Monika Weiss, časnik Finance - SID banka
+ -Številka: 090-174/2009/8
Kategorije: Ali je organ zavezanec, Mediji
Številka: 090-174/2009/8
Datum:17. 2. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 9. odstavka 45. člena Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 36/2008-ZPOmK-1, v nadaljevanju ZMed), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. ter 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 3. 12. 2009, Monike Weiss, novinarke Poslovnega dnevnika Finance, Dalmatinova 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), zoper odgovor z dne 30. 11. 2009, SID-Slovenske izvozne in razvojne banke, d.d., Ljubljana, Ulica Josipine Turnograjske 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se delno ugodi. Zavrnilni odgovor z dne 30. 11. 2009, ki se šteje za zavrnilno odločbo, se odpravi. Zadeva se vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. Pritožbo prosilke se v delu, ki se nanaša na informacijo o zavarovanjih, s katerimi so podjetja posojila zavarovala, zavrže kot nedovoljeno.
3. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 30. 11. 2009 po elektronski pošti na organ posredovala vlogo za dostop do naslednjih podatkov:
1. Seznam podjetij, ki so dobila državno zajamčena posojila iz kvote na podlagi zakona o jamstveni shemi (torej iz kvote, razdeljene bankam prek avkcij SID banke),
2. Za vsako od podjetij oziroma posojil naslednje podatke:
- višina, obrestna mera in ročnost odobrenega posojila z državnim jamstvom,
- datum odobritve in poslovno banko, ki je posojilo dala,
- delež državnega jamstva za posojilo,
- zavarovanja, s katerimi je podjetje posojilo zavarovalo.
Na zahtevo prosilke je organ odgovoril po elektronski pošti dne 30. 11. 2009 in navedel, da SID banka kot tehnična izvajalka vse podatke o prejemnikih kreditov v okviru jamstvenih shem RS posreduje izključno Ministrstvu za finance, ki je po pogodbi, sklenjeni med SID banko in Ministrstvom za finance, na tem področju tudi pristojno za komuniciranje z javnostjo.
Zoper zgoraj navedeni odgovor organa je prosilka dne 3. 12. 2009 pri Pooblaščencu po elektronski pošti vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je Pooblaščenec novembra izdal odločbo, v kateri je ugotovil, da ji finančno ministrstvo podatkov o prejemnikih državno zajamčenih posojil (na podlagi zakona o jamstveni shemi) ne more posredovati, ker jih nima. Zato se je s prošnjo za podatke obrnila na SID banko, ki za državo izvaja izdajo jamstev in ima zahtevane podatke. Pri tem vztraja, kot je zapisala že v prvotnem zaprosilu Ministrstvu za finance, da ima javnost pravico vedeti, katerim podjetjem država jamči za posojila in pod kakšnimi pogoji, zato je vložila pritožbo na poslan odgovor SID banke. Prosilka ugotavlja, da je trenutno stanje tako: Ministrstvo za finance vztraja, da podatkov nima in nam jih zato ne da - čeprav bi jih od SID lahko dobil kadarkoli. SID banka pa odgovarja, da nima pristojnosti, da ji te podatke da. Ker ne gre ne za dobro komunikacijsko prakso in se organi evidentno trudijo, da podatkov ne bi dali, ponovno prosi za oceno, ali ji je SID banka dolžna dati te podatke?
Navedeni dopis prosilke je Pooblaščenec štel kot pritožbo in jo z dopisom z dne 10. 12. 2009, št. 090-174/2009/2, na podlagi 2. odst. 239. čl. ZUP odstopil organu ter ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245.čl. ZUP.
Organ je pritožbo prosilke kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 14. 12. 2009, številka: 3372-GK/09, s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu. Ob tem je navedel, da je v skladu z 241. členom ZUP pritožbo odstopil Ministrstvu za finance, ki je v smislu tega člena stranka z nasprotnimi interesi, da se v roku osmih dni izreče o pritožbi. Ob tem je organ še dodatno pojasnil, da je dne 30. 11. 2009 prosilko napotil na Ministrstvo za finance, ki je na tem področju
pristojno za komuniciranje z javnostjo. SID banka namreč v konkretnem primeru ni organ, ki bi bil
dolžan ravnati po ZDIJZ in ZMed. Specialni zakon, to je Zakon o jamstveni shemi Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/09, 42/09, nadaljevanju ZJShemRS), sicer res v 4. členu SID banko pooblašča, da v imenu in za račun Republike Slovenije opravlja posle po ZJShemRS, vendar že v naslednjem 5. členu določa, da se »obseg in način izvajanja pooblastila SID banke« uredi z uredbo, ki jo sprejme Vlada RS. Uredba o izvajanju Zakona o jamstveni shemi Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 35/09 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Uredba) pa v 19. do 25. členu natančno ureja vsebino in obseg pooblastila, v 27. do 32. členu pa med drugim tudi poročanje Ministrstvu za finance, pri čemer organ opozarja na 29. in 30. člen Uredbe, na podlagi katerega ima Ministrstvo za finance možnost, da od SID banke kadarkoli v razumnem roku zahteva vso dokumentacijo in podatke v zvezi z izdanimi jamstvi. Nadalje 29. in 32. člen Uredbe predvidevata, da se med Republiko Slovenije in SID banko sklene pogodba. Ta je bila sklenjena dne 11. 5. 2009, pri čemer je Republiko Slovenije zastopalo Ministrstvo za finance. Pogodba v 14. členu določa, da komuniciranje z javnostjo v zvezi z jamstveno shemo
Republike Slovenije izvaja Ministrstvo za finance. Odstop od tega pravila je možen le v primeru iz 8. člena omenjene pogodbe, tj. če bi SID banka prejela drugačno navodilo. Kot dokazilo je organ v prilogi priložil kopijo te pogodbe. Vsi navedeni specialni predpisi torej derogirajo splošne določbe ZDIJZ in ZMed, kar pomeni, da bo
SID banka zahtevane podatke razkrila šele potem, ko bo od Ministrstva za finance prejela takšno
navodilo. SID banka je namreč v konkretnem primeru le mandatar in je dolžna tudi v skladu s pravili
Obligacijskega zakonika ostati v mejah naročila in v vsem paziti na naročnikove interese (768. člen
OZ) oziroma se sme odmakniti od dobljenega naročila in navodil samo s soglasjem naročnika
tj. Ministrstva za finance, ki predstavlja Republiko Slovenijo (769. člen OZ). Ministrstvo za finance je
zato stranka z nasprotnimi interesi v smislu 241. člena ZUP.
Ker organ Pooblaščencu ni posredoval dokumentov, ki so predmet zahteve prosilke, ga je Pooblaščenec z dopisom z dne 22. 12. 2009, številka: 090-174/2009/4, ponovno pozval, da pošlje dokumente, ki so predmet zahteve prosilke.
Dne 29. 12. 2009 je organ Pooblaščencu posredoval zahtevane informacije. Ob tem je organ opozoril, da imajo podatki v delu, ki se nanaša na poslovni odnos med banko in kreditojemalcem, status zaupnih podatkov po Zakonu o bančništvu. Podatkov do sedaj niso posredovali, ker se še ni iztekel rok, v katerem bi se moralo Ministrstvo za finance kot stranka z nasprotnimi interesi opredeliti do razkritja zadevnih informacij. Po mnenju organa ima namreč Ministrstvo za finance drugačne poglede glede razkritja kot prosilka. Zato se je SID banka znašla v izrazito neugodni situaciji, ko imata dva državna organa različna pričakovanja od SID banke in poglede na to, kaj določa veljavna zakonodaja - pri čemer je SID banka v položaju, ko mora ravnati v skladu
z vsemi predpisi, kar pa ni tako enostavno in jasno ter ima lahko izrazito negativne posledice na izvajanje jamstvene sheme v smislu bodočega nesodelovanja bank zaradi poseganja v poslovne skrivnosti in konkurenčni položaj posameznih bank in ne nazadnje tudi komitentov bank. Organ je ponovno opozoril na svoj pravni položaj v zvezi z razkritjem zahtevanih podatkov. Ne gre namreč samo za pogodbeni odnos med SID banko in Ministrstvom za finance, kot navaja Pooblaščenec v svojem dopisu, temveč je podlaga za to izrecno opredeljena v zakonodaji, kar je organ že pojasnil. Organ razume, da morda z vidika Pooblaščenca predstavljata ZDIJZ in ZMed »močnejši« pravni vir, vendar pa je v skladu z ustavnim redom Republike Slovenije
uveljavljeno načelo prirejenosti zakonov - zato je potrebno morebitne kolizije med zakoni reševati po uveljavljenih pravilih. Eno izmed teh je tudi to, da specialni predpis derogira splošnega, v nobenem primeru pa obstoja specialnih predpisov ni mogoče ignorirati brez vsake argumentacije. Pri tem s specialnimi predpisi organ misli tako na Zakon o jamstveni shemi Republike Slovenije, in na tej podlagi izdane podzakonske akte, kot na Zakon o bančništvu. Ne glede na navedeno pa organ Pooblaščencu kot nadzornemu organu pošilja vse podatke, saj ne dvomi, da bo uspel pravilno in strokovno pretehtati med javnim interesom in interesom
po zapiranju informacij. Organ pričakuje, da bo Pooblaščenec svoje stališče predstavil tudi njihovemu naročniku, to je Ministrstvu za finance, ki razpolaga oziroma ima možnost razpolagati z vsemi
podatki ter je v skladu s specialnimi predpisi tudi zadolženo za komuniciranje z javnostjo, SID banka pa vsa svoje aktivnosti opravlja le po navodilih ter v imenu in za račun države, ki jo v konkretnem primeru predstavlja Ministrstvo za finance.
Pritožba je delno utemeljena.
Prosilka je od organa zahtevala odgovor na vprašanje kot medij. Ker je organ v odgovoru prosilki in pri odstopu pritožbe zatrjeval, da SID banka v konkretnem primeru ni organ, ki bi bil dolžan ravnati po ZDIJZ in ZMed, se je Pooblaščenec primarno ukvarjal z vprašanjem, ali je organ zavezanec za dostop do informacij za medije, nadalje pa tudi z vprašanjem, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vložitev pritožbe po določbah ZMed. Po določbi 9. odstavka 45. člena ZMed je namreč pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta.
1. Organ kot zavezanec za dostop do informacij za medije
Krog zavezanih organov za dostop do informacij za medije je v povezavi z 2. odstavkom 45. člena ZMed določen v 1. odstavku 1. člena ZDIJZ, po katerem je vsakomur omogočen prost dostop in ponovna uporaba informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
Organ - SID banka v imenu in za račun države opravlja dejavnosti zavarovanja izvoznih kreditov in investicij ter program izravnave obresti. Med dejavnostmi, ki jih izvaja za lasten račun, je temeljna dejavnost financiranje mednarodnega gospodarskega sodelovanja, to je priprave na mednarodne gospodarske posle in financiranje mednarodnih gospodarskih poslov. Vire za to SID banka pridobiva predvsem z zadolževanjem na tujih finančnih trgih v svojem imenu in za svoj račun ter s poroštvom Republike Slovenije. Taka možnost zadolževanja omogoča slovenskemu gospodarstvu pridobitev konkurenčnih finančnih virov, kar posredno ali neposredno zagotavlja podporo razvoju in prodoru na tuje trge. Konec leta 2006 je družba pridobila licenco Banke Slovenije in se preoblikovala v specializirano banko za spodbujane izvoza in razvoja. 28. julija 2008 je skupščina SID banke sprejela sklep o prenosu delnic manjšinskih delničarjev na glavnega delničarja (Republiko Slovenijo). Sklep o prenosu delnic je bil dne 18.9.2008 vpisan v register. S tem je Republika Slovenija postala edini delničar SID banke, s čimer je bil izpolnjen tudi pogoj za uporabo Zakona o Slovenski izvozni in razvojni banki (ZSIRB), ki ga je Državni zbor RS sprejel 23. maja 2008. Za obravnavani primer pa je bistven 4. člen ZJShemRS , na podlagi katerega je organ pooblaščen, da v imenu in za račun Republike Slovenije opravlja vse posle v zvezi z izdajo, spremljanjem, unovčevanjem in izterjavo jamstev ter nadzor nad namensko porabo kreditov, zavarovanih z jamstvom po tem zakonu, na podlagi poročil bank. Gre torej za javno pooblastilo, ki se lahko podeli izključno z zakonom. Javno pooblastilo opredeljuje Ustava RS v 121. čl. kot pravico posameznikov in organizacij, ki niso državni organi, da izvršujejo funkcije uprave. Javna pooblastila se lahko izvršujejo na tri načine:
1. z izdajanjem splošnih aktov,
2. z izdajanjem posamičnih aktov oz. odločanjem v posamičnih stvareh,
3. z opravljanjem materialnih dejanj.
Ključnega pomena pa je, da se lahko javno pooblastilo na podlagi drugega odstavka 121. čl. Ustave RS podeljuje le z zakonom. Javno pooblastilo se lahko podeljuje le za takšne (javne) naloge in pravice, ki pomenijo eno izmed funkcij državne uprave, ne more pa se raztezati na pravice, ki so individualne in zasebne narave. Vsaka podelitev javnega pooblastila mora nujno obsegati najmanj dva elementa:
- določitev vsebine javnega pooblastila, torej katere upravne naloge se zaupajo kot javno pooblastilo, kar mora zakon natančno in podrobno določiti,
- določitev nosilca javnega pooblastila, torej določitev subjekta, ki z zakonom določeno javno pooblastilo izvršuje. Kadar nosilca javnega pooblastila zakon ne more neposredno določiti, mora zakon natančno določiti pogoje, ki jih mora izpolnjevati vsak nosilec javnega pooblastila, določiti organ, ki podeli javno pooblastilo oz. s svojim posamičnim aktom določi enega ali več nosilcev javnega pooblastila, in določiti postopek za podelitev javnega pooblastila (več o tem Komentar Ustave RS, uredil Lovro Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije 2002, strani 886 - 893).
Javno pooblastilo, ki je opredeljeno v 4. členu ZJShemRS, nedvomno izpolnjuje oba zgoraj navedena elementa, saj določa tako naloge kot tudi organ, ki jih je dolžan izvajati, zato ni nobenem dileme, da gre v danem primeru za klasično javno pooblastilo, ki daje organu status nosilca javnega pooblastila in s tem tudi zavezanca po določbah ZDIJZ.
Pooblaščenec pa pri tem izrecno izpostavlja, da je nosilec javnega pooblastila zavezanec po določbah ZDIJZ izključno v delu, v katerem izvaja javno pooblastilo. Za nosilce javnih pooblastil je namreč značilno, da lahko opravljajo še zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja zato, ker v tržni sferi podvrženem delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. Informacije javnega značaja namreč lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti, ki pomeni izvajanje javnega pooblastila, saj gre samo v tem delu za informacije, ki so v povezavi z javnopravnim delovanjem. Za odločitev v konkretnem primeru je tako odločilno dejstvo, da so informacije, ki jih je zahtevala prosilka, pri organu nastale v zvezi z izvajanjem njegovim javnopravnih nalog.
Ob tem Pooblaščenec še poudarja, da ZJShemRS, Uredba in Pogodba, nikakor niso specialni predpisi v razmerju do ZDIJZ, na kar opozarja organ, saj v danem primeru ne gre za razmerje lex specialis derogat legi generali, ker ne urejajo iste pravice. ZJShemRS ureja jamstva RS bankam za zadolževanje gospodarskih subjektov, Uredba in Pogodba pa bolj podrobno opredeljujeta merila, pogoje in postopke za izdajo jamstev, medtem ko ZDIJZ ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic. 1. odstavek 1. člena ZDIJZ nosilce javnih pooblastil obravnava kot samostojno zavezane organe, zato pogodbeno določilo, ki ga organ izpostavlja, da komuniciranje z javnostjo v zvezi z jamstveno shemo Republike Slovenije izvaja Ministrstvo za finance, nikakor ne more izključiti odgovornosti organa, ki jih nalagata ZDIJZ in ZMed. Komuniciranju z javnostjo je povsem nekaj drugega kot postopek po ZDIJZ, vsekakor pa navedeno pogodbeno določilo ne more preseči zakonske določbe o javnem pooblastilu, ki je v danem primeru bistvena.
2. Procesna predpostavka za vložitev pritožbe
Pooblaščenec pa se je nadalje ukvarjal tudi z vprašanjem, ali je izpolnjena procesna predpostavka za vložitev pritožbe po določbah ZMed. Po določbi 9. odstavka 45. člena ZMed je namreč pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta.
V obravnavanem primeru se za zavrnilno odločbo šteje odgovor organa z dne 30. 11. 2009, v katerem je le-ta prosilki sporočil, da SID banka kot tehnična izvajalka vse podatke o prejemnikih kreditov v okviru jamstvenih shem RS posreduje izključno ministrstvu za finance, ki je po pogodbi, sklenjeni med SID banko in ministrstvom za finance, na tem področju tudi pristojno za komuniciranje z javnostjo.
Pri presoji pritožbe je tako Pooblaščenec opravil formalni preizkus, ali odgovor na vprašanje oziroma zahteva izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ na poziv Pooblaščenca posredoval dokument, ki vsebuje:
- seznam podjetij, ki so dobila državno zajamčena posojila iz kvote na podlagi zakona o jamstveni shemi,
- višino obrestne mere in ročnost odobrenega posojila z državnim jamstvom,
- datum odobritve in poslovno banko, ki je posojilo dala ter
- delež državnega jamstva za posojilo.
To pomeni, da je v tem delu zahteve prosilke izpolnjen kriterij materializirane oblike v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, s tem pa je podana tudi procesna predpostavka po ZMed, zato je pritožba v tem delu dovoljena.
Prosilka pa je zahtevala tudi informacijo o zavarovanjih, s katerimi so podjetja posojila zavarovala, kar pa iz posredovanega dokumenta ni razvidno. Na dokumentu, ki ga je poslal organ, je zgolj informacija ali je zavarovanje skladno z bančno prakso, možen odgovor je »da ali ne«. Na podlagi navedenega je Pooblaščenec na ogledu in camera dne 21. 1. 2010 organ dodatno pozval, ali razpolaga z zahtevano informacijo o zavarovanjih v materializirani obliki. Organ je pojasnil, da podatka o vrsti zavarovanja nima oziroma ne razpolaga z njim, razen s podatkom, ali je zavarovanje skladno z bančno prakso, »da ali ne«. Šele ob morebitni realizaciji jamstva bodo preverjeni pogoji ustreznega zavarovanja in tudi sicer ustreznost kredita.
Pooblaščenec na podlagi navedenega ugotavlja, da pritožba prosilke v delu, ki se nanaša na informacijo o zavarovanjih, s katerimi so podjetja posojila zavarovala, ni dovoljena in se v skladu z 9. odstavkom ZMed zavrže, saj organ ne razpolaga z dokumentom, ki bi vseboval zahtevano informacijo.
3. Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in vpogleda v vsebino zahtevanih dokumentov je Pooblaščenec dne 21. 1. 2010 v pristojnosti pooblaščene osebe pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Določilo 11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zadevi dostopa do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se ji pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilka zahtevala.
Organ je pojasnil, da Ministrstvo za finance, ki ga je organ pozval kot stranko z nasprotnimi interesi, na njihov poziv ni odgovorilo. Pooblaščenec je organ opozoril na 10. člena Pogodbe o ureditvi razmerij pri izdajanju jamstev po Zakonu o jamstveni shemi RS sklenjeno med organom in Ministrstvom za finance, iz katere izhaja, da mora SID banka v roku petih delovnih dni posredovati Ministrstvu za finance potrjen seznam kreditov iz 2. odstavka 15. člena Uredbe in sklenjeno pogodbo o jamstvu z banko in ga vprašal, s katerimi podatki, ki so predmet zahteve, glede na pogodbeno določilo razpolaga Ministrstvo za finance? Organ je pojasnil, da Ministrstvo za finance sproti prejema vse informacije, torej razpolaga tudi s temi informacijami, ki so predmet zahteve prosilke. Organ mesečno poroča po pogodbi. Organ je predložil poročilo, ki ga pošilja po pogodbi Ministrstvu za finance, ki je v bistvu skoraj identičen temu, s katerim razpolaga Pooblaščenec. Gre namreč za veliko tabelo podatkov, ki se vodi računalniško. Organ je pojasnil, da je Ministrstvu za finance v okviru rednega poročanja posredoval podatke o podjetjih - kreditojemalcih v prvem mesečnem poročilu, ki je bilo posredovano 4.8.2009 po stanju 31.7.2009. Organ je opozoril na Zakon o spremljanju državnih pomoči, ki določa, da je državna pomoč v obliki znižane premije dana v trenutku, ko je garancija izdana. Obvestilo Komisije o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES za državno pomoč v obliki poroštev (2008/C 155/02) v točki 2.1 določa: Pomoč je dodeljena v trenutku izdaje poroštva in ne v trenutku njegove uveljavitve oziroma izvršitve plačil pod pogoji poroštva. Ali to poroštvo pomeni državno pomoč ali ne, in če jo, kolikšen je lahko znesek te pomoči, je treba oceniti v trenutku izdaje poroštva. Organ je pojasnil tudi sam postopek na avkciji, v smislu, da je izbrana tista banka, ki prevzame večjo stopnjo tveganja. V celoti je odvisno od banke, katero podjetje bo dobilo jamstvo, saj se banka sama odloči, kje bo prevzela večji riziko. Organ je opozoril na povabilo k avkciji, kjer je navedeno, da banka soglaša, da v primeru dodelitve deleža jamstvene kvote, organ javnosti lahko razkrije, da je banka sodelovala na avkciji in bila izbrana. Te podatke organ sporoča Ministrstvu za finance, ki jih javno objavi. V tej fazi še niso sklenjeni krediti in ne gre za podatek, katera banka je posojilo dala. Po avkciji se sklene pogodba o jamstvu, katere priloga je seznam podjetji, ki so prejela kredit.
4. Preizkus pritožbe
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odgovor organa, ki se šteje za odločbo, preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ se v svojem odgovoru, ki se šteje za odločbo, ni spuščal v vsebinsko presojo same zahteve, saj se je zgolj skliceval na pogodbeno določilo, da na področju, ki je predmet zahteve, ni pristojen za komuniciranje z javnostjo. Takšno ravnanje organa predstavlja zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, saj organ
ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v obravnavani zadevi, ki izhajajo iz materialnega predpisa, torej ZDIJZ, ki nalaga organu določene obveznosti. V postopku dostopa do informacij javnega značaja krog zavezanih organov določa 1. odstavek 1. člana ZDIJZ. Slednji so dolžni odločati po določbah ZDIJZ, med njimi so posebej navedeni tudi vsi nosilci javnih pooblastil, ki pa se z določbo na nivoju pogodbe nikakor ne morejo izključiti iz zakonskih obveznosti in dolžnosti. Zato je interpretacija organa, da ZJShemRS, zlasti pa pogodbeno določilo o komuniciranju z javnostjo, derogirata določbe ZDIJZ in ZMed, nepravilna in nezakonita, saj prenos pristojnosti komuniciranja z javnostjo ne odveže organa kot nosilca javnega pooblastila, da odloča o pravicah, ki mu jih javno pooblastilo daje. Prav nadzor nad oblastnim delovanjem organa v okviru javnega pooblastila, pa je smisel in namen ZDIJZ. Organ z javnim pooblastilom namreč nase prevzame tudi odgovornost, za katero odgovarja. Glede na navedeno je organ v skladu s 4. členom ZJShemRS nosilec javnega pooblastila in tudi informacije, ki jih je prosilka zahtevala, so v zvezi z izvajanjem javnega pooblastila, zato je organ dolžan o zahtevi, v skladu z ZDIJZ, vsebinsko odločiti, ali gre za informacije javnega značaja ali ne.
Zaradi omenjene pomanjkljivosti je Pooblaščenec izpodbijan odgovor oziroma odločbo odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati določbe ZDIJZ, ki opredeljuje krog zavezanih organov in definicijo informacije javnega značaja, določbe 214. čl. ZUP glede obrazložitve odločbe in 44. člen ZUP, ki mu nalaga dolžnost skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Pri tem mora organ tudi paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je v obravnavanem primeru organ nepopolno in zmotno ugotovil dejstva z vidika, ali je zavezan organ po določbah ZDIJZ, zaradi česar do meritorne odločitve o zahtevi prosilke sploh ni prišlo, pa tudi zaradi odsotnosti strank, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje.
5. Zaključek
V ponovljenem postopku je organ dolžan vsebinsko odločiti o zahtevi prosilke, ali zahtevane informacije predstavljajo informacijo javnega značaja, v celoti, deloma ali pa morda ne gre za informacije javnega značaja zaradi obstoja izjem(e) iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ pa ni dolžan odločati o tistem delu zahteve prosilke, ki se nanaša na informacijo o zavarovanjih, s katerimi so podjetja posojila zavarovala, ker je bila pritožba v tem delu nedovoljena. Pooblaščenec pri tem opozarja na Obvestilo Komisije o uporabi členov 87 in 88 Pogodbe ES za državno pomoč v obliki poroštev (2008/C 155/02), na kar je opozoril že sam organ, ki v točki 2.1 določa: Pomoč je dodeljena v trenutku izdaje poroštva in ne v trenutku njegove uveljavitve oziroma izvršitve plačil pod pogoji poroštva. Navedeno je pomembno zlasti v povezavi s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz 1. odst. tega člena (torej tudi obstoj morebitnih poslovnih skrivnosti), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Informacije, ki so predmet zahteve prosilke, so brez dvoma povezane z javnimi sredstvi, saj Republika Slovenija na podlagi ZJShemRS prevzema jamstva, ki predstavljajo breme za vse davkoplačevalce. Jamstvo po ZJShemRS je namenjeno omilitvi posledic svetovne gospodarske in finančne krize ter izboljšanju likvidnosti gospodarstva z namenom lažjega pridobivanja sredstev na slovenskem finančnem trgu. Slednje pa je neposredno povezano tudi s stopnjo brezposelnosti in socialnim položajem ljudi, zato je zlasti v tem času še toliko bolj pomembno pregledno delovanje države z vidika, ali je ravnanje države z denarjem vseh davkoplačevalcev gospodarno in v korist vsem državljanom, ne zgolj v korist izbranim posameznikom.
Pooblaščenec pa pri tem opozarja tudi na določbe 7., 9. in 44. čl. ZUP, na podlagi katerih je organ dolžan v ugotovitveni postopek pozvati stranske udeležence, torej vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, da se izjasnijo oziroma opredelijo, ali zahtevane informacije za njih predstavljajo katero izmed izjem iz 1. odstavka, 6. člena ZDIJZ. Če organ tega ne stori, s tem stori bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki 2. odstavka 237. člena ZUP. Krši pa tudi načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (1. odstavek 7. člena ZUP), ter načelo zaslišanja strank (1. in 2. odstavek 9. člena ZUP).
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba delno utemeljena, saj je organ na prvi stopnji zmotno in nepopolno ugotovil dejstvo, ali je zavezan organ po določbah ZDIJZ, zaradi česar do postopka o vsebinski presoji zahteve ni prišlo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi prvega in tretjega odstavka 251. člena ZUP odgovor z dne 30. 11. 2009 oziroma odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. Pritožbo prosilke v delu, ki se nanaša na informacijo o zavarovanjih, s katerimi so podjetja posojila zavarovala, pa je Pooblaščenec zavrgel kot nedovoljeno. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:. Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka