosti in popolnosti ponudb ter kriterijih izbire;
3. »končne ugotovitve« z navedbo izbranega ponudnika in razlogov za izbiro;
4. »sklep komisije« z navedbo končne odločitve.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preskusil, ali se v zahtevanem poročilu komisije nahajajo podatki, ki bi utegnili predstavljati katero od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem je ugotovil, da vsebina zahtevanega dokumenta ne predstavlja nobene od izjem, zaradi česar mora biti zahtevani dokument v celoti dostopen prosilcu oziroma javnosti.
4. Posebej o izjemi varstva notranjega delovanja
Organ je v okviru ogleda in camera zatrdil, da gre za dokument interne narave. ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da izjemo od dostopa do informacij javnega značaja predstavlja tudi podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (izjema varstva notranjega delovanja).
Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Kot takšna izjema so priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevani dokument po vsebini in po pojavni obliki ne predstavlja izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Razlogi za to so:
- Organ svojih navedb o interni naravi dokumenta ni v ničemer podprl, prav tako pa ni izkazal možnosti nastanka motenj za delovanje organa, če bi bil dokument razkrit javnosti;
- Zahtevani dokument je skladno s pravili o pisarniškem poslovanju sicer mogoče šteti za t.i. lasten dokument, torej dokument, ki ga organ ni prejel od nikogar in ga tudi ni posredoval osebam zunaj MOL, vendar zgolj status lastnega dokumenta v evidenci zadev nikakor ne pomeni, da gre za interni dokument v smislu obravnavane določbe ZDIJZ;
- Zahtevani dokument je evidentiran, datiran, žigosan in podpisan s strani tričlanske komisije, ta pa je bila imenovana s sklepom, z dne 14. 9. 2009. To kaže na dejstvo, da dokument ni nek slučajen in neformalen zapis mnenja komisije, pač pa pomemben formaliziran dokument, ki je nastal v organiziranem procesu izvedbe javnega razpisa;
- Zahtevani dokument je očitno imel učinek na končni izbor ponudnika, saj se je komisija v njem opredelila do najboljšega ponudnika oziroma ponudnika, ki izpolnjuje razpisne pogoje. To kaže na pomen dokumenta z vidika končne odločitve o izboru ponudnika;
- Zahtevani dokument predstavlja neposreden izraz odločanja v postopku javnega razpisa. Poročilo je tako ena od faz odločanja v postopku javnega razpisa;
- Aktivnost občin v zvezi z javnimi razpisi predstavlja tipičen primer »zunanjega delovanja«, kot delovanja občin nasproti fizičnim in pravnim osebam na njihovem območju. V konkretnem primeru je šlo za delovanje organa v odnosu do izvajalcev prevoznih storitev. Zato je razglašanje dokumentov, ki jih ustvari organ po objavi javnega razpisa, kot dokumentov interne narave nelogično oziroma je mogoče le še izjemoma in ob nedvomno izkazanih predpostavkah;
- Javni razpis je instrument, ki je namenjen dajanju enakih možnosti za vstop vseh zainteresiranih ponudnikov na temelju transparentnosti. Obravnavano poročilo je zato dokument, prek katerega se zagotavlja transparentnost oziroma javnost delovanja organa pri javnih razpisih in legitimnost odločanja nasploh;
- Zahtevani dokument je imel v teku odločanja povsem primerljiv pomen in veljavo, kot sta ga imela npr. sklepa št. 3712-53/2009-3 in 3712-53/2009-3 ter zapisnik o javnem odpiranju ponudb, z dne 2. 10. 2009. Ti dokumenti pa so že bili dostopni ponudnikom;
- Prosilcu je bilo brez ovir razkrito prvo poročilo izbirne komisije, ki je po strukturi, obsegu in namenu enako kot zahtevano poročilo;
- Ni podanih okoliščin, ki bi kakorkoli kazale na možnost nastanka motenj za delovanje organa v zvezi z izvedenim ali bodočimi razpisi. Ta ugotovitev je dodatno utemeljena z dejstvom, da je predmetni postopek javnega razpisa že končan.
5. Sklepno
Organ z izpodbijano odločbo ni odločil o vseh zahtevkih prosilca, zato je Pooblaščenec to procesno kršitev odpravil tako, da je na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP odločil še o preostalem zahtevku, tj. o dostopu do poročila izbirne komisije št. 3712-53/09-3, z dne 3. 11. 2009. Prvi odstavek 251. člena ZUP določa, da kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Pooblaščenec je v okviru dopolnjenega postopka, ki ga je opravil sam ugotovil, da zahtevani dokument izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja, in da ni podana nobena od izjem od dostopa do informacij javnega značaja. Zato je organu naložil, da prosilcu posreduje kopijo celotnega poročila izbirne komisije št. 3712-53/09-3, z dne 3. 11. 2009.
Posebni stroški v pritožbenem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka