Prosilec - Ministrstvo za pravosodje
+ -Številka: 090-115/2009/11
Kategorije: Kršitev materialnega prava, Ali gre za inf. javnega značaja
Številka: 090-115/2009/11
Datum: 15. 1. 2010
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E in 65/08-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 13. 8. 2009, zoper odločbo Ministrstva za pravosodje, Župančičeva ulica 3, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-9/2009 z dne 7. 8. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca zoper odločbo organa, št. 090-9/2009 z dne 7. 8. 2009, se ugodi. Izpodbijana odločba, št. 090-9/2009 z dne 7. 8. 2009, se odpravi in zadeva se vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 21. 5. 2009 odločiti najpozneje v petnajstih (15) dneh od vročitve te odločbe.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 21. 5. 2009 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosil organ, da mu posreduje fotokopijo celotnega dopisa, ki ga je na organ naslovil odvetnik … in ki naj bi v zvezi z zadevo SGP kazal na sum korupcije v pravosodju in razsulo pravne države.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. 090-9/2008 z dne 7. 8. 2009, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da se zahteva prosilca nanaša na posredovanje dopisa, ki ga je odvetnik … med drugim naslovil tudi na Vlado RS, Ministrstvo za notranje zadeve, Komisijo za preprečevanje korupcije, Vrhovno sodišče RS, Varuha človekovih pravic RS in Urad predsednika RS. V dopisu odvetnik … podrobno opisuje poslovanje družbe SGP Gorica d.d. glede domnevno spornega pridobivanja nepremičnega premoženja, opisuje nastanek odvetnikove terjatve do omenjene družbe ter njen prenos na družbo Gofin d.o.o., ki je kot upnica predlagala stečaj družbe SGP Gorica d.d.. V nadaljevanju odvetnik opisuje potek predstečajnega postopka ter zatrjuje, da je pri obravnavi zadeve na Okrožnem sodišču v Ljubljani in Vrhovnem sodišču Republike Slovenije prišlo do vsebinskih in postopkovnih nepravilnosti ter do pristranskega odločanja. V omenjenem dopisu odvetnik … navaja tudi, da so bile zoper družbo SGP Gorica d.d. in njene odgovorne osebe vložene številne kazenske ovadbe. Informacija javnega značaja je v skladu s 4. členom ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, s katero razpolagajo organi javne oblasti in je povezana z njihovim delovnim področjem oziroma dejavnostjo. V primeru organa je njegovo delovno področje opredeljeno z njegovimi pristojnostmi, informacije javnega značaja pa so vse tiste informacije, ki nastajajo pri izvajanju teh pristojnosti. Le tista informacija, ki je povezana z opravljanjem javnopravnih nalog, ki jih plačujejo davkoplačevalci, ima lahko lastnost informacije javnega značaja. Naslednji element opredelitve informacije javnega značaja se nanaša na dejstvo, da mora zavezanec z informacijo javnega značaja razpolagati. Do tega lahko pride tako, da dokument izdela sam pri izvajanju javnopravnih nalog, da dokument izdela v sodelovanju z drugim ali pa tako, da informacijo pridobi od drugih oseb - od oseb zasebnega prava. (prim. Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič in drugi, Ljubljana, 2005, str. 83). V nadaljevanju odločbe je organ navedel, da Zakon o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami: v nadaljevanju ZDU-1) v 37. členu določa, da organ opravlja naloge na področjih organizacije in statusa sodišč, državnega tožilstva, državnega pravobranilstva in Ustavnega sodišča, nadzora nad poslovanjem državnega tožilstva in državnega pravobranilstva ter druge vrste z zakonom določenih pravosodnih nadzorov, civilnega in kaznovalnega prava, sodnih postopkov, alternativnega reševanja sporov, pravosodne uprave, odvetništva, notariata, izvrševanja kazenskih sankcij, varstva osebnih podatkov, mednarodne pravne pomoči in mednarodnega pravosodnega sodelovanja v civilnih in kazenskih zadevah. V skladu s 67. členom Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/1994; s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZS) lahko minister, pristojen za pravosodje, izvaja nadzor nad delom sodišč preko predsednikov sodišč višje stopnje tako, da zahteva bodisi predložitev podatkov o poslovanju sodišča ter o delu predsednika sodišča v zadevah sodne uprave, bodisi predložitev pisnih pojasnil in poročil o organizaciji in nadzoru dela na sodišču in izvajanju posameznih nalog sodne uprave. V okviru svojih pristojnosti pa organ kot upravni organ ne sme in ne more vsebinsko posegati v konkretne sodne postopke in nadzorovati dela sodišč in sodnikov, saj bi to pomenilo kršitev ustavnih načel o neodvisnosti sodnikov (125. člen Ustave RS) in delitve oblasti (drugi odstavek 3. člena Ustave RS). Organ tako ni pristojen za obravnavo zatrjevanih postopkovnih in vsebinskih nepravilnosti v predstečajnem postopku družbe SGP Gorica d.d. ter zatrjevanega pristranskega odločanja sodnikov v predmetni zadevi, saj ima stranka v konkretnem sodnem postopku na voljo ustrezna pravna sredstva. Odkrivanje in pregon storilcev številnih kaznivih dejanj, ki jih v svojem dopisu zatrjuje odvetnik … in glede katerih naj bi bile že vložene kazenske ovadbe, prav tako ni v pristojnosti organa. Za odkrivanje in pregon storilcev kaznivih dejanj sta namreč pristojna policija in državno tožilstvo skladno z Zakonom o policiji in Zakonom o državnem tožilstvu. Organ je pri Vrhovnem državnem tožilstvu RS preveril stanje predmetne zadeve. Kot izhaja iz dopisa Vrhovnega državnega tožilstva RS, št. Kt-S-(l)4/08-BZH z dne 6. 8. 2009, zadevo obravnava Skupina državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala in je v fazi predkazenskega postopka. Organ meni, da dopis odvetnika … s prilogami, s katerim ministrstvo sicer razpolaga, ne sodi v njegovo delovno področje in ni povezano z opravljanjem njegovih javnopravnih nalog kot izhaja iz 37. člena Zakona o državni upravi. Na podlagi navedenega, po mnenju organa, dopis odvetnika … s prilogami ni informacija javnega značaja, kot jo opredeljuje 4. člen ZDIJZ. Ob tem organ še pripominja, da so o obravnavani zadevi obširno poročali slovenski mediji, kar je v svoji zahtevi prosilec navedel tudi sam, zato se s predmetno zadevo lahko prosilec seznani na ta način. Upoštevajoč navedeno je organ odločil, da zahteva prosilca za posredovanje dopisa odvetnika … skupaj s prilogami ni utemeljena, zato je njegovo zahtevo zavrnil.
Pooblaščenec je dne 13. 8. 2009 zoper odločbo, št. 090-9/2008 z dne 7. 8. 2009, prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, so mu nekatere navedbe v odločbi nejasne in se mu zdijo neskladne z ZDIJZ oz. niso v smislu omenjenega zakona. Po razlagi organa je kot prosilec po ZDIJZ upravičen le do tiste informacije, ki je povezana z opravljanjem javno pravnih nalog, ki jih plačujejo davkoplačevalci in le ta ima lastnost informacije po ZDIJZ. Prosilec meni, da se s tem onemogoča javnosti pridobivanje informacij in oži transparentnost delovanja v javni komunikaciji, oz. se zapira informacija pred javnostjo. Prosilec se sprašuje, ali res ne more pridobiti pisanja, ki ga je odvetnik …. naslovil na ministra Zalarja oz. na organ, ki izvaja javno funkcijo. Prosilec v nadaljevanju pritožbe navaja, da organ lahko pridobi (po dikciji ZDIJZ) informacijo tudi od drugih oseb. Prosilec meni, da je bilo tako tudi v obravnavanem primeru in bi bil s tega vidika upravičen do informacije. V primeru, če organ ne bi izvajal javne funkcije, odvetnik … ne bi naslovil nanj svojega pisanja. Prosilcu se z vidika njegovega povpraševanja po informaciji zdi pomembno, da je g. … svoje pisanje naslovil na ministra kot nosilca javne funkcije in ne na državljana Aleša Zalarja. Zato se mu zdi nerazumljiva v odločbi zapisana trditev, da dopis odvetnika … ni informacija javnega značaja. Če pisanje …, ki ga je naslovil na več organov, ni javna informacija, se prosilec sprašuje, kaj sploh to je. Iz navedenega torej, po razlagi odločbe organa, po mnenju prosilca, sledi zanimivo posledično sklepanje, da vsi javni, državni organi, institucije, ki jim je g. … poslal svoje pisanje, niso dolžni tega pisanja posredovati javnosti, ker to pač ni informacija javnega značaja. Zanimiv zaključek, ki prosilcu nalaga revidiranje pojma javne informacije oz. popolnoma drugačnega razumevanja javne informacije, kot ga je pojmoval doslej. V vsakem primeru pa takšno pojmovanje informacije, po mnenju prosilca, oži prostor javnega in transparentnega dogajanja, ko gre za obča vprašanja v zvezi z dogajanji v širši javnosti. Nadalje se v odločbi navaja, da je, po poizvedbah pri Vrhovnem tožilstvu, preverjeno stanje predmetne zadeve, da se zadeva nahaja v obdelavi Skupine državnih tožilcev za pregon organiziranega kriminala in je v fazi predkazenskega postopka. Prosilec ne ve, čemu je bilo potrebno to preverjanje pri Vrhovnem državnem tožilstvu, če pa že po definiciji informacije, kot je v odločbi najprej navedeno, prosilec ni upravičen do te in takšne informacije, saj ni posredovana tako, da bi odgovarjala navedenemu naboru funkcij, ki jih organ opravlja in je torej poslana v prazno in zato javnosti nedostopna. Na koncu pritožbe prosilec prosi Pooblaščenca, da se opredeli do navedb v odločbi. Še posebej do navedbe v drugem odstavku na drugi strani odločbe.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 090-115/2009/2 z dne 17. 8. 2009, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je z dopisom, št. 090-6/2009 z dne 25. 8. 2009, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Pri tem je organ navedel, da v zvezi s trditvijo prosilca, da odvetnik … na organ ne bi naslovil svojega pisanja, če ta ne bi izvajal javne funkcije, iz navedenega pa, po mnenju pritožnika izhaja, da je omenjen dopis informacija javnega značaja, organ poudarja, da je informacija javnega značaja zgolj tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa. Tako določa tudi prvi odstavek 4. člena ZDIJZ. Državljani na organe naslavljajo najrazličnejše dokumente, tudi take, ki ne sodijo v pristojnost organa, ki je določen z zakonom in zato organ nima pooblastil za njihovo obravnavanje. Če bi se postavili na pritožnikovo stališče, da je vsaka informacija, ki jo organu posredujejo državljani, ker ta pač izvaja javno funkcijo, informacija javnega značaja, četudi ne sodi v njegovo delovno področje in za njegovo obravnavo ni pristojen, bi morali organi prav vsako informacijo, ki mu jo posredujejo državljani, razkriti javnosti. Potemtakem opredelitev informacije javnega značaja sploh ne bi bila potrebna, saj bi bile vse informacije, pridobljene od oseb zasebnega prava, s katerim organ razpolaga, informacije javnega značaja. Glede tožnikove navedbe, kateri izmed organov, na katere je odvetnik … naslovil svoje pisanje, je sploh pristojen za posredovanje dopisa javnosti, organ odgovarja, da tisti organ, ki je pristojen za obravnavo v dopisu zatrjevanih navedb. Le tisti organ, v katerega delovno področje sodi določena informacija, je dolžan takšno informacijo kot informacijo javnega značaja razkriti javnosti, seveda, če ne gre za zakonsko določene izjeme, ne pa tudi drugi nepristojni organi. V zvezi z navedbo pritožnika, čemu poizvedbe organa o predmetni zadevi pri Vrhovnem državnem tožilstvu RS - Skupini za pregon organiziranega kriminala, je organ navedel, da je organ dolžan ravnati v skladu z Zakonom o kazenskem postopku (Uradni list RS št. 32/2007, 65/2008, 68/2008), ki v prvem odstavku 145. člena določa, da so vsi državni organi in organizacije z javnimi pooblastili dolžni naznaniti kazniva dejanja, za katera se storilec preganja po uradni dolžnosti, če so o njih obveščeni, ali če kako drugače zvedo zanje. V dopisu odvetnik … opisuje poslovanje družbe SGP Gorica d.d. glede domnevno spornega pridobivanja nepremičnega premoženja ter navaja, da so bile zoper družbo SGP Gorica d.d. in njene odgovorne osebe vložene številne kazenske ovadbe. Iz zatrjevanega, domnevno spornega poslovanja družbe SGP Gorica d.d,. je ministrstvo zaznalo sum storitve kaznivega dejanja s področja gospodarskega kriminala. Ker pa je odkrivanje in pregon tovrstnih kaznivih dejanj v pristojnosti Skupine za pregon organiziranega kriminala (v nadaljevanju Skupina), ki je pristojna za kazniva dejanja na področju organiziranega klasičnega in gospodarskega kriminala, katerih odkrivanje in pregon zahtevata posebno organiziranost in usposobljenost, je Ministrstvo za pravosodje preverilo, ali se zadeva nahaja pri Skupini, sicer bi ministrstvo naznanilo sum storitve kaznivega dejanja tako, da bi Skupini posredovalo omenjen dopis s prilogami. Ministrstvo za pravosodje še pripominja, da je bil dopis Vrhovnega državnega tožilstva RS št. Kt-S-(1) 4/08, iz katerega je razvidno, da zadevo obravnava Skupina za pregon organiziranega kriminala, po pomoti pripet k odločbi št. 090-9/2008. Organ je Pooblaščencu kot priloge dopisa, št. 090-6/2009 z dne 25. 8. 2009, posredoval izpodbijano odločbo, dopis Vrhovnega državnega tožilstva RS, št. Kt-S-(1) 4/08 z dne 6. 8. 2009, sklep organa o podaljšanju roka za posredovanje informacij javnega značaja, št. 090-9/2008/19 z dne 22. 4. 2009, ter dopis odvetnika …, ki je predmet obravnavane zahteve in je pri organu knjižen pod št. 700-23/2009/17.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da ne razpolaga z vsemi dokumenti, ki se tičejo zadeve, je organ pozval, da mu posreduje fotokopije naslednjih dokumentov:
- vseh dokumentov (npr. vsi dokumenti, ki so poleg dopisa Vrhovnega državnega tožilstva RS, št. Kt-S-(1) 4/08-BZH z dne 6. 8. 2009, nastali v okviru opravljene poizvedbe pri Vrhovnem državnem tožilstvu RS, odgovor stranki, ki je organu posredovala dokumentacijo, itd.), ki so pri organu nastali na podlagi oziroma v zvezi z zahtevano dokumentacijo in iz katerih je razvidno, kako je organ ravnal po prejemu zahtevane dokumentacije;
- dokument (npr. načrt klasifikacijskih znakov z opisom vsebine klasifikacijskega znaka), iz katerega bo razvidno, kakšna je vsebina dokumentov, ki se običajno knjižijo pod šifro zadeve, kot jo je dobila dokumentacija, ki je predmet obravnavane zahteve.
Organ na navedeni dopis ni odgovoril, zato je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in pridobitve potrebnih dokumentov dne 21. 12. 2008 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je na ogledu in camera Pooblaščencu predal spis št. 700-23/2009 in pri tem pojasnil, da je v tem spisu vse, kar se nanaša na zadevo, v okviru katere je organ prejel dokument, ki je predmet obravnavane zahteve prosilca. Organ je v okviru ogleda in camera Pooblaščencu izročil tudi izpis iz načrta klasifikacijskih znakov v delu, ki se nanaša na št. 700, s podrobnejšim opisom.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
V obravnavanem primeru ni sporno, da organ z zahtevanim dokumentom, tj. dopisom odvetnika …, ki je pri organu knjižen pod št. 700-23/2009/17, razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki. Izpodbijana odločba pa temelji na ugotovitvi, da zahtevani dokument, tj. dopis odvetnika …, ki je pri organu knjižen pod št. 700-23/2009/17, ne sodi v njegovo delovno področje, čemur prosilec nasprotuje, zato je moral Pooblaščenec v pritožbenem postopku presoditi, ali je v obravnavanem primeru tudi tretji pogoj za opredelitev informacije javnega značaja izpolnjen.
Ker ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25.4.2007, in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002).
Pooblaščenec povsem soglaša s pritožbenimi navedbami prosilca, iz katerih izhaja, da je odločitev organa v izpodbijani odločbi v neskladju z ZDIJZ in oži transparentnost delovanja organov - zavezancev po ZDIJZ. Preozki interpretaciji informacije javnega značaja in nasploh določb ZDIJZ v izpodbijani odločbi Pooblaščenec nasprotuje in opozarja, da ni v skladu niti z opredelitvijo informacije javnega značaja v ZDIJZ niti ni v skladu z mednarodnimi standardi glede pojmovne opredelitve informacije javnega značaja. ZDIJZ v 4. členu vsebuje pozitivno opredelitev informacije javnega značaja, ki je pomembna iz dveh vidikov. S pozitivno opredelitvijo informacije javnega značaja namreč lahko opredelimo, katere informacije ne sodijo v ta okvir in jih po ZDIJZ torej ni mogoče zahtevati (npr. informacije, s katerimi razpolagajo osebe, ki opravljajo zasebnopravno oziroma tržno dejavnost), poleg tega pa šele potem, ko ugotovimo, kaj informacija javnega značaja je, lahko začnemo spraševati, ali je morebiti izvzeta iz dostopa javnosti kot ena izmed izjem po 6. členu ZDIJZ. S pozitivno definicijo informacije javnega značaja smo, primerjalnopravno gledano, še najbližje dejstvu oz. namenu, ki ga zasleduje ZDIJZ, če rečemo, da se domneva, da so vse informacije v posesti zavezanih subjektov, informacije javnega značaja. Povedano drugače: informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih zasebnikov, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcije (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 147).
ZDIJZ ne določa izrecno, katere vrste informacij so javnosti dostopne, hkrati pa tudi nobene od njih a priori ne izključuje (razen arhivskega gradiva, ki ga hrani v okviru javne arhivske službe pristojni arhiv v skladu z zakonom, ki ureja arhive). Zato se informacija lahko nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pooblaščenec še navaja, da iz Priporočila št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov, sprejetega v okviru Sveta Evrope z dne 21. 2. 2002, izhaja, da pojem »uradni dokumenti« pomeni vse informacije v kakršnikoli obliki, ki so jih ustvarili ali prejeli in hranili organi oblasti in ki so povezane s katerokoli javno ali upravo funkcijo, z izjemo dokumentov v pripravi. Iz navedene definicije je razvidno, da gre za široko definicijo informacije javnega značaja in da se informacija javnega značaja lahko nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja organa, ki so povezane z njegovimi aktivnostmi ali odločitvami, ki spadajo v njegov delokrog. Podobno izhaja tudi iz Uredbe (ES) št. 1049/2001 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, po kateri "dokument" pomeni neko vsebino ne glede na to, kakšen je njen medij (napisana na papirju ali shranjena v elektronski obliki ali kot zvočni, vizualni ali avdiovizualni zapis) o vprašanju, nanašajočem se na politiko, dejavnosti ali odločitve s področja odgovornosti institucije.
Pojem delovno področje je namreč izredno širok in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti določenih v področnih zakonih, temveč se nanaša na vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi. Delovno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana september 2004, str. 148 - 149).
Pojem delovno področje iz 4. člena ZDIJZ je torej bistveno širši od delovnega področja, ki ga opredeljujeta ZDU-1 in ZS, na katera se sklicuje organ v izpodbijani odločbi, saj, kot je pojasnjeno že v prejšnjih odstavkih, ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti določenih v področnih zakonih (kot v tem primeru ZDU in ZS), temveč tudi vse informacije, ki so na kakršenkoli način povezane s temi pristojnostmi. V obravnavanem primeru je bistvenega pomena ugotovitev, da je dokument, ki je predmet obravnavane zahteve, del spisa organa, št. 700-23/2009, ki se nanaša na poziv za podajo predloga za opravo službenega nadzora nad delom konkretne sodnice in nad delom predsednika konkretnega sodišča - za katerega je na podlagi 79. b člena Zakona o sodniški službi (Uradni list RS, št. 19/1994 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSS) med drugim pristojen tudi organ. Že samo dejstvo, da je organ obravnavani dokument uvrstil in knjižil v spis s klasifikacijskim znakom »700«, ki označuje področje »Delovanje pravosodnih organov« in v tem okviru, kot izhaja iz načrta klasifikacijskih znakov organa, področje »Stvarna in krajevna pristojnost, splošno s področja sodišč, pristojnosti, redna in specializirana sodišča, sodne takse, sodni svet, personalni svet, sodni red, postopek imenovanja, razrešitev, obravnava pritožb, volilni imeniki, evidence, registri, predhodna mnenja, ocene sodniške službe, napredovanja, pojasnila, mnenja, izdajanje biltenov, sodne statistike, brezplačna pravna pomoč,...«, kaže na to, da obravnavani dokument kljub vsem nasprotnim navedbam organa sodi v delovno področje organa. Takšno stališče pa potrjuje tudi dopis organa, št. 700-23/2009/18 z dne 19. 5. 2009, s katerim je organ odgovoril pošiljatelju dokumenta, ki je predmet v tej odločbi obravnavane zahteve. V navedenem dopisu je namreč organ pošiljatelju dopisa oz. dokumenta med drugim pojasnil, kako je v zadevi ukrepal, in ne, da zadeva sploh ni del njegove pristojnosti oz. delovnega področja. Upoštevaje vse navedeno je brez dvoma treba zaključiti, da je v obravnavani zadevi zahtevani dokument tesno povezan s pristojnostmi organa, ki izhajajo iz področne zakonodaje (ZSS), iz tega pa izhaja, da sodi v delovno področje organa. Ker je organ v izpodbijani odločbi in v pritožbenem postopku zavzel izrazito ozko stališče glede presoje obsega delovnega področja organa, Pooblaščenec na tem mestu posebej pripominja, da delovno področje organa v smislu določb ZDIJZ poleg že navedenih področnih zakonov opredeljujejo tudi splošni predpisi, ki urejajo upravno poslovanje. Tako na primer Uredba o upravnem poslovanju (Uradni list RS, št. 20/2005 s spremembami in dopolnitvami) v 18. členu določa, da mora organ odgovoriti na vse dopise, ki jih prejme v fizični ali elektronski obliki, razen če so šikanoznega značaja. Iz te določbe izhaja, da je organ dolžan odgovoriti na vse prejete dopise, kar v smislu ZDIJZ že vzpostavlja delovno področje organa, kar pomeni, da tudi iz tega vidika v obravnavani zahtevi zahtevani dokument sodi v delovno področje organa v smislu ZDIJZ. Na podoben način delovno področje organa v smislu določb ZDIJZ določa tudi 145. člen Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS št. 63/1994 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZKP), na podlagi katerega je organ v obravnavanem primeru po prejemu dokumenta, ki je predmet obravnavane zahteve, vzpostavil kontakt z Vrhovnim državnim tožilstvom, kot to organ navaja v izpodbijani odločbi. Skratka kakršnokoli ravnanje organa v zvezi z obravnavanim dokumentom, ki ga je organ izvršil na podlagi norm javnega prava, je temelj, na podlagi katerega se, skladno z določbami ZDIJZ, opredeli oz. vzpostavi delovno področje organa.
Glede na to, da organ v izpodbijani odločbi kot enega izmed elementov za opredelitev informacije javnega značaja navaja (vendar z ničemer ne aplicira na obravnavani primer), da mora biti informacija povezana z opravljanjem javnopravnih nalog, ki jih plačujejo davkoplačevalci, Pooblaščenec pojasnjuje, da je tudi ta pogoj v obravnavanem primeru izpolnjen, saj spis, katerega del je zahtevani dokument, rešuje zaposleni pri organu, ki je javni uslužbenec in je torej plačan iz javnih sredstev. Iz navedenega izhaja, da je pregled zahtevanega dokumenta in ustrezno ukrepanje po prejemu le-tega neločljivo povezano z opravljanjem javnopravnih nalog, ki jih plačujejo davkoplačevalci. Ob tem Pooblaščenec zgolj pripominja, da v tem odstavku obravnavani kriterij pri opredelitvi delovnega področja organa ni izključujoč, temveč se lahko uporabi zgolj kot dodatni argument pri opredeljevanju delovnega področja organa.
Pri tem Pooblaščenec pojasnjuje, da je navedba organa v dopisu, št. 090-6/2009 z dne 25. 8. 2009, iz katere izhaja, da bi organ moral prosilcem na podlagi ZDIJZ, v primeru, če bi delovno področje organa po ZDIJZ opredelili tako, kot navaja prosilec, posredovati vse dokumente, ki jih prejme od državljanov, netočna, saj iz določb ZDIJZ izhaja, da niso vse informacije javnega značaja tudi prosto dostopne. Z uporabo izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč mogoče prost dostop do informacij javnega značaja omejiti tako, da se omogoči le delni dostop ali pa se dostop v celoti zavrne.
Pooblaščenec pojasnjuje še, da dejstvo, da organ pri izvajanju nekaterih pristojnosti pridobi dokumente od drugih (fizičnih ali pravnih) oseb, ne pomeni, da gre v teh primerih za zasebnopravno dejavnost, ki bi bila zunaj okvirov javnopravnega delovanja organov. Pooblaščenec se povsem strinja s pritožbenimi navedbami prosilca, da organ že po sami dikciji 4. člena ZDIJZ lahko pridobi informacijo javnega značaja tudi od drugih oseb. Kot je poudarjeno že v prejšnjih odstavkih, je za presojo delovnega področja organa, skladno z določbami ZDIJZ, relevantno, da organ pridobi dokument v povezavi z javnopravnim delovanjem in ne, od koga je organ dokument pridobil. Poleg tega prejem dopisov, kot je dokument, ki je predmet obravnavane zahteve, niso nikjer opredeljeni kot zasebnopravna dejavnost organa (temveč ravno nasprotno, kot je pojasnjeno v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe), kar še dodatno omaja stališče organa o tem, da obravnavanega dokumenta ni mogoče uvrstiti v delovno področje organa.
Upoštevaje zakonsko opredelitev informacije javnega značaja in na podlagi javnopravnih obveznosti ter pristojnosti organa Pooblaščenec zaključuje, da zahtevana informacija izvira iz delovnega področja organa in so zato vse navedbe, ki tej ugotovitvi nasprotujejo, neutemeljene.
Pooblaščenec je v izvedenem postopku ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji zmotno ugotovil dejstva, zato je na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi, izpodbijano odločbo treba odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokument, ki je del spisa organa, zato organ najverjetneje razpolaga z dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanim dokumentom, najlažje ugotovi, kakšne bi lahko bile posledice seznanitve javnosti z zahtevanim dokumentom.
V izogib pomanjkljivostim v ponovnem postopku odločanja o dostopu do informacij javnega značaja Pooblaščenec pojasnjuje, da v obravnavanem primeru zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja in da ima vsakdo v skladu z določili ZDIJZ pravico dostopa do dokumentov, ki so informacije javnega značaja. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca le, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli od enajstih izjem, ki jih taksativno določa ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ. Pri tem pa je potrebno poudariti še, da mora organ v primeru, če ugotovi obstoj izjeme, nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Glede na to, da je organ tako v izpodbijani odločbi kot tudi v dopisu, št. 090-6/2009 z dne 25. 8. 2009, navedel, da je zahtevana dokumentacija povezana s predkazenskim postopkom, Pooblaščenec pojasnjuje, da ena izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ, omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). V zvezi s tem je najprej potrebno pojasniti pojem kazenski pregon, ki v slovenskem pravnem redu ni jasno definiran. Posredno iz ZKP in Zakona o državnem tožilstvu (Uradni list RS, št. 64/94 s spremembami in dopolnitvami) lahko razberemo, da gre za pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj v najširšem smislu. Obsega vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po ZKP. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec pri sprejemu ZDIJZ s tem, ko je uporabil izraz kazenski pregon, dopustil možnost, da se po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ varujejo vsi podatki iz vseh faz postopka kazenskega pregona. Navedena izjema se lahko deloma pokriva z 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s katero ZDIJZ varuje podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, torej tudi kazenskega (opomba Pooblaščenca). Tako je uporaba ene ali druge izjeme odvisna od organa, od katerega se informacija zahteva ter od faze, v kateri je postopek kazenskega pregona. Namen izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo postopka kazenskega pregona. 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku in
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti podana oba pogoja skupaj, dokazno breme pa je na strani organa. Glede vprašanja, ali bi z razkritjem informacij, ki jih zahteva prosilec, nastala škoda za izvedbo postopka, Pooblaščenec pojasnjuje, da ta pogoj zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa. Škodni test je eden izmed testov t.i. tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ogrozitev izvedbe kazenskega postopka ali postopka s prekrški pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).
Poleg obstoja izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mora organ v ponovljenem postopku seveda presojati tudi morebiten obstoj drugih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja v obravnavanem dokumentu.
Pooblaščenec je torej na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa, št. 090-9/2009 z dne 7. 8. 2009, odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v petnajstih (15) dneh od vročitve te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper ta sklep pritožba in upravni spor nista dovoljena.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka