Prosilec - Kapitalska družba
+ -Številka: 090-19/2010/10
Kategorije: Ali je organ zavezanec, Ostali sodni postopki
Številka: 090-19/2010/10
Datum: 16. 4. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 13. 1. 2010, ……………… (v nadaljevanju prosilec), zoper molk Kapitalske družbe pokojninskega in invalidskega zavarovanja d.d., Dunajska 119, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba zaradi molka organa je utemeljena.
2. Zahteva se kot neutemeljena zavrne.
3. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 2.12. 2009 po elektronski pošti na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Navedel je, da naj mu organ posreduje elektronski zapis Revizijskega poročila o Steklarski novi d.o.o., ki ga je pripravilo podjetje BDO Revizija.
Organ je dne 3. 12. 2009 po elektronski pošti prosilcu odgovoril, da zahtevano revizijsko poročilo obravnava poslovaje družbe Steklarska nova d.o.o. v stečaju in zgolj družba oziroma njen zastopnik (stečajni upravitelj) lahko z njim razpolaga. Revizijsko poročilo je del stečajnega spisa. O vpogledu v spis pa odloča sodišče.
Dne 13. 1. 2010 je Pooblaščenec prejel pritožbo prosilca zoper odgovor organa z dne 3. 12. 2009, v kateri je navedel, da po izteku 20 dnevnega roka za dostop do informacij javnega značaja, vlaga pritožbo zaradi molka organa oziroma zavrnitev zahteve brez izdaje odločbe o zavrnitvi.
Pooblaščenec je z dopisom št. 0900-14/2010/2, z dne 19. 1. 2010 organ pozval, da sporoči, zakaj o zahtevi prosilca ni odločil.
Organ je Pooblaščencu odgovoril z dopisom z dne 21. 1. 2010, v katerem je navedel, da meni, da ne sodi v krog zavezancev po prvem odstavku 2. člena ZDIJZ. Kapitalska družba, d.d. ne sodi med osebe javnega prava, zato ni zavezanec po ZDIJZ, niti je ni mogoče opredeliti kot kateregakoli drugega zavezanca za omogočanje dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Ustanovitveni akt Kapitalske družbe, d.d. je temeljni korporacijsko pravni akt tj. statut, kot ga ureja zakon, ki ureja gospodarske družbe. Kapitalska družba, d.d. tudi ne izvršuje nobenih javnih pooblastil in ne opravlja nobene gospodarske javne službe. Iz razloga, ker torej Kapitalska družba, d.d. ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, tudi ni odločala o zahtevi v obliki upravne odločbe. Ne glede na vse navedeno pa tudi, če bi se Kapitalsko družbo, d. d. štelo za zavezanca za dostop do informacij, le-teh ne bi bilo mogoče posredovati iz naslednjih razlogov: Zahteva prosilca je neizvršljiva. Prosilec je zahteval elektronski zapis revizijskega poročila o Steklarski novi d.o.o., ki ga je pripravilo podjetje BDO Revizija. Kapitalska družba, d.d. s takim dokumentom oziroma zapisom ne razpolaga. Na podlagi predloga Kapitalske družbe, d. d. kot edinega družbenika družbe Steklarska Nova, d.o.o. - v stečaju, da se opravi posebna revizija zaradi preveritve vodenja poslov družbe in da se za posebnega revizorja imenuje revizijsko družbo BDO Revizija d.o.o., je Okrožno sodišče v Celju dne 9. 10. 2009 dalo soglasje stečajnemu upravitelju družbe za podpis pogodbe o opravljanju revizijskih postopkov posebne revizije. Navedena revizijska družba je po sklenitvi pogodbe posebno revizijo opravila in o ugotovitvah posebne revizije izdelala pisno poročilo. Izdelava pisnega poročila je predvidena v prvem odstavku 320. člena Zakona o gospodarskih družbah (v nadaljevanju ZGD-1). Podrejeno, tudi če bi zahtevo prosilca morali obravnavati kot zahtevo za kopijo pisnega izvoda Poročila o ugotovitvah posebne revizije, mu ga Kapitalska družba, d.d. ne more posredovati, ker je
poročilo skladno z izrecno izjavo revizorja namenjeno samo družbi Steklarska Nova, d.o.o. – v stečaju in družbeniku družbe, tj. Kapitalski družbi, d.d. in se ne sme uporabiti za kar drug namen ali brez soglasja revizorja razpečati drugim strankam. Kapitalska družba, d.d. sklepoma še dodaja, da je glede na to, da se nad družbo Steklarska nova, d.o.o. - v stečaju vodi stečajni postopek, prosilcu že dne 3. 12. 2009 nakazala naj za zahtevane informacije zaprosi pristojno sodišče. Skladno s prvim odstavkom 121. člena Zakona o finančnem
poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju, se glede vprašanj, ki jih ta zakon ne ureja, smiselno uporabljajo pravila zakona, ki ureja pravdni postopek. Zakon o pravdnem postopku pa v 150. členu določa pravila glede možnosti vpogleda v sodne spise.
Pooblaščenec je z dopisom z dne 2. 2. 2010, št. 0900-98/2009/4, organ pozval, da mu v roku osmih dni posreduje dokument, ki ga zahteva prosilec. Pooblaščenec je dne 9. 2. 2010 od organa prejel zahtevan dokument. Ob tem je organ ponovno poudaril, da se nad družbo Steklarska Nova, d.o.o.-v stečaju vodi stečajni postopek pred Okrožnim sodiščem v Celju. To pomeni, da se o družbi vodi sodni spis, v katerega je možno skladno z določbami zakona vpogledati, v primeru, da oseba izkaže opravičeno korist (prvi odstavek 121. člena ZFPPIPP v zvezi z drugim odstavkom 150. člena ZPP). Skladno s pristojnostmi v stečajnem postopku je bil stečajni upravitelj, na podlagi sklepa sodišča o soglasju za sklenitev pogodbe o opravljanju revizijskih postopkov posebne revizije, naročnik storitve izvedbe revizije, ki jo je kot izvajalec po pogodbi izvedla družba BDO Revizija, d.o.o., Ljubljana. Poročilo o ugotovitvah posebne revizije pa je zaradi izrecne izjave revizorja namenjeno samo družbi Steklarska Nova, d.o.o.- v stečaju in družbeniku družbe, tj. Kapitalski družbi, d.d. in se ne sme uporabiti za kak drug namen ali brez soglasja revizorja razpečati drugim stranka.
Pritožba zoper molk organa je utemeljena.
1. Organ kot zavezanec za dostop do informacij javnega značaja
Ker organ zanika status zavezanca, je Pooblaščenec najprej ugotavljal, ali je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Krog zavezanih organov za dostop do informacij javnega značaja je določen v 1. odst. 1. čl. ZDIJZ, po katerem ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
1.1 Organ kot pravna oseba javnega prava, ustanovljena z zakonom
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ pravna oseba javnega prava in zato nedvomno je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Kljub temu, da organ sredstva pridobiva iz različnih virov in da pri njegovem delu in poslovanju ne gre za porabo proračunskih sredstev, iz tega ni mogoče zaključiti, da organ že zaradi tega razloga ni zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po določilih ZDIJZ.
Pooblaščenec v nadaljevanju svojo ugotovitev, da organ nedvomno je zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, zlasti zato, ker je bil z zakonom določen prenos državnega premoženja na organ, opira še na vrsto drugih pravnih predpisov.
Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS št. 106/99 s spremembami, v nadaljevanju ZPIZ-1) v 243. členu določa, da je organ (sklad, op. Pooblaščenca) pravna oseba, ki je ustanovljena za opravljanje dejavnosti po tem zakonu. Organ je delniška družba, zanj pa se uporabljajo določbe ZGD o delniški družbi, če ni s tem ali drugim zakonom drugače določeno. Edini ustanovitelj organa je Republika Slovenija.
244. člen ZPIZ-1 določa obseg dejavnosti organa, in sicer upravljanje in razpolaganje z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, pridobljenimi v postopku lastninskega preoblikovanja podjetij, upravljanje Prvega pokojninskega sklada v skladu z zakonom, ki ureja Prvi pokojninski sklad, upravljanje sklada obveznega dodatnega zavarovanja v skladu s tem zakonom ter upravljanje vzajemnih pokojninskih skladov po tem zakonu. Po določilu 245. člena ZPIZ-1 so prihodki organa obresti, dividende in drugi prihodki, ki izvirajo iz naložb ter poslovanja organa. Iz določila 246. člen ZPIZ-1 obenem izhaja, da so z zakonom določeni tudi organi obravnavane pravne osebe (torej organa, op. Pooblaščenca), njihova številčnost in imenovanje. Organi obravnavane pravne osebe so skupščina, nadzorni svet in uprava, pri čemer skupščino in nadzorni svet imenuje Vlada Republike Slovenije, predsednika in člane uprave pa skupščina.
1.2 Status organa kot pravne osebe javnega prava v pravni teoriji
Zakon (ZPIZ-1) torej zgolj določa, da je organ (v času ustanovitve še ''sklad'', torej pred preimenovanjem v ''družbo'', op. Pooblaščenca) pravna oseba, in sicer delniška družba, ne opredeli pa, ali gre za pravno osebo javnega ali zasebnega prava. Status organa je zato potrebno presojati na podlagi kriterijev, ki so v pravni teoriji odločilni za posamezno vrsto pravne osebe. Te kriterije je razvila pravna doktrina javne uprave in se uporabljajo za presojo, ali gre za osebo javnega ali zasebnega prava.
Pravne osebe zasebnega prava so ustanovljene z zasebnopravnim aktom, to je pogodba, v nekaterih primerih tudi statut, medtem ko je za pravne osebe javnega prava glavni element opredelitve ustanovitveni akt, in sicer zakon ali drug oblastni akt. Pri slednjih so za presojo pomembni še drugi pomožni kriteriji, od izvajanja javnih pooblastil in javnih nalog, obveznega obstoja, vpliva države na upravljane in podobno. Pri tem je potrebno vse kriterije obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora. Ustanovitveni akt je praviloma odločilen za uvrstitev pravne osebe med javnopravne. V zvezi z ustanovitvenim aktom se pogosto navaja tudi obvezen obstoj, ki praviloma izhaja iz zakona. Ker teorija med opredelilnimi kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe. (Več o tem prof. dr. Verica Trstenjak: Pravne osebe, GV založba, 2003, str. 100 -110). Ustanovitev pravne osebe javnega prava ne temelji na načelu zasebne avtonomije, kar je značilno za zasebno pravo. Ustanovitev, kot že navedeno, temelji na posebnem oblastnem aktu, ob upoštevanju t.i. modelnega zakona ter obstoječih pravnih oblik. Država lahko z oblastnim aktom vedno ustanovi posebno obliko javnega prava in ji določi status sui generis. (več o tem knjiga Pravne osebe, prof. dr. Verice Trstenjak, str. 104-105).
1.3 Pravnoorganizacijska oblika organa
Glede na zgoraj navedeno so pravno irelevantne navedbe organa, da je zgolj zaradi svoje pravnoorganizacijske oblike delniške družbe pravna oseba zasebnega prava. Organ je bil ustanovljen z zakonom, in sicer z ZPIZ-1 in imel v času ustanovitve (leta 1996) v firmi navedeno besedo »sklad«: Kapitalski sklad pokojninskega in invalidskega zavarovanja, d.d. Ta firma je bila kasneje sicer spremenjena na podlagi 3. odstavka 60. člena Zakona o javnih skladih (Ur. l. RS št. 22/2000, v nadaljevanju ZJS), ki je določil, da se navedeno firmo premeni v »Kapitalsko družbo pokojninskega in invalidskega zavarovanja«. ZJS je namreč v določilu 1. odstavka 60. člena uveljavil ureditev, po kateri pravne osebe, ki niso organizirane in ne delujejo v skladu z določili ZJS, ne smejo imeti v imenu svoje firme besede ''sklad''. Pooblaščenec ugotavlja, da organ res ni organiziran kot javni sklad, vendar to še ne pomeni, da ni pravna oseba javnega prava. Javni sklad je namreč samo ena od možnih statusnih oblik, v katero se pravna oseba javnega prava lahko organizira. ZDIJZ zato v 1. členu med zavezanci za dajanje informacij javnega značaja našteva poleg javnih skladov še nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb, državne organe, organe lokalnih skupnosti, javne agencije in druge osebe javnega prava.
1.4 Pomen države kot edinega delničarja organa
Pooblaščenec glede na vse navedeno ugotavlja, da je nedvomno izkazan obstoj krovnega, konstitutivnega pogoja za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava, ker je ustanovitveni akt organa zakon. Poleg tega pa obstaja tudi nekaj pomožnih kriterijev, in sicer obvezni pogoj in vpliv države na upravljanje, kot bo podrobneje pojasnjeno v nadaljevanju. Bistveno torej je, da obstaja krovni element, poleg njega pa vsaj en pomožni kriterij, kar je v konkretnem primeru izkazano. Krovni element za uvrstitev organa med osebe javnega prava se kaže v tem, da pri organu ne gre in ne more iti za uresničevanje zasebnih interesov družbe oziroma družbenikov, kot tudi ne za prostovoljno povezovanje (družbenikov) v neko statusno obliko. Organ je namreč, kot že navedeno, ustanovljen z javnopravnim aktom, z zakonom in to z namenom izvrševanja z zakonom določene dejavnosti, pri čemer je glede na določbe ZPIZ-1 obstoj organa obvezen. Organ je pravna oseba javnega prava, ker je ustanovljen po volji države in ker so njegove pristojnosti, organizacija ter območje delovanja določeni z zakonom. Tak namen države potrjuje tudi dejstvo, da je organ ustanovila z zakonom, kar pomeni, da je podan odločilni kriterij za uvrstitev organa med pravne osebe javnega prava, saj ZPIZ-1 določa ustanovitev, pristojnosti, pravice in obveznosti organa, kot tudi njegovo organiziranost. Izkazani so tudi številni pomožni kriteriji. Eden od njih je vpliv države na upravljanje. Da gre pri organu za izrazito javnopravno sfero in nikakor ne za pravno osebo zasebnega prava, kažejo tudi določbe ZPIZ-1 o posebnem položaju treh organov upravljanja, pri čemer skupščino in nadzorni svet imenuje Vlada Republike Slovenije, predsednika in člane uprave pa skupščina, torej Vlada Republike Slovenije posredno.
Da gre v konkretnem primeru za izrazito javnopravno in nikakor ne zasebnopravno sfero organa, izhaja tudi iz zakonitih pristojnosti Vlade, kot zakonite zastopnice Republike Slovenije (7. člen ZVRS), ki je edina ustanoviteljica organa. Vlada je namreč po določilih ZVRS pristojna in odgovorna za politiko države in za razmere na vseh področjih iz pristojnosti države (4. člen), kar a contrario pomeni, da nima pristojnosti za urejanje razmer na področjih zasebnopravne sfere oziroma konkretneje v pravnih osebah zasebnega prava. Po določilu 6. člena ZVRS namreč Vlada izvršuje pravice in dolžnosti, ki pripadajo Republiki Sloveniji kot ustanoviteljici zavodov, gospodarskih družb in drugih organizacij. Navedeno torej pomeni, da statusno-pravna oblika gospodarske družbe (konkretno d.d.) ne pomeni nujno zasebno–pravne sfere in torej pravne osebe zasebnega prava, pač pa pomeni le uporabo ene od možnih pravno-organizacijskih oblik. V konkretnem primeru je država edini ustanovitelj organa kot delniške družbe in prav zato organ je pravna oseba javnega prava.
1.5 Namen ustanovitve organa po Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij
Javnopravni položaj organa in obenem splošni javni interes po dobrem poslovanju organa izhajata tudi iz razumevanja specifične družbene ureditve v Republiki Sloveniji pred osamosvojitvijo leta 1991 in zato iz samega namena ustanovitve organa, posredno določenega v Zakonu o lastninskem preoblikovanju podjetij (Ur. l. RS št. 55/92 s spremembami, v nadaljevanju ZLPP). Organ je v postopku lastninjenja družbenih podjetij v t.i. obdobju tranzicije odigral pomembno vlogo, saj je del nenominiranega družbenega kapitala s prenosom na organ dobil znanega lastnika.
Iz 1. člena ZLPP izhaja, da se s tem zakonom ureja lastninsko preoblikovanje podjetij z družbenim kapitalom v podjetja z znanimi lastniki. Po določilu 3. člena ZLPP so bila podjetja z družbenim kapitalom podjetja v družbeni lastnini, v mešani lastnini, sestavljene oblike podjetij, če imajo med viri sredstev v bilanci stanja družbeni kapital, kot tudi organizacije združenega dela in delovne skupnosti, ki so sicer opravljale gospodarsko dejavnost, a se tedaj še niso organizirale kot podjetja. Družbeni kapital pa so predstavljale tudi trajne vloge ter navadne in prednostne delnice ali deleži, ki niso pripadali nobeni pravni ali fizični osebi. Definicija ''lastninskega preoblikovanja podjetja'' izhaja iz 17. člena ZLPP in pomeni spremembo podjetja z družbenim kapitalom v podjetje z znanimi lastniki na celotnem trajnem kapitalu preoblikovanega podjetja.
Za razumevanje položaja organa pa je ključna določba 22. člena ZLPP, po kateri je družbeno podjetje za družbeni kapital izdalo navadne delnice in z njimi preneslo 10% družbenega kapitala na organ. Organ je s to transakcijo po določilu 40. člena ZLPP pridobil 10% vrednosti vsakega posameznega podjetja v delnicah ali kupnini. Navedeno pomeni, da je bilo na organ neodplačno preneseno veliko premoženje, konkretno lastniški deleži več kot tisoč podjetij v Republiki Sloveniji, ki so bili v tedanji specifični družbeni ureditvi preko instituta družbene lastnine, posredno last vseh državljanov. Organu je bilo torej v upravljanje zaupano veliko premoženje, ki nedvomno ne izhaja iz zasebno-pravne sfere.
1.6 Položaj organa kot revidiranca po Zakonu o računskem sodišču
Izhajajoč iz posebnega položaja organa, ki ga je določil ZLPP, pa je organ kot pravna oseba javnega prava podvržen tudi nadzoru Računskega sodišča Republike Slovenije. Slednje izhaja iz določb Zakona o računskem sodišču (Ur. l. RS št. 11/2001, v nadaljevanju ZRacS-1), po katerem je Računsko sodišče Republike Slovenije (v nadaljevanju Računsko sodišče) najvišji revizijski organ in izvaja kontrolo državnih računov, državnega proračuna in celotne javne porabe v Republiki Sloveniji (1. člen ZRacS-1).
Po določilu 1. odstavka 20. člena ZRacS-1 Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, in sicer pravilnost in smotrnost poslovanja ali posamezen akt o preteklem ali načrtovanem poslovanju uporabnikov javnih sredstev. Uporabnik javnih sredstev je po določilu 5. odstavka 20. člena ZRacS-1 pravna oseba javnega prava ali njena enota, še več, za uporabnika se šteje tudi pravna oseba zasebnega prava, če gre (med drugim) za gospodarsko družbo, v kateri imata država ali lokalna skupnost večinski delež. Za poslovanje uporabnikov javnih sredstev pa se v revizijskem postopku štejejo vsa dejanja uporabnikov javnih sredstev, ki vplivajo na njegove prejemke oziroma izdatke, prihodke oziroma odhodke ali na sredstva oziroma obveznosti do virov sredstev, kot tudi vsa dejanja uporabnikov javnih sredstev, ki vplivajo na stanje javnega premoženja, stanje javnega dolga, zagotavljanje javnih dobrin ali na stanje okolja (6. odstavek 20. člena ZRacS-1).
Navedeno pomeni, da se organ po določilu 20. člena ZRacS-1 šteje za uporabnika javnih sredstev, saj je ne le pravna oseba javnega prava, pač pa tudi gospodarska družba, v kateri ima država večinski delež in je kot tak torej lahko revidiranec v postopku pred Računskim sodiščem.
1.7 Odločitev Upravnega in Vrhovnega sodišča RS o statusu organa
Pooblaščenec pa pri tem opozarja tudi na sodbo Upravnega sodišča RS z dne 16. 7. 2008, opr. št. U 165/2006-19, v kateri je sodišče pritrdilo stališču Pooblaščenca, da se organ uvršča med pravne osebe javnega prava, s tem pa med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja po določbi 1. odst. 1. čl. ZDIJZ. Odločitev Upravnega sodišča RS je potrdilo tudi Vrhovno sodišče RS. V sodbi z dne 20. 5. 2009, opr. št. X Ips 638/2008 je namreč revizijo, ki jo je vložil organ, zavrnilo in potrdilo sodbo Upravnega sodišča RS. Pri tem je Vrhovno sodišče RS v obrazložitvi sodbe navedlo, da se strinja s presojo sodišča prve stopnje in tožene stranke - Pooblaščenca, da so pri tožeči stranki- organu podani tisti elementi, ki jo opredeljujejo kot osebo javnega prava, ki je zato tudi zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v smislu določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ. Vrhovno sodišče RS se strinja z obrazložitvijo sodišča prve stopnje v izpodbijani sodbi glede teh elementov in se je do vsakega od teh elementov tudi posebej izreklo (več o tem v sodbi).
Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec zaključil, da organ sodi med organe po 1. odst. 1. čl. ZDIJZ in je kot tak zavezanec za dostop do informacij javnega značaja. Zaradi navedenega je tudi pritožba prosilca zoper molk organa utemeljena, saj ima prosilec pravico, da se o njegovi zahtevi odloči v skladu z določbami ZDIJZ, ki mu omogoča tudi z ustavo zagotovljeno pravno varstvo.
2. Pojem in obstoj informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odst. 39. čl. Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. čl. ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacije povezane z delom organa, ki jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu sam, v sodelovanju z drugim organom ali jo pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija Urške Prepeluh, Pravica do dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
V delovno področje organa med drugim sodi upravljanje in razpolaganje z vrednostnimi papirji in drugimi sredstvi, pridobljenimi v postopku lastninskega preoblikovanja. Ker se prosilčeva zahteva nanaša na poročilo o ugotovitvah posebne revizije, ki jo je predlagal in plačal organ kot edini družbenik družbe Steklarska Nova d.o.o.- v stečaju, gre v tem delu nedvomno za delovno področje organa. Pooblaščenec ob tem tudi ugotavlja, da zahtevani dokument obstaja in da organ z njim razpolaga, kar pomeni, da izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
3. Stranska udeleženca v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). Iz tega razloga mora organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Zaradi navedenega je Pooblaščenec v postopek pozval Steklarsko Novo d.o.o. – v stečaju, Steklarska ulica 1, 3250 Rogaška Slatina, kot družbo, pri kateri je bila izvedena posebna revizija, ki je predmet zahteve prosilca ter podjetje BDO Revizija, d.o.o. Cesta v Mestni log 1, 1000 Ljubljana, ki je zahtevani dokument izdelalo, da se opredelita, ali zahtevana informacija za njiju predstavlja katero izmed izjem, določeno v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Na poziv Pooblaščenca je Steklarsko novo d.o.o. – v stečaju odgovorila z dopisom z dne 25. 3. 2010, v katerem je stečajni upravitelj kot zastopnik stečajnega dolžnika Steklarska nova Rogaška Slatina d.o.o. — v stečaju sporočil, da ne vstopa kot stranski udeleženec. Ob tem je pojasnil, da zahtevana dokumentacija oz. informacija Revizijsko poročilo o Steklarski novi d.o.o., ki ga je pripravilo podjetje BDO Revizija d.o.o., glede na to, da gre za izredno revizijsko poročilo, predstavlja za stečajnega dolžnika izjemo po 8. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Izredno revizijsko poročilo je bilo namreč sestavljeno in pridobljeno zaradi pravdnega oz. sodnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
Podjetje BDO Revizija je odgovorilo z dopisom z dne 26. 3. 2010, v katerem je sporočilo, da ne vstopa v
postopek kot stranski udeleženec. Poročilo o ugotovitvah posebne revizije so izdelali po naročilu družbe Steklarska Nova, d.o.o.- v stečaju. Pogodbo o revizijskem poslu je v imenu družbe podpisal stečajni upravitelj. V skladu z Zakonom o revidiranju (ZRev-2) smejo revizijsko poročilo izročiti le naročniku, v zvezi z opravljenim revidiranjem pa ga ZRev-2 v 38. členu zavezuje k varovanju zaupnih podatkov. Po dokončanju revizijskih postopkov so poročilo izročili stečajnemu upravitelju, ki je v skladu z njihovim soglasjem poročilo izročil tudi
organu kot edinemu družbeniku, ter ga vložil v sodni spis pri sodišču, pri katerem se vodi stečajni postopek. V zadnjem odstavku njihovega poročila piše, da se poročilo brez njihovega soglasja ne sme razpečati drugim strankam. Gre za izjavo, ki je predpisana v mednarodnem standardu sorodnih storitev MSS 4400 - Posli opravljanja dogovorjenih postopkov v zvezi z računovodskimi informacijami, v skladu s katerim je bila narejena posebna revizija pri naročniku. ZRev-2 v 4. členu določa, da mora revidiranje potekati na način, določen s tem zakonom, Mednarodnimi revizijskimi standardi in drugimi pravili Mednarodne zveze računovodskih strokovnjakov, kamor se uvršča tudi MSS 4400. Na podlagi gornjega menijo, da bi izročanje njihovega poročila drugim osebam kot naročniku in njegovemu družbeniku brez njihovega soglasja, pomenilo kršitev ZRev-2.
Menijo, da je zaradi določil ZRev-2 njihovo poročilo tak podatek, ki ga opredeljuje 4. točka šestega odstavka 6. člena ZDIJZ. V kolikor jih bo zastopnik naročnika - stečajni upravitelj prosil za soglasje za posredovanje poročila drugim strankam, bodo, če bodo ocenili, da bi to bilo primerno, tako soglasje tudi podali.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da Steklarska Nova d.o.o. – v stečaju in podjetje BDO Revizija, d.o.o., v obravnavanem primeru nimata položaja stranskih udeležencev.
4. Izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je v svojem odgovoru zatrjeval, da ne sodi med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, pri tem pa se ni opredelil do izjem, je pa bila izjema zatrjevana s strani Steklarske nove d.o.o.-v stečaju. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija predstavlja katero izmed izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
4.1. Izjema po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Za uveljavitev izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ sta kumulativno določena dva pogoja, ki omogočata njeno uporabo. Poleg pogoja, da je sodni postopek še v teku, je bistven tudi pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti podana oba pogoja skupaj, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju ločeno presojal obstoj vsakega izmed njiju.
Glede vprašanja, ali je sodni postopek še v teku, je Pooblaščenec dne 6. 4. 2010 opravil poizvedbo pri stečajnem upravitelju, ki je pojasnil, da stečajni postopek še traja. Glede na 229. člen Zakona o finančnem poslovanju, postopkih zaradi insolventnosti in prisilnem prenehanju (Ur. l. RS, številka 126/2007 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZFPPIPP), ki določa, da se v register vpišeta: začetek stečajnega postopka in sklep o njegovem končanju, je Pooblaščenec dne 7. 4. 2010 vpogledal v sodni /poslovni register za Steklarsko novo d.o.o. - v stečaju iz katerega izhaja, da se na podlagi sklepa Okrožnega sodišča v Celju, opr.št. St 370/2009 z dne 21.5.2009 vpiše začetek stečajnega postopka. V registru pa ni zaveden tudi sklep o končanju stečajnega postopka, kot to določa zakon. To pomeni, de je stečajni postopek še v teku, zato je izpolnjen prvi pogoj, ki ga določa 8. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Glede vprašanja, ali bi z razkritjem informacij, ki jih zahteva prosilec, nastala škoda za izvedbo postopka, Pooblaščenec pojasnjuje, da ta pogoj zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa. Škodni test je eden izmed testov t.i. tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).
V obravnavanem primeru se vodi stečajni postopek, katerega namen je poplačilo upnikov in dokončno prenehanje dolžnika, ki se kot subjekt izbriše iz sodnega registra. Stečaj je poseben sodni postopek, ki ga opravi pristojno sodišče, ki se določi glede na dolžnikov sedež, nad premoženjem dolžnika, ki posluje z izgubo in ni sposoben izpolnjevati svojih obveznosti do upnikov. Subjekti stečajnega postopka so stečajni dolžnik, stečajni upravitelj, stečajno sodišče in upniki oziroma upniški odbor. Stečajni upravitelj je dolžnikov zakoniti zastopnik, na katerega preidejo vsa upravičenja in pooblastila organov upravljanja in vodenja podjetja. Objekt stečajnega prava je stečajna masa, ki se oblikuje z dnem začetka stečajnega postopka in zajema vse premoženje, ki ga ima dolžnik ob začetku stečajnega postopka ter se povečuje s premoženjem, ki ga pridobi do njegovega zaključka.
Kot sta poudarila organ in stečajni upravitelj je bil dokument, ki je predmet zahteve, naročen izključno zato, da se ugotovi odgovornost uprave in nadzornega sveta za slabo upravljanje družbe. Na spletni strani organa je v sporočilu za javnost z dne 10. 8. 2009 navedeno, da je organ kot edini družbenik družbe Steklarska nova, d. o. o. – v stečaju stečajnemu upravitelju družbe predlagal, da se v družbi izvede posebna revizija. Obstaja namreč sum, da je prišlo pri sklepanju določenih poslov družbe do negospodarnih in škodljivih ravnanj, ki naj bi povzročila oškodovanje delavcev in družbe ter posledično zmanjšanje stečajne mase. Stroške posebne revizije bo poravnal organ. Zaradi suma takšnih ravnanj je organ ocenil, da je smiselno, da se izvede posebna revizija, ki bo podlaga za preveritev odgovornosti organov upravljanja in poslovanja. Posebej je naveden tudi predmet revizije, in sicer preveritev vodenja vseh poslov družbe v obdobju od 1. 1. 2005 do 31. 12. 2008, s posebnim poudarkom na preveritvi: obračunavanja in plačevanja prispevkov, ki jih je družba kot zavezanec dolžna plačevati, najemanja in dajanja kreditov, vodenja zalog zagotovljenih izdelkov, vodenje in izvršitev posameznih pravnih dejanj na podlagi potrjene prisilne poravnave v letu 2005. Ker daje sodnik, ki vodi stečajni postopek, upravitelju navodila za njegovo delo, ki so zanj obvezna (101. člen ZFPPIPP), je pristojno sodišče dalo soglasje stečajnemu upravitelju za podpis pogodbe o opravljanju revizijskih postopkov posebne revizije.
Stečajni upravitelj je pojasnil, da je takšna posebna revizija kot dokument interne narave podlaga za nadaljnje odločitve, ali se bodo vložile morebitne tožbe zoper odgovorne osebe za povečanje stečajne mase. Namen stečajnega postopka pa je, kot rečeno, da se čim bolje poplačajo upniki, v skladu z načelom enakega obravnavanja upnikov, kar je možno samo ob čim večji stečajni masi. Dokument, ki je predmet zahteve, je nedvomno nastal v okviru stečajnega postopka in z njim sodišče tudi razpolaga, kar izhaja iz rednega poročila upravitelja z dne 15. 2. 2010, ki je dostopen na spletni strani AJPES-a, na eObjavi sklepov in pisanj izdanih v postopkih zaradi insolventnosti. V tej fazi postopka je zato v pristojnosti sodišča, da ugotovitve iz posebne revizije uporabi za potrebe stečajnega postopka z namenom, da se zagotovi oziroma zajame celotno premoženje, ki sodi v stečajno maso, v korist upnikov. Kot izhaja že iz sporočila za javnost na spletni strani organa, je bil namen posebne revizije preveritev vodenja poslov z vidika skladnosti z zakonodajo. V primeru ugotovljenih nepravilnostih je namreč možno v stečajnem postopku v skladu z ZFPPIPP izpodbijati posamezna dejanja, kar lahko pripomore k povečanju stečajne mase. Slednje je v skladu z načelom zagotavljanja najboljših pogojev za plačilo upnikov, ki v 47. členu ZFPPIPP določa, da je treba postopek zaradi insolventnosti voditi tako, da se zagotovijo najugodnejši pogoji glede višine plačila in rokov za plačilo terjatev upnikov. Z razkritjem dokumenta, ki je predmet zahteve, bi se tako lahko vplivalo na stečajni postopek, v smislu zmanjšanja stečajne mase. To pa bi imelo za posledico slabše poplačilo upnikov, kar je v nasprotju s samim namenom stečajnega postopka, ki se vodi zaradi uresničitve interesa upnikov, da dosežejo plačilo svojih terjatev.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da bi bilo v času, ko stečajni postopek še teče, s samim razkritjem zahtevane informacije prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, bi nastala konkretna škoda izvedbi stečajnega postopka. Zato je po oceni Pooblaščenca izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj izjeme iz 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Glede na to, da je Pooblaščenec ugotovil obstoj izjeme po 8. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, se v obstoj drugih izjem ni spuščal. Pooblaščenec je zahtevo prosilca na podlagi 3. odstavka 255. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil.
V postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka