Glucks Nenad, tednik Reporter - Urad predsednika republike Slovenije
+ -Številka: 090-3/2010
Kategorije: Notranje delovanje organa
Številka: 090-3/2010/
Datum: 29. 1. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05; v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Nenada Glücksa, novinarja tednika Reporter, Dunajska 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper zavrnilno odločbo Urada predsednika Republike Slovenije, Erjavčeva 17, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 092-04-27/2009 z dne 14. 12. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 17. 11. 2009 na organ naslovil zahtevo za posredovanje vseh pisem, ki jih je predsednik republike dr. Danilo Türk v zadnjem letu poslal predsedniku vlade g. Borutu Pahorju ter vseh pisem, ki jih je predsednik republike dr. Danilo Türk prejel od predsednika vlade g. Boruta Pahorja.
O zahtevi prosilca je organ dne 14. 12. 2009 izdal odločbo št. 092-04-27/2009, s katero je zahtevi prosilca delno ugodil in mu posredoval pisma z dne 5. 12. 2008, z dne 15. 4. 2009 in z dne 15. 10. 2009, v preostalem delu pa je njegovo zahtevo zavrnil. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe med drugih izhaja, da zahtevani dokumenti ustrezajo zakonski definiciji informacije javnega značaja, da pa gre za izjemo notranjega delovanja organa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V danem primeru predstavlja korespondenca med predsednikom republike in predsednikom vlade notranje poslovanje med državnimi organi, ki temelji na medsebojnem zaupanju in predstavlja način delovanja, katerega razkritje lahko povzroči motnje pri delovanju navedenih organov. Prav medsebojno zaupanje glede tega, da tovrstni dokumenti ne bodo posredovani javnosti, je tisto, kar omogoča, da predsednik republike in predsednik vlade pri medsebojni izmenjavi informacij, mnenj in pogledov, delujeta odprto in iskreno in na ta način prispevata k tvornemu sodelovanju na različnih področjih. Pri tem ne gre vselej za komuniciranje v obliki določanja uradne tajnosti take korespondence, saj je določanje tajnih podatkov urejeno z Zakonom o tajnih podatkih in je tudi omejeno na zakonsko določene primere, vendar to ne izključuje zaupnosti navedenih komunikacij v širšem smislu te besede. Komunikacija med predsednikom republike in predsednikom vlade kot najvišjima organoma države ter njena načelna zaupnost je posebej pomembna in povsem razumljivo je, da v pretežni meri ni dostopna javnosti, ne pri nas in ne v drugih demokratičnih evropskih državah. Organ obenem še navaja, da je pri pregledu korespondence med predsednikom republike in predsednikom vlade mogoče ugotoviti, da bi posredovanje navedenih dokumentov javnosti lahko porušilo načelno medsebojno zaupanje med institucijama in s tem možnost neoviranega in neposrednega komuniciranja. Z določitvijo dostopnosti navedenih informacij javnosti bi tako bil prekinjen pomemben način komuniciranja med najvišjimi državnimi organi, kar bi seveda bistveno otežilo skupno prizadevanje za čim bolj skladno delovanje teh organov pri varovanju in uresničevanju javnega interesa. Kot izjemo od navedenega pravila, da je korespondenca med predsednikom republike in predsednikom vlade iz navedenih razlogov izvzeta iz dostopa javnosti, je organ ocenil le tiste primere, ko je pismo predsednika republike povezano z uradnimi postopki ali načrtovanimi uradnimi aktivnostmi predsednika republike, saj v tem primeru pričakovanja zaupnosti teh informacij ni mogoče utemeljiti in torej tudi ni mogoče izhajati iz tega, da bi razkritje teh informacij povzročilo škodo pri delovanju teh najvišjih državnih organov. Skladno s tem za razkritje navedenih informacij prevlada javni interes, zato je organ prosilcu posredoval: pismo z dne 5. 12. 2008, v katerem predsednik republike skladno z Zakonom o predlaganju kandidatov iz Republike Slovenije za sodnike mednarodnih sodišč prosi Vlado za mnenje o kandidaturi za mesto sodnika Sodišča Evropskih skupnosti v Luksemburgu, pismo z dne 15. 4. 2009, v katerem predsednik republike skladno z Zakonom o predlaganju kandidatov iz Republike Slovenije za sodnike mednarodnih sodišč prosi Vlado za mnenje o kandidaturi za mesto nacionalnega predstavnika v Evrojustu in pismo z dne 15. 10. 2009, ki se nanaša na uradne obiske predsednika republike v Kazahstanu in Azerbajdžanu ter uradni obisk predsednika vlade v Libiji. Zahtevo prosilca glede vseh ostalih dokumentov je organ zavrnil.
Na odločbo organa je prosilec dne 23. 12. 2009 pri organu vložil pritožbo. Navaja, da je bila podlaga za njegovo zahtevo predhodna odločitev organa, da časniku Delo pošlje pismo predsednika republike predsedniku vlade, kjer prvi drugemu predlaga, naj »pretehta datum« svojega obiska v Libiji. Prosilec poudarja navedbe predsednika republike v tem pismu in dodaja, da je glede na očitno odprtost do javnosti v Uradu predsednika republike, po objavi predmetnega pisma tudi sam nanj naslovil zahtevo po vseh navedenih pisem. Ker mu organ ni posredoval ničesar razen pisma, ki ga je objavilo Delo in še dveh »birokratskih« pisem, meni, da je organ v njegovem primeru odločil po drugačnih kriterijih kot pri zahtevi novinarja Dela. Pred odločitvijo o njegovi zahtevi je organ namreč v javnost posredoval pismo, ki je očitno določene motnje pri delovanju organov res povzročilo in po mnenju prosilca je bilo med obema predsednikoma v zadnjem letu še več pisem, katerih razkritje bi povzročilo precej manj oziroma nikakršne motnje pri delovanju organa predsednika republike ali predsednika vlade, kot navedeno pismo. Prosilec poudarja, da ne gre za pisma, ki so podlaga za nekatere odločitve v prihodnosti, ampak za že zaključene zadeve. S svojim ravnanjem ob prvem razkritju pisma o neusklajenosti glede obiskov v tujini so v Uradu predsednika republike sami vzpostavili kriterije, kaj naj bo dostopno javnosti. Ti kriteriji ne morejo biti različni, odvisni od tega, koliko političnih točk informacije prinesejo predsedniku republike oziroma jih kateremu drugemu politiku ali organu odnesejo. V zvezi s tem prosilec prosi, da se mu, v skladu z že postavljenimi kriteriji glede dostopa do pisem, ki jih je postavil sam organ, omogoči dostop do vseh zahtevanih pisem oziroma vsaj do večine. Prosilec še navaja, da v primeru zavrnitve njegove pritožbe prosi za natančno obrazložitev, v čem bi druga pisma povzročila večje motnje pri delovanju organa, kot jih je razkritje pisma o neusklajenosti obiskov v tujini.
Organ je pritožbo prosilca, z dopisom št. 092-04-27/09-5 z dne 6. 1. 2010, dne 7. 1. 2010, v skladu z določbo 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu.
Z namenom vpogleda v dokumente, ki so predmet tega pritožbenega postopa, je Pooblaščenec dne 26. 1. 2010 pri organu opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP, o čemer je sestavil zapisnik o ogledu št. 090-3/2010-3 z dne 26. 1. 2010. Pooblaščenec je pri tem vpogledal v naslednje dokumente:
- dopis št. 003-3-3/2008-3 z dne 5. 12. 2008,
- dopis št. 671-00-2/08-1 z dne 24. 12. 2008,
- dopis št. 003-00-5/08-2 z dne 24. 12. 2008,
- dopis št. 003-03-5/2009-2 z dne 15. 4. 2009,
- dopis št. 003-00-6/09-1 z dne 16. 4. 2009,
- dopis št. 007-00-1/2009-1 z dne 3. 6. 2009,
- dopis št. 081-00-7/2009-2 z dne 12. 6. 2009,
- dopis št. 804-02-2/09-6 z dne 17. 7. 2009,
- dopis št. 630-00-1/09-2 z dne 7. 9. 2009,
- dopis št. 003-00-6/09-1 z dne 16. 4. 2009,
- dopis št. 003-00-16/09-1 z dne 6. 10. 2009,
- dopis št. 003-09-3/09-26 z dne 15. 10. 2009,
- dopis št. 003-00-16/09-2 z dne 1. 12. 2009.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V obravnavanem primeru ni sporno, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, da te izvirajo iz delovnega področja organa in da se nahajajo v materializirani obliki. Navedeno izhaja tudi iz izpodbijane odločbe, v kateri organ sam ugotavlja, da pisma med predsednikom republike in predsednikom vlade, ki jih zahteva prosilec, izpolnjujejo vse kriterije za obstoj informacij javnega značaja.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse kriterije za obstoj informacij javnega značaja, je v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopne informacije, ali pa je podana katera izmed izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi katere se dostop lahko zavrne.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti. Večina držav na različne načine varuje interna mnenja, nasvete, izmenjavo pogledov, ki se dogajajo med pripravo odločitev, dopušča pa razkritje podatkov o dejstvih iz takšnih dokumentov. V ameriškem pravu je razlika med »facts« in »opinions« utemeljena z argumentom, da namen varstva notranjega delovanja organov ni v tem, da bi javnosti preprečevali dostop do golih dejstev oziroma faktičnih podatkov o delu vlade. Namen te izjeme je varovati proces notranjega razmišljanja in oblikovanja mnenj vlade, zato je poudarek na drugem elementu (»opinions«). Objava podatkov o dejstvih namreč ne vpliva na uradnikovo svobodo »kreativnega« razmišljanja znotraj organa, medtem ko objava podatka o mnenju določene osebe lahko zaviralno vpliva na proces razmišljanja uradnikov (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 133 in nasl.). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo torej pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.
Na ogledu in camera je Pooblaščenec z vpogledom v dokumente, ki so predmet zahteve prosilca, ugotovil, da gre za pisma predsednika republike predsedniku vlade. Vsa pisma, ki so predmet presoje v tem postopku, so nastala izven postopkov, za katere je predsednik republike pristojen v smislu formalnih pristojnosti po Ustavi RS in veljavni zakonodaji. Po vsebini gre za teme, ki še niso in morda nikoli ne bodo predmet formalnih postopkov med predsednikom republike in predsednikom vlade. Iz vsebine zahtevanih dokumentov izhaja, da služijo interni komunikaciji med predsednikom republike in predsednikom vlade. Tako gre za dokumente, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo predsednika republike in predsednika vlade. V obravnavanem primeru je torej prvi pogoj za obstoj izjeme iz 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ izpolnjen.
Glede vprašanja, ali bi razkritje teh dokumentov lahko povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organov, Pooblaščenec ugotavlja, da je tudi ta kriterij v obravnavanem primeru izpolnjen. Z vpogledom v zahtevane dokumente je namreč ugotovil, da vsebujejo neformalna stališča, predloge, pobude in mnenja predsednika republike, ki jih je ta izrazil predsedniku vlade o temah, za katere je ocenil, da so pomembne v širšem družbenem smislu. Gre torej za odprto komunikacijo med dvema najpomembnejšima funkcionarjema v državi, ki po svoji naravi zahteva določeno mero zaupnosti. Temelj te komunikacije je namreč ravno v svobodnem in odprtem kritičnem razmišljanju, katerega narava bi bila ogrožena, če bi bilo v celoti prosto dostopno javnosti. Namen izjeme po 11. tč. prvega odst. 6. čl. je namreč ravno v varovanju procesa notranjega razmišljanja in izražanja kritičnih mnenj med organi. Vsebina dokumentov, ki jih zahteva prosilec, prav tako ne predstavlja dejstev v smislu delovanja obeh institucij, ampak so predmet te komunikacije vsebine, ki jih teorija (več o tem glej zgoraj) uvršča med »opinions«. Gre torej za razmišljanja, ki so odprta, kritična in so nastala v procesu izmenjave mnenj, ki še ni zaključen. Razkritje te komunikacije bi, po prepričanju Pooblaščenca, povzročilo motnje v delovanju institucije predsednika republike v njegovem odnosu do institucije predsednika vlade, saj bi onemogočilo neobremenjeno in odprto razmišljanje in neformalno komunikacijo med predsednikom republike in predsednikom vlade. Ob navedenem ne gre spregledati, da ima v slovenski ustavni ureditvi institucija Predsednika republike, poleg formalnih pristojnosti, ki jih določa Ustava Republike Slovenije v 107. členu, tudi močno neformalno vlogo. Institucija Predsednika republike izraža splošno spoznanje v svetu, da vsaka država potrebuje državni vrh, tudi republika. Predsednik republike je prvi reprezentant države in edini organ, ki po Ustavi RS predstavlja državo. Pri predstavljanju na zunaj je razlikovati med dejanji, ki so formalnopravno nezavezujoča, ki nimajo neposrednih pravnih učinkov, kot so obiski v tujini in izjave ter sporočila v zvezi s tem, sprejemi tujih državnikov doma ali v tujini na eni strani in formalnopravnimi dejanji s pravnozavezujočimi učinki v mednarodnem pravu na drugi strani (več o tem komentar Ustave RS k 102. členu, Lovro Šturm (urednik), Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije 2002, str. 824 in nasl.).
V zvezi z navedbami prosilca, da je organ sam razkril informacijo, ki je v javnosti dejansko povzročila motnje ter da prosi za natančno obrazložitev, v čem bi druga pisma povzročila večje motnje pri delovanju organa, kot jih je razkritje pisma o neusklajenosti obiskov v tujini, Pooblaščenec pojasnjuje, da pismo z dne 15. 10. 2009, na katerega se sklicuje prosilec, ni bilo predmet presoje v tem pritožbenem postopku, prav tako ne vprašanje, v čem se navedeno pismo razlikuje od dokumentov, glede katerih je organ dostop prosilcu zavrnil. Predmet pritožbenega postopka pred Pooblaščencem je zgolj vprašanje, ali je organ upravičeno zavrnil dostop do dokumentov, ki so bili predmet presoje v konkretnem postopku. Organu namreč ni treba obrazložiti, zakaj se je odločil za razkritje določenih dokumentov, kljub temu, da bi morda lahko predstavljali izjemo od prosto dostopnih informacij. V skladu s 5. členom ZDIJZ za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa, na organih pa je dokazno breme v primerih, ko ocenijo, da ne gre za prosto dostopne informacije in da je treba dostop zavrniti. V skladu z navedenim mora organ v postopku dostopa do informacij javnega značaja pojasniti, zakaj je dostop do določenih dokumentov zavrnil, ne pa tudi, zakaj je določene dokumente javnosti razkril. Dejstvo je, da je organ ocenil, da je pismo z dne 15. 10. 2009 prosto dostopna informacija javnega značaja, ki je prosto dostopna vsem, tudi prosilcu. Pri izjemi iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ gre za t.i. relativno izjemo od prosto dostopnih informacij in organ je tisti, ki presodi, ali je škoda podana ali ne. Pri tem lahko organ vedno postopa v prid transparentnosti in razkrije tudi podatke, ki sicer predstavljajo izjemo, pa organ oceni, da je pravica javnosti, da se seznani z informacijo, večja od škode, ki bi nastala pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ker bo informacija razkrita.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec zaključil, da sta glede zahtevanih dokumentov izpolnjena oba pogoja za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Pooblaščenec ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen, kot je pravilna in na zakonu utemeljena tudi zavrnilna odločba organa. Pritožbo prosilca je bilo treba v celoti zavrniti, ker informacije, ki jih prosilec zahteva, predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor zoper zavrnilno odločbo Urada predsednika RS, Erjavčeva 17, 1000 Ljubljana, št. 092-04-27/2009 z dne 14. 12. 2009. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka