Prosilec - Občina Vojnik
+ -Številka: 090-22/2010/4
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 090-22/2010/4
Datum: 23. 3. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ………………. (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Občine Vojnik, Keršova ul. 8, 3212 Vojnik (v nadaljevanju organ), št. 090-0013-2009/2 (7) z dne 5. 1. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 7. 1. 2010 se delno ugodi in se izpodbijana odločba organa z dne 5. 1. 2010 odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 30 (trideset) dni od prejema te odločbe omogočiti dostop do naslednjih delov dokumentov:
- na dokumentu »zvočni posnetek z naslovom: 27. seja« dostop do delov posnetka, ki predstavljajo časovne intervale (v sekundah natančno) od 00:00:00 do 1:52:53, od 02:09:11 do 03:00:52 in od 03:02:00 do 03:46:40,
- na dokumentu z naslovom: »zvočni posnetek z naslovom: 28. seja - 1. del« dostop do delov posnetka, ki predstavljajo časovne intervale (v sekundah natančno) od 00:00:00 do 00:04:19, od 00:05:21 do 00:06:07 in od 00:06:23 do 0:58:15,
- do dokumenta z naslovom »zvočni posnetek z naslovom: 28. seja - 2. del« dostop v celoti,
- na dokumentu z naslovom »zvočni posnetek z naslovom: 28. seja - 3. del« dostop do delov posnetka, ki predstavljajo časovne intervale (v sekundah natančno) 00:00:00 do 00:11:07 in od 00:19:26 do 00:43:00.
2. V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 14. 12. 2009 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa med drugim zahteval kopijo zvočnega zapisa (CD), in sicer 27. seje občinskega sveta z dne 10. 11. 2009 ter 28. seje občinskega sveta z dne 10. 12. 2009.
Organ je dne 5. 1. 2010 izdal odločbo št. 090-0013-2009/2 (7), s katero je zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na kopijo zvočnega zapisa 27. in 28. seje občinskega sveta, v celoti zavrnil. Organ je v obrazložitvi navedel, da dokumenti, ki jih prosilec zahteva, niso informacije javnega značaja, saj je bil dokument sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa. Nadalje je organ še navedel, da navzoči na seji Občinskega sveta Občine Vojnik dne 10. 11. 2009 in dne 10. 12. 2009 niso podali soglasja za javno predvajanje ali posredovanje zvočnega zapisa tretjim osebam. Javno predvajanje ali posredovanje zvočnega zapisa tudi ni opredeljeno v Poslovniku Občinskega sveta Občine Vojnik (Ur. l. RS, št. 23/1999, v nadaljevanju Poslovnik). Glede na to, da javno predvajanje ali posredovanje zvočnega zapisa sej tretjim osebam ni opredeljeno v Poslovniku, niti za to ni dano soglasje navzočih na seji, seje pa se, skladno s Poslovnikom, snemajo na zvočni zapis v zvezi z notranjim delovanjem organa, je organ zavrnil dostop do zahtevanih informacij.
Pooblaščenec je dne 8. 1. 2010 prejel pritožbo prosilca, ki je bila poslana neposredno njemu kot pritožbenemu organu, ter jo odstopil organu in ga pozval, naj kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Na poziv Pooblaščenca je organ odgovoril z dopisom št. 090-0013-2009/7 z dne 28. 1. 2010, ki ga je Pooblaščenec prejel dne 29. 1. 2010. V njem organ pojasnjuje, da je pritožba dovoljena, pravočasna in jo je vložila upravičena oseba. Organ izdane odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je skladno z 245. členom ZUP, skupaj z dokumenti, ki se tičejo zadeve, poslal Pooblaščencu v nadaljnje reševanje.
Prosilec v pritožbi navaja, da je argumentacija odločbe v nasprotju z določili 4., 5. in 6. člena ZDIJZ. Prosilec smatra, da je zvočni zapis poteka 27. in 28. seje Občinskega sveta Občine Vojnik najbolj avtentičen »zapis« zapisnika teh sej in naj torej po svoji vsebini ne bi v ničemer odstopal od njegove grafične variante. Po mnenju prosilca argumentacija izpodbijane odločbe navaja na sum, da želi župan zvočni zapis prikriti pred javnostjo v strahu, da bi ga postavili na laž.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec pri organu dne 1. 3. 2010 opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ, sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na razkritje zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je Pooblaščencu na ogledu in camera pojasnil, da v celoti vztraja pri tem, da javno predvajanje ali posredovanje zvočnega zapisa sej tretjim osebam ni opredeljeno v Poslovniku, niti za takšno ravnanje ni dano soglasje navzočih na seji, kot je to organ pojasnil že v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Organ tudi vztraja, da bi posredovanje zvočnega zapisa 27. in 28. seje občinskega sveta prosilcu, pomenilo kršitev določb 11. in 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Na izrecno vprašanje Pooblaščenca, kakšne motnje bi za notranje delovanje organa nastale ob posredovanju zahtevanih zvočnih zapisov, je organ pojasnil, da je te motnje opisal že v obrazložitvi izpodbijane odločbe. Zvočni zapis je namreč namenjen notranjemu delovanju občinskega sveta, občinski svetniki pa niso seznanjeni, da bodo ti posnetki posredovani javnosti. Seje se snemajo izključno z namenom, da se na podlagi teh zvočnih posnetkov pripravi zapisnik. Organ je tudi pojasnil, da sta bili obe seji, na kateri se nanaša zahteva prosilca, javni, in da je bil na njih prisoten tudi prosilec. Organ je nadalje pojasnil, da ne bi povzročilo večjih motenj za notranje delovanje organa, če bi se javnost seznanila z vsebino, o kateri se je na seji razpravljalo, je pa organ ob tem opozoril na dejstvo, da svetniki mnenja med samo sejo šele oblikujejo, zato se mnenja, izrečena med samo sejo, lahko razlikujejo od tistih, ki so kasneje sprejeta v sklepu.
Organ je Pooblaščenca še opozoril na določbe Poslovnika, ki se nanašajo na snemanje sej (64. in 65. člen), še posebej je organ izpostavil 64. člen Poslovnika, ki določa, da se dobesedni zapisi na zahtevo izročijo članom sveta, predlagatelju in županu. Ob tem pa je organ opozoril še na dejstvo, da bi posredovanje zahtevanih posnetkov javnosti, lahko pomenilo tudi storitev kaznivega dejanja.
Pooblaščenec je na ogledu in camera od organa prevzel tudi zgoščenko, na kateri se nahajajo informacije, ki jih prosilec zahteva.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Organ je, kot organ lokalne samouprave, ustanovljen na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZLS). Kot določata 1. in 2. člen ZLS, so občine temeljne lokalne samoupravne skupnosti, ki v okviru ustave in zakonov samostojno urejajo in opravljajo svoje zadeve in izvršujejo naloge, ki so nanje prenesene z zakoni. Prosilec zahteva informacije, ki se nanašajo na delo občinskega sveta, kot najvišjega organa odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine, kar nedvomno pomeni, da informacije, ki jih prosilec zahteva, spadajo v delovno področje organa.
Upoštevaje navedeno gre ugotoviti, da v predmetni zadevi ni nobenega dvoma, da organ, kot organ lokalne samouprave, spada med organe, ki jih kot zavezance za dostop do informacij javnega značaja določa 1. člen ZDIJZ, da zahtevane informacije javnega značaja spadajo v njegovo delovno področje ter da obstajajo v materializirani obliki (na zgoščenki v obliki posnetkov) in s tem izpolnjujejo vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja. Predmet presoje prostega dostopa do informacij javnega značaja in izjem od prostega dostopa v skladu ZDIJZ so bili tako naslednji zvočni posnetki na s strani organa posredovani zgoščenki:
- zvočni posnetek z naslovom: 27. seja (trajanje 3:46:40),
- zvočni posnetek z naslovom: 28. seja - 1. del (trajanje 0:58:15)
- zvočni posnetek z naslovom: 28. seja - 2. del (trajanje 1:21:11)
- zvočni posnetek z naslovom: 28. seja - 3. del (trajanje 0:43:00)
3. Izjeme od prostega dostopa
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa zakon.
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na ogledu in camera, pa se je organ skliceval tudi na varstvo osebnih podatkov, torej izjemo, ki izhaja iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, navedb organa v odločbi ter pritožbenih navedb prosilca, izvedel preizkus, ali gre v konkretnem primeru morebiti za katero od zatrjevanih izjem, ali za katero drugo, v 6. členu ZDIJZ določeno izjemo, zaradi česar bi bilo potrebno zavrniti dostop do zahtevanih informacij.
3. 1. Notranje delovanje organa kot izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval predvsem na izjemo po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz navedene določbe izhaja, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja organa" ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
V drugem delu te izjeme gre torej za test, ki je v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj pri delovanju nastala organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pooblaščenec poudarja, da se pri tej izjemi zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec najprej ugotavlja, da je prosilec zahteval seznanitev s posnetkom dveh sej občinskega sveta, ki sta potekali dne 10. 11. 2009 in dne 10. 12. 2009. Potrebno je poudariti, da je po 18. členu Statuta Občine Vojnik (Ur. l. RS, št. 59/06, v nadaljevanju Statut), delo občinskih organov (torej tudi občinskega sveta) javno. Javnost dela se zagotavlja z obveščanjem javnosti o delu občinskih organov, z navzočnostjo občanov in predstavnikov javnih občil na sejah občinskega sveta in občinskih odborov ter na druge načine, ki jih določata statut in poslovnik občinskega sveta (2. odstavka 18. člena Statuta). Občinski svet, kot najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in obveznosti občine, na podlagi 29. člena ZLS, odloča o sprejemu statuta občine, sprejema odloke in druge občinske akte, sprejema prostorske in druge plane razvoja občine, sprejema občinski proračun in zaključni račun, imenuje in razrešuje člane nadzornega odbora ter člane komisij in odborov občinskega sveta, nadzoruje delo župana, podžupana in občinske uprave glede izvrševanja odločitev občinskega sveta, odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja, če ni s tem zakonom drugače določeno, imenuje in razrešuje člane sveta za varstvo uporabnikov javnih dobrin in odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut občine. Kot je organ na ogledu in camera pojasnil Pooblaščencu, sta bili tako 27. seja Občinskega sveta Občine Vojnik z dne 10. 11. 2009 kot tudi 28. seja z dne 10. 12. 2009 javni.
Organ bi v konkretnem primeru moral torej pojasniti, v katerem delu so dokumenti, ki jih zahteva prosilec, dokumenti, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa in za kakšno notranje delovanje je šlo. Organ je v zvezi z navedenim pojasnil, da na sejah občinskega sveta svetniki šele oblikujejo svoja mnenja, zato se lahko mnenja svetnikov, izražena na sejah občinskega sveta, bistveno razlikujejo od kasneje sprejetih sklepov. Navedeno po mnenju Pooblaščenca težko zadosti kriteriju notranjega delovanja organa, saj so svetniki svoja mnenja, ne glede na to, ali so bila dokončna, ali ne, vendarle izražali na javni seji. Za nekaj, kar pa je že samo po sebi izraženo javno, pa bi bilo kontradiktorno trditi, da gre za notranje delovanje organa. Da svetniki na seji svoja mnenja šele izoblikujejo tako ni razlog, ki bi lahko pomenil, da gre za notranje delovanje organa. Dejstvo pa je, da je pri tem potrebno upoštevati tudi obliko, v kateri prosilec dokument zahteva, torej v konkretnem primeru sam zvočni posnetek. Ta pa je, po mnenju Pooblaščenca, dejansko nastal zaradi notranjega delovanja organa oziroma v zvezi z njim. Seje občinskega sveta so namreč snemane, kot je pojasnil organ, zgolj in izključno z namenom lažje priprave zapisnika seje in ne z namenom javne objave predmetnih posnetkov. Navedeno izhaja tudi iz določb Poslovnika, na katere je opozoril tudi sam organ. 64. člen Poslovnika v drugem odstavku namreč določa, da ima vsak govornik pred objavo pravico pregledati zapis iz prejšnjega odstavka (t.j. zvočni zapis) in pravico do redakcijskih popravkov svojega govora na seji sveta. Popravki ne smejo spremeniti smisla in bistva. Redakcijski popravki se, kot po mnenju Pooblaščenca izhaja iz navedenega člena, upoštevajo pri zapisnikih sej. Zadnji odstavek 64. člena določa, da se dobesedni zapisi na zahtevo izročijo članom sveta, predlagateljem in županu. Na podlagi navedenega se Pooblaščenec strinja z organom, da gre pri samem zvočnem snemanju seje v določeni meri vendarle za »notranje delovanje organa«, vendar pa Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da drugi pogoj, ki je bistven za obstoj predmetne izjeme, v konkretnem primeru ni izpolnjen, oziroma ga organ ni uspel izkazati v zadostni meri, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju obrazložitve te odločbe.
Sklicevanje organa na potencialen nastanek motnje pri njegovem delovanju ali delovanju več organov (iz dikcije obravnavane določbe ZDIJZ namreč izhaja, da gre lahko za motnje pri delovanju enega ali več organov) mora biti podprto s konkretnimi dejstvi in okoliščinami, na podlagi katerih je mogoče utemeljeno domnevati nastanek motnje. Ni dovolj le pavšalno sklicevanje na parafrazirane besedne zveze, ki zgolj ponavljajo generalno klavzulo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Izpolnjevanje kriterija mora biti izkazano s primerno stopnjo določnosti oziroma konkretizacije, česar organ v izpodbijani odločbi ni storil, niti ni potencialnih motenj uspel izkazati na ogledu in camera.
Organ tako ni podal prepričljive oziroma argumentirane utemeljitve o možnosti nastanka motenj pri organu. Sklicevanje na dejstvo, da posredovanje zvočnih posnetkov v javnost ni predvideno v Poslovniku, v ničemer ne pojasnjuje možnosti nastanka motenj v primeru razkritja dokumenta. Tudi dejstvo, da svetniki niso podali soglasja za posredovanje zvočnega posnetka ne izkazuje negativnega vpliva na delo organa. Ob tem Pooblaščenec dodaja, da so svetniki jasno seznanjeni z dejstvom, da se seje snemajo na zvočni zapis, kar je nedvoumno zapisano tudi v 63. členu Poslovnika. Prav tako ni nobenega dvoma, da se ti posnetki hranijo še eno leto po preteku mandata članov sveta, ki so sestavljali svet, katerega seja je bila posneta (1. odst. 64. člena Poslovnika). Ker dokument kot tak (zvočni posnetek) očitno obstaja in nedvomno spada v delovno področje organa, se morajo svetniki zavedati, da v skladu z ZDIJZ tak posnetek lahko predstavlja informacijo javnega značaja, v kolikor njegova vsebina ne predstavlja katere od izjem iz 6. člena ZDIJZ. Irelevantno je torej v konkretnem primeru, ali se svetniki strinjajo z objavo posnetka. Svetniki se kot voljeni občinski funkcionarji udeležujejo sej občinskega sveta ter na sejah zastopajo interese občine oz. njenih občanov, in na sejah (praviloma) ne zastopajo lastnih interesov. Na podlagi navedenega po mnenju Pooblaščenca ne obstaja nikakršna podlaga, zaradi katere bi dostop do informacije lahko zavrnili, zgolj zaradi nestrinjanja na seji prisotnih občinskih svetnikov.
Pooblaščenec obenem tudi ne vidi možnosti, da bi razkritje zahtevanega posnetka konkretnih sej občinskega sveta lahko vplivalo na delo občinskega sveta na splošno, oziroma v taki meri, da bi resno ogrozilo delo občinskega sveta. Dokumenti - informacije javnega značaja namreč vedno lahko povzročijo različna mnenja in dileme v javnosti, pri tem pa je treba upoštevati, da je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa imajo v zvezi z delom državnih organov pravico oblikovati si svoje mnenje.
Prav tako Pooblaščenec ponovno poudarja, da sta bili obe seji javni. Svetniki so o vseh temah na občinskem svetu razpravljali javno, torej je imel vsak zainteresiran občan oz. druga zainteresirana javnost možnost udeležiti se seje in se seznaniti z vsemi na seji obravnavanimi temami. Očitno je, da je občinski svet vnaprej presodil, da obravnavane teme ne bodo takšne, ki bi lahko povzročile večje motnje pri delovanju organa, če bi se z njimi seznanile nepooblaščene osebe. Ne nazadnje ima občinski svet v takšnih situacijah v skladu s 25. členom Statuta možnost, da se javnost iz seje izključi, če to terja javni interes.
Pooblaščenec tako ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni podan drugi pogoj za obstoj izjeme iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Organu ni uspelo izkazati, da bi razkritje dokumenta dejansko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Zgolj pavšalne navedbe organa oziroma sklicevanje na obstoj te izjeme ne zadostujejo. Organ namreč v izpodbijani odločbi ni utemeljil, zakaj in kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z razkritjem zahtevanega dokumenta. Upoštevanje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da zvočni posnetki, ki jih zahteva prosilec, ne predstavljajo izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
3. 2. Osebni podatek kot izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se je na ogledu in camera skliceval tudi na izjemo varstva osebnih podatkov. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal, ali je glede podatkov na posnetkih, ki so predmet pritožbe prosilca, podana navedena izjema, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Iz navedenega razloga je Pooblaščenec poslušal oba zahtevana posnetka.
Pooblaščenec ob tem pojasnjuje, da dejstvo, da je neka seja javna, še ne pomeni nujno, da so vse vsebine, ki se na seji obravnavajo, v celoti tudi informacije javnega značaja. Pojem informacije javnega značaja je namreč jasno opredeljen v ZDIJZ, prav tako pa tudi izjeme, ki predstavljajo odstop od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja. Samo dejstvo, da je javna seja zvočno snemana, torej še ne pomeni, da je celotna vsebina posnetka tudi v celoti javna, pač pa je potrebno posnetek in njegovo vsebino presojati z vidika določb ZDIJZ.
ZDIJZ v 3. točki 6. člena tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Bistven element pojma osebnega podatka pa je določenost oziroma določljivost posameznika, na katerega se podatek nanaša.
Po temeljitem poslušanju vseh posnetkov je Pooblaščenec ugotovil, da posnetki dejansko vsebujejo tudi osebne podatke. Na tem mestu je potrebno najprej opozoriti, da posnetki večinoma vsebujejo osebne podatke (t.j. imena in priimke) oseb, zaposlenih v javnem sektorju, zato je v takšnih primerih potrebno aplicirati določbo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z delovnim razmerjem javnega uslužbenca ali za podatke v zvezi z izvajanjem javne funkcije. Gre za t.i. »izjemo od izjem«, zato Pooblaščenec v zvezi z navedenim pojasnjuje, da ti podatki ne spadajo med t.i.. varovane osebne podatke, zato v tem delu ni podana izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da se na posnetkih pojavijo tudi osebni podatki oseb, ki pri organu sicer (kolikor je to razvidno iz vsebine posnetkov) niso zaposlene, so pa bile na seji omenjene v zvezi z izvajanjem njihove (poklicne) dejavnosti oziroma kot strokovnjaki z določenega področja. Kot je Pooblaščenec že obširno pojasnil v odločbi št. 021-149/2008 tudi ti podatki ne predstavljajo t.i. varovanih osebnih podatkov in posledično ne predstavljajo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
Pooblaščenec pa je ob poslušanju posnetkov nadalje še ugotovil, da v določenih delih zgoraj navedene osebe niso omenjene zgolj z imenom in priimkom, pač pa se vsebina posnetka nanaša tudi na druge osebne okoliščine javnih uslužbencev, kot npr. na zdravstveno stanje, problematika disciplinske narave, ocena kakovosti dela skozi osebne lastnosti, torej informacije, ki nakazujejo na osebne lastnosti posameznih javnih uslužbencev, ki niso v neposredni zvezi z njihovim delom. Pooblaščenec glede navedenih podatkov ugotavlja, da gre za kategorijo varovanih osebnih podatkov, saj ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, neposredno povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Posledično pomenijo tudi tisti deli posnetkov, ki kažejo na navedene osebne lastnosti navedenih posameznikov, varovane osebne podatke.
Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da se na vsebini posnetkov pojavijo tudi osebni podatki posameznikov - fizičnih oseb, ki so bili zaradi takšnih ali drugačnih razlogov omenjeni ali obravnavani na seji občinskega sveta. Ob tem Pooblaščenec pojasnjuje, da ob upoštevanju določb glede določljivosti fizične osebe, sama navedba imena in priimka, brez katerega koli dodatnega identifikacijskega znaka (npr. navedbe naslova, izobrazbe, rojstnega datuma, EMŠO številke ali navedbe drugih osebnih okoliščin) ne predstavlja osebnega podatka, saj fizične osebe na takšen način ni mogoče določiti (primerjaj 6. člen ZVOP-1). Izjeme po ZDIJZ tako npr. ne morejo predstavljati podatki, na podlagi katerih osebe ni mogoče identificirati oziroma jo je mogoče identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa, ker ne gre za osebne podatke. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe in ne zgolj po zaposlenih pri organu. Tako stališče Pooblaščenca je potrdilo tudi Upravno sodišče RS v sodbi št. U 1900/2005-12 z dne 16. 5. 2007. Zgolj v izogib nejasnostim Pooblaščenec še pojasnjuje, da se v postopku po ZDIJZ presoja dokument kot tak, standard določenosti in določljivosti, kot le-ta izhaja iz ZVOP-1, pa je v postopku po ZDIJZ potrebno presojati z vidika javnosti in ne z vidika ožjega kroga oseb, katerim je zaradi posebnih okoliščin lahko znano, na koga se zahtevana informacija javnega značaja nanaša in med katere lahko potencialno spada tudi prosilec, ki je v konkretnem primeru bil na obeh sejah, na katere se nanašajo zahtevani posnetki, tudi osebno prisoten.
Drugačna situacija pa nastane, ko se na posnetkih pojavi omemba imena in priimka fizične osebe v povezavi z njenimi drugimi osebnimi okoliščinami. Ob poslušanju določenih delov posnetka se namreč povprečen posameznik lahko seznani z imeni in priimki fizičnih oseb ter jih iz opisa njihovih različnih osebnih okoliščin, ki izhajajo iz razprave na posnetku, relativno lahko določi, zato so na posnetku omenjene fizične osebe določene oz. vsaj določljive. Pooblaščenec ugotavlja, da gre v konkretnih primerih nedvomno za varovane osebne podatke, saj Pooblaščencu ni znana pravna podlaga, ki bi določala, da je razkritje navedenih osebnih podatkov v konkretnem primeru dopustno. Upoštevaje navedeno gre zaključiti, da ti podatki (torej imena in priimki fizičnih oseb v povezavi z osebnimi okoliščinami teh oseb) predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacij javnega značaja lahko zavrne.
4. Institut delnega dostopa po določilu 7. člena ZDIJZ
Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zahtevani dokumentaciji (posnetkih), je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih posnetkov.
7. člen ZDIJZ smiselno določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje osebne podatke in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Gre za institut t. i. delnega dostopa. Z delnim dostopom je tako možno zagotoviti, da se s posredovanjem zahtevane informacije javnega značaja ne krši določb ZVOP-1. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 21. člen Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (1. odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odstavek).
Pooblaščenec je, kot je bilo pojasnjeno v točki 3.2. te odločbe, ugotovil, da nekateri, v zahtevanih posnetkih vsebovani podatki, predstavljajo osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z ZVOP-1. Ti podatki so:
- podatki o fizičnih osebah v povezavi z njihovimi osebnimi okoliščinami ter
- podatki o javnih uslužbencih, v povezavi z njihovimi osebnimi okoliščinami.
Upoštevaje dejstvo, da je Pooblaščenec odločil, da se dostop do teh podatkov prosilcu zavrne, se iz očitnega razloga ne bo spuščal v podrobnejše opisovanje osebnih podatkov, ki jih je s posnetkov potrebno izločiti.
Pooblaščenec nadalje ocenjuje, da se v obravnavanem primeru z izvedbo instituta delnega dostopa, torej z izbrisom navedenih osebnih podatkov, lahko onemogoči prepoznavnost in določljivost posameznikov. Varovani osebni podatki, ki izhajajo iz zahtevanih posnetkov, s tem postanejo anonimizirani, kar pomeni, da je identifikacija posameznika onemogočena, saj se z anonimizacijo izgubi prepoznavnost in določljivost posameznika. Kot določa že omenjeni 21. člen Uredbe se delni dostop glede dokumenta, ki se nahaja v elektronski obliki (kot v konkretnem primeru), izvede na način, da se iz kopije dokumenta zbriše, kodira, blokira, omeji informacije iz 6. člena ZDIJZ ali se jih kako drugače napravi nedostopne. Pooblaščenec ocenjuje, da bo organ, z uporabo ustreznega računalniškega programa za obdelavo zvoka, lahko anonimiziral posnetke brez večjih težav. Organ ima na voljo več možnosti za ustrezno anonimizacijo, kot je npr. deljenje posnetkov (vsak zvočni posnetek je namreč možno deliti na dva ali več manjših posnetkov), obrezovanje posnetkov, izrezovanje delov posnetkov, ipd.
Pooblaščenec tako ocenjuje, da je v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa mogoče omogočiti dostop do zahtevane dokumentacije, ne da bi s tem posegli v varovane osebne podatke. Z anonimizacijo se torej izgubi prepoznavnost in določljivost posameznikov, zato podatki, ki se nahajajo na posnetku, izgubijo značaj osebnih podatkov. Dokument, pri katerem organ s tehniko anonimizacije onemogoči določljivost posameznikov, v tem primeru predstavlja informacijo javnega značaja, saj vsebuje vse elemente za opredelitev informacije javnega značaja.
Pooblaščenec je tako odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe, in sicer mora organ prosilcu omogočiti delni dostop do v izreku navedenih delov posnetkov, ki se nahajajo na zgoščenki. Pri izvedbi delnega dostopa pa mora organ uporabiti takšno tehniko anonimizacije, da bo identifikacija (določenost ali določljivost) posameznika onemogočena.
5. Obstoj drugih izjem za dostop do informacij javnega značaja
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi nalaga tudi preizkus, ali je bil v postopku na prvi stopnji morda prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali zahtevani dokumenti vsebujejo tudi druge podatke, ki predstavljajo katero izmed izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ in ugotovil, da v dokumentaciji, ki je predmet zahteve prosilca, ni zaslediti nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
6. Zaključek
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca delno ugoditi. Pooblaščenec je, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v izreku te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku 30 (trideset) dni od prejema te odločbe. V preostalem delu, glede informacij, ki predstavljajo varovane osebne podatke, pa se zahteva prosilca zavrne.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Zunanji oddelek v Celju, Trg celjskih knezov 10, 3000 Celje, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka