Prosilec - Komisija za preprečevanje korupcije
+ -Številka: 090-160/2009/4
Kategorije: Varstvo kazenskega postopka
Številka: 090-160/2009/4
Datum: 2. 12. 2009
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ……, ki jo po pooblastilu zastopa odvetnik Milan Krstić, Kolodvorska 16a, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), z dne 9. 11. 2009, zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije, Dunajska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 242-366/2009,35 z dne 20. 10. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba se zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je z vlogo z dne 21. 9. 2009 zahtevala posredovanje fotokopije anonimne prijave v zvezi z načelnim mnenjem 178.
Organ je zahtevo prosilke dne 20. 10. 2009, z odločbo št. 242-366/2009, 35, v celoti zavrnil. V obrazložitvi navaja, da informacija, ki jo zahteva prosilka, ustreza definiciji informacije javnega značaja, saj izvira iz delovnega področja Komisije, Komisija z njo razpolaga, nahaja pa se v materializirani obliki. Organ se pri zavrnitvi sklicuje na določbo 6. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri organ dostop do zahtevane informacije zavrne, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim in bi razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Organ navaja, da je na podlagi njihovega zaprosila pristojni policijski upravi posredoval vso dokumentacijo, s katero razpolaga v predmetni zadevi in bi utegnila koristiti izvedbi kazenskega postopka, vključno s kopijo prijave, ki jo prosilka zahteva na podlagi ZDIJZ. Organ tako ugotavlja, da je prijava dokument, katerega razkritje bi škodovalo postopku kazenskega pregona, ki je še v teku. Po pregledu zahtevanega dokumenta organ obenem ugotavlja, da prosilki ni mogoče omogočiti delnega dostopa do dokumenta, saj bi tudi delni dostop lahko ogrozil zaupnost dokumenta. Upoštevaje navedeno je organ zahtevo prosilke v celoti zavrnil.
Na zavrnilno odločbo organa je prosilka dne 9. 11. 2009 pri organu vložila pritožbo. V njej navaja, da se organ sklicuje na izjemo po 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, pri čemer ta trditev ni točna. Iz načelnega mnenja št. 178 izhaja, da je organ prejel anonimno prijavo suma korupcije. Torej organ ni prejel kazenske ovadbe, temveč anonimno prijavo suma korupcije in bi bilo korektno, da se predmetna anonimna prijava izroči tistemu, ki je s to prijavo prizadet. Prosilka je prepričana, da ji organ ne želi izročiti fotokopije zahtevanega dokumenta, ker je načelno mnenje št. 178 predmet sodnega spora. Anonimna prijava očitno, na podlagi tistega, kar se da razbrati iz načelnega mnenja št. 178, ne vsebuje resničnih podatkov. Gre za očitno zlonamerno navajanje neresničnih ali izkrivljenih podatkov z namenom, da se prosilki povzroči nenadomestljiva škoda. Zakaj pri tem sodeluje organ in kakšen je njegov namen, pa prosilki ni znano. Kot zdravnica, ki torej ni pravnica, pričakuje, da je nekomu, ki je na podlagi anonimne prijave osumljen dejanja, ki naj bi bilo koruptivno, priznana tudi pravica, da se s to anonimno prijavo v celoti seznani. Po prepričanju prosilke pa navedena anonimna prijava niti nima statusa, kot ga zatrjuje organ. To je nek anonimen dokument, ki ne izvira iz delovnega področja organa. Prosilka ve, da organ ne piše sam sebi anonimnih prijav. Torej je prijavo napisal nekdo, ki ni zaposlen pri organu in ta informacija ne izvira iz delokroga organa. Prosilka še dodaja, da načelno mnenje št. 178, ki ga je izdelal organ, vsebuje neresnične podatke in je popolnoma nelogično. Organ je mnenje izdelal ali na pamet, ali popolnoma nestrokovno ali z namenom, da škodi prosilki. Z zavrnitvijo prošnje za izročitev zahtevanega dokumenta organ, po mnenju prosilke, ščiti najprej sam sebe, to pa ni razlog, zaradi katerega je možno zavrniti izročitev fotokopije anonimne prijave, niti je Komisija za preprečevanje korupcije organ, ki je nad oziroma izven pravnega sistema Republike Slovenije. Prosilka tako meni, da je treba izpodbijano odločbo spremeniti in odločiti, da je organ dolžan prosilki izročiti anonimno prijavo v integralnem besedilu ali v prepisu v 8 dneh.
Organ je pritožbo prosilke, skupaj s spisovno dokumentacijo, dne 13. 11. 2009 odstopil v reševanje Pooblaščencu.
Ker se organ v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemo po 6. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ in ker iz spisovne dokumentacije (dopis MNZ št. 2311-641/09-1 z dne 21. 9. 2009 in 2311-641/09-4 z dne 6. 10. 2009) izhaja, da je organ del dokumentacije v zvezi z zadevo odstopil policiji, se je Pooblaščenec, v skladu s 15. a členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Uredba) dne 16. 11. 2009 obrnil na pristojno policijsko upravo. Iz prejetega odgovora z dne 1. 12. 2009 izhaja, da v navedeni zadevi poteka predkazenski postopek in da bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko škodovalo izvedbi tega postopka.
Pritožba ni utemeljena.
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Organ v konkretni zadevi kot samostojen državni organ (4. člen Zakona o preprečevanju korupcije (Uradni list RS, št. 2/04 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPKor)) že po izrecni določbi prvega odstavka 1. člena ZDIJZ sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po ZDIJZ.
ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen če so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, v takšnem primeru pa organ nosi dokazno breme.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (ZDIJZ za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti izpolnjeni kumulativno, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Anonimna prijava, ki jo v konkretnem primeru zahteva prosilka, je bila podlaga za ukrepanje organa in za izdajo načelnega mnenja št. 178. Navedeno pomeni, da je organ zahtevano informacijo pridobil v okviru svojega delovnega področja. Za opredelitev informacije javnega značaja namreč ni nujno, da gre za informacijo, ki jo je organ izdelal sam, lahko jo je pridobil od drugih organov ali tudi od zasebnopravnih subjektov. Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati oz. pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149). V obravnavanem primeru, kljub pritožbenim navedbam prosilke, tako ni sporno, da zahtevana informacija spada v delovno področje organa. Temu organ v postopku niti ni oporekal. Obenem ni dvoma, da organ z zahtevanim dokumentom razpolaga in da se ta nahaja v materializirani obliki. Skladno s tem Pooblaščenec zaključuje, da zahtevani dokument izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja.
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli izmed izjem, določenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki taksativno določa enajst izjem, ko organ lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
V izpodbijani odločbi se organ sklicuje na izjemo po 6. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal obstoj te izjeme.
6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
V zvezi s tem je najprej potrebno pojasniti pojem kazenski pregon, ki v slovenskem pravnem redu ni jasno definiran. Posredno iz Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS št. 63/1994 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZKP) in Zakona o državnem tožilstvu (UL RS, št. 64/94 s spremembami in dopolnitvami) lahko razberemo, da gre za pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj v najširšem smislu. Obsega vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po ZKP. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec pri sprejemu ZDIJZ s tem, ko je uporabil izraz kazenski pregon, dopustil možnost, da se po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ varujejo vsi podatki iz vseh faz postopka kazenskega pregona in v zvezi z njim, tudi iz faze predkazenskega postopka. Navedena izjema se lahko deloma pokriva z 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s katero ZDIJZ varuje podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, torej tudi kazenskega (opomba Pooblaščenca). Tako je uporaba ene ali druge izjeme odvisna od organa, od katerega se informacija zahteva ter od faze, v kateri je postopek kazenskega pregona. Namen izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo postopka kazenskega pregona. 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku,
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti podana oba pogoja skupaj, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju ločeno presojal obstoj vsakega izmed njiju.
Ker prosilka v pritožbi zatrjuje, da zahtevani dokument ni dokument, pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona, ampak anonimna prijava, ki jo je prejel organ, Pooblaščenec najprej pojasnjuje, da ta dokument sprva res ni bil ustvarjen zaradi kazenskega pregona, vendar pa je bil organ dne 21. 9. 2009 s strani policije zaprošen za posredovanje vse dokumentacije v zvezi z načelnim mnenjem št. 178. Iz navedenega izhaja, da je bila anonimna prijava že pred trenutkom vložitve obravnavane zahteve, s strani policije pridobljena zaradi kazenskega pregona oziroma v zvezi z njim, in sicer zaradi predkazenskega postopka, ki ga vodi policija. Da je lahko predmet izjeme po 6. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ tudi dokument, ki sicer neposredno ni nastal v postopku kazenskega pregona, vendar je kasneje pridobljen v zvezi s tem postopkom, pa izhaja tudi iz sodbe upravnega sodišča pod opr. št. I U 1324/2009-13 z dne 25. 11. 2009.
Zaradi ugotovitve, ali je postopek kazenskega pregona še v teku, je Pooblaščenec dne 16. 11. 2009 pri policiji z dopisom št. 090-160/2009/2 opravil poizvedbo v skladu s 15a. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami in dopolnitvami). V skladu s tem določilom mora organ, ki prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, in v postopku v tem času odloča drug pristojen organ, odločiti o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku. V zvezi s tem je Pooblaščenec dne 1. 12. 2009 od policije prejel odgovor št. 2311-641/2009-8, iz katerega izhaja, da je v konkretni zadevi predkazenski postopek še v teku in da bi razkritje zahtevane informacije škodovalo izvedbi tega postopka. Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da je v obravnavanem primeru nedvomno izpolnjen prvi kriterij za obstoj izjeme po 6. tč. prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Glede vprašanja, ali bi z razkritjem informacij, ki jih zahteva prosilka, nastala škoda za izvedbo postopka, Pooblaščenec pojasnjuje, da ta pogoj zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa. Škodni test je eden izmed testov t.i. tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ogrozitev izvedbe kazenskega postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Zaradi uresničitve načela materialne resnice, ki ga določa prvi odstavek 8. člena ZUP in po katerem je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje ter v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo, je Pooblaščenec v nadaljevanju sam izvedel t.i. škodni test.
Pooblaščenec ugotavlja, da v fazi postopka, v katerih se nahaja konkretni postopek kazenskega pregona, ni mogoče določiti, kateri del zahtevanega dokumenta, je oziroma ni pomemben za nadaljnji kazenski postopek. Določen dokument je v trenutni fazi postopka lahko povsem brez pomena, tekom postopka pa se lahko izkaže, da gre za enega glavnih obremenilnih ali razbremenilnih dokazov, poleg tega pa se dokazi in podatki, ki utegnejo biti koristni za postopek, v tej fazi postopka še zbirajo. Obenem je treba upoštevati navedbe policije, da vsebino anonimne prijave še preverjajo in da bi razkritje določenih podatkov lahko povzročilo vpliv na priče, ki bi policiji lahko posredovale koristne informacije za izvedbo predkazenskega postopka, prav tako pa bi lahko prišlo do uničenja sledov kaznivega dejanja. Pooblaščenec se tako strinja z navedbami policije, da bi z razkritjem anonimne prijave v tem trenutku, predkazenskemu postopku lahko nastala nepopravljiva škoda, če zaradi razkritja podatkov, ki jih zahteva prosilka, določenih preiskovalnih opravil ne bi bilo mogoče več opraviti, ali pa rezultati predkazenskega postopka ne bi odražali dejanskega stanja. Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec, v nasprotju s pritožbenimi navedbami prosilke, zaključuje, da je v konkretnem primeru izpolnjen tudi drugi pogoj, ki se zahteva za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Upoštevaje dejstvo, da je Pooblaščenec ugotovil, da je anonimna prijava kot celota del dokumentacije v predkazenskem postopku, je v nadaljevanju sledil stališču organa, da v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ. Ta določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ (npr. podatke iz postopka kazenskega pregona) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, številka 76/2005; v nadaljevanju Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 21. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče:
- fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki;
- zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki.
Ne glede na navedeno se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu.
Upoštevaje vse zgoraj navedene okoliščine Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru uporaba instituta delnega dostopa ni mogoča, ker anonimna prijava kot celota predstavlja podatek, ki je bil pridobljen v zvezi s predkazenskim postopkom, ki teče in razkritje katerega bi škodovalo izvedbi tega postopka.
Iz obrazložitve izhaja, da je pritožba prosilke neutemeljena, zato jo je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP kot neutemeljeno zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo, kot to izhaja iz izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor zoper odločbo Komisije za preprečevanje korupcije št. 242-366/2009,35 z dne 20. 10. 2009. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka