Prosilec - Občina Prevalje
+ -Številka: 090-157/2009/7
Kategorije: Osebni podatek
Številka: 090-157/2009/7
Datum: 25. 1. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …………….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 10. 2009, zoper odločbo Občine Prevalje, Trg 2a, 2391 Prevalje (v nadaljevanju organ), številka 090-0009/2009-13 z dne 12. 10. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 29. 10. 2009 se delno ugodi in se izpodbijana odločba št. 090-0009/2009-13 z dne 12. 10. 2009 odpravi v delu, ki se nanaša na zavrnitev dostopa do podatkov o imenu in priimku upravičenca, višini kupnine, odškodnine in parcelnih številk, katerih lastnik je stranka.
2. Organ mora prosilcu v roku 30 (trideset) dni od prejema te odločbe posredovati vso zahtevano dokumentacijo, ter delni dostop izvršiti na način, da bodo prosilcu dostopni tudi podatki o imenu in priimku upravičenca, višini kupnine/najemnine, odškodnine in parcelnih številk, katerih lastnik je stranka.
3. V delu, ki se nanaša na stalna prebivališča upravičencev, se pritožba prosilca zavrne.
4. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 30. 7. 2009 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je od organa zahteval naslednje dokumente:
1. fotokopije pogodb o prodaji/nakupu nepremičnin v namene izgradnje odlagališča KOCEROD ter vseh dodatkov oz. aneksov k tem pogodbam,
2. fotokopije pogodb ter osnutkov pogodb (kjer pogodbe še niso podpisane) za nakup zemljišč v namene rekonstrukcije ceste k odlagališču KOCEROD in
3. fotokopije vseh pogodb, dogovorov oz. sporazumov o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes«.
Organ je dne 12. 10. 2009 o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-0009/2009-13, v kateri je zahtevi prosilca ugodil v delu, ki se nanaša na posredovanje zahtevanih dokumentov, zahtevo pa je delno zavrnil v delu, ki se nanaša na osebne podatke na posredovanih dokumentih. V obrazložitvi odločbe je organ zapisal, da je prosilcu zahtevo zavrnil v delu, ki se nanaša na osebne podatke skladno s 7. členom in 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Osebni podatki, do katerih je organ zavrnil dostop, pa se nanašajo na podatke o imenu in priimku upravičenca, stalnem prebivališču, davčni številki in EMŠO ter višini kupnine, odškodnine in parcelnih številk zemljišč, katerih lastnik je stranka.
Organ je dne 2. 11. 2009 prejel pritožbo prosilca zoper odločbo organa št. 090-0009/2009-13, z dne 12. 10. 2009, in je kot organ prve stopnje opravil preizkus pritožbe ter pritožbo posredoval Pooblaščencu, ki jo je prejel dne 6. 11. 2009.
Prosilec je v pritožbi navedel, da se pritožuje zoper odločbo organa zaradi napačne uporabe materialnega predpisa ter posledično napačnega ravnanja organa pri posredovanju zahtevanih informacij javnega značaja. Prosilec se v pritožbi sklicuje na 3. odstavek 6. člena ZDIJZ in navaja, da glede na dejstvo, da je od organa zahteval podatke o višini odškodnine, ki jo bodo prejeli oškodovanci ter o višini kupnine za nepremičnine v namen izgradnje odlagališča odpadkov meni, da je organ neupravičeno prekril podatke. Organ je v dostavljenih dokumentih prekril tudi višino odškodnine ter kupnino, kar nedvomno ne spada med osebni podatek, ampak ravno nasprotno, predstavlja podatek, ki javnosti nudi preglednost nad delovanjem organa. Ravno tako je prosilec mnenja, da tudi parcelne številke ne predstavljajo varovanih podatkov v njegovem zahtevku. Prosilec nadalje v pritožbi navaja, da je od organa prejel fotokopije pogodb oziroma odškodninskih dogovorov, brez navedenih podatkov o imenu in priimku upravičenca, stalnem prebivališču ter višini kupnine, odškodnine in parcelnih številk zemljišč, katerih lastnik je stranka - torej le fotokopije pogodb, kot jih lahko skopira iz vsake druge knjige, ki vsebuje osnutke pogodb. S tem je organ, po navedbah prosilca, postopal v nasprotju z ZDIJZ, saj mu ni omogočil vpogleda v zahtevane informacije. Dokumenti, ki jih je prejel, so brez vsebine, ki bi omogočila pregled nad delovanjem organov in niso dokumenti, ki jih je zahteval. Prosilec predlaga, naj se odločbo spremeni tako, da se mu dostavi dokumente, ki bodo vsebovali tudi podatke o imenu in priimku upravičenca, stalnem prebivališču ter višini kupnine, odškodnine in parcelnih številk zemljišč, katerih lastnik je stranka.
Ker organ po določilu drugega odstavka 245. člena ZUP Pooblaščencu ni priložil popolne dokumentacije, ki se tiče zadeve, ga je Pooblaščenec z dopisom št. 090-157/2009/2 z dne 10. 11. 2009 pozval, da mu posreduje vso dokumentacijo, ki se nanaša na zahtevo prosilca, in sicer v originalu, torej vključno s podatki, ki so bili za potrebe posredovanja prosilcu izločeni oziroma prekriti.
Organ je, kot prilogo dopisa št. 090-0009/2009-13 z dne 24. 11. 2009, Pooblaščencu posredoval vso zahtevano dokumentacijo.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V konkretnem primeru se pritožba prosilca ne nanaša na obseg posredovane dokumentacije, pač pa na napačno uporabo določb o delnem dostopu (7. člen ZDIJZ), zato se Pooblaščenec ni spuščal v presojo, ali organ razpolaga še z drugimi dokumenti, ki bi lahko bili predmet zahteve prosilca, pač pa je ugotavljal, ali so bili podatki, ki jih v pritožbi omenja prosilec, v posredovani dokumentaciji upravičeno prekriti.
2. Pojem informacije javnega značaja in kriterij materializirane oblike
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Prosilec je od organa zahteval fotokopije pogodb, sklenjenih za namene izgradnje odlagališča oz. rekonstrukcije cest k odlagališču KOCEROC ter pogodbe, sklenjene za namene odškodnin zaradi vpliva odlagališča »ZMES«. Pooblaščenec je v zvezi z zahtevo prosilca vpogledal v dokument »NEKAJ PISNIH PODATKOV O PROJEKTU KOCEROD« z dne 12. januar 2009, ki ga je pripravil …, vodja projekta, in ki je dostopen na svetovnem spletu, na naslednji povezavi: http://www.rra-koroska.si/files/kocerod_mediji_jan2009.pdf.
Iz navedenega dokumenta izhaja, da projekt KOCEROD vključuje izgradnjo Koroškega centra za ravnanje z odpadki in pokriva ravnanje z odpadki 12 občin (Črna na Koroškem, Dravograd, Mežica, Mislinja, Muta, Podvelka, Prevalje, Radlje ob Dravi, Ravne na Koroškem, Ribnica na Pohorju, Slovenj Gradec in Vuzenica) koroške regije. KOCEROD se nahaja na dveh lokacijah, in sicer na lokaciji Mislinjska Dobrava (občina Slovenj Gradec), kjer so predvideni objekti za predelavo odpadkov in na lokaciji Zmes (občina Prevalje), kjer je predviden objekt odstranjevanja odpadkov.
Nadaljnje informacije o financiranju projekta je Pooblaščenec pridobil iz spletne strani: http://www.kocerod.si/index.php?subpageid=44, kjer je navedeno, da skupna vrednost projekta KOCEROD znaša 19.486.667 €. Naložbo financira Evropska unija (54% sredstev prek Kohezijskega sklada, Ministrstvo za okolje in prostor RS (10% sredstev) ter 12 koroških občin (36% sredstev), med katere, na podlagi zgoraj navedenih podatkov o projektu, sodi tudi občina Prevalje.
Kot je Pooblaščenec ugotovil iz dokumentacije, ki mu jo je posredoval organ, se sklenjene pogodbe med posamezniki in organom nanašajo na nakup nepremičnin, ki jih organ potrebuje za izgradnjo odlagališča, na najem oz. nakup nepremičnin, ki jih organ potrebuje za zagotovitev cest, ki bodo vodile do odlagališča ter na izplačilo odškodnin zaradi negativnih vplivov odlagališča. Glede na navedeno so zahtevane informacije povezane z upravljanjem premoženja organa (organ je tudi ena izmed 12 koroških občin, ki projekt delno financirajo) in brez dvoma spadajo v njegovo delovno področje.
V nadaljevanju je Pooblaščenec ugotavljal, s katerimi dokumenti organ v konkretnem primeru sploh razpolaga, in nato, ali je morda podana katera izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v svoji odločbi kot dokumente, ki obstajajo v zvezi s prosilčevo zahtevo in so bili iz njih prekriti oziroma izbrisani določeni podatki, navedel naslednje dokumente:
- Pogodba o prodaji nepremičnine, sklenjena 4. 10. 2004 (notarsko overjena - izvod na občini);
- Dodatek št. 1 k pogodbi o prodaji nepremičnine, sklenjen 8. 5. 2007 (notarsko overjen - izvod na občini);
- Dodatek št. 2 k pogodbi o prodaji nepremičnine (ta dodatek se sklepa zaradi spremembe lastništva na strani prodajalca);
- Pogodba o prodaji nepremičnine, sklenjena 4. 10. 2004 (notarsko overjena - izvod na občini);
- Dodatek št. 1 k pogodbi o prodaji nepremičnine, sklenjena 8. 5. 2007 (notarsko overjen - izvod na občini);
- Pogodba o prodaji nepremičnine, sklenjena 8. 5. 2007 (notarsko overjena - izvod na občini);
- Prodajna pogodba, pogodba še ni sklenjena;
- Pogodba o prodaji nepremičnine, sklenjena 19. 9. 2006 (notarski zapis);
- Pogodba o prodaji nepremičnine, sklenjena 8. 5. 2007 (notarski zapis);
- Pogodba o prodaji nepremičnine, sklenjena 8. 5. 2007 (notarski zapis);
- Predkupna pogodba, sklenjena 10. 5. 2007 (pogodba neoverjena);
- Prodajna pogodba, pogodba še ni sklenjena;
- Dodatek št. 1 k Pogodbi o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes«;
- Dogovor o plačilu odškodnine, sklenjen 22. 4. 2005;
- Pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes, sklenjena 23. 2. 2006 (pogodba neoverjena);
- Pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes, sklenjena 21. 2. 2006 (pogodba neoverjena);
- Pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes, sklenjena 21. 2. 2006 (pogodba neoverjena);
- Pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes, pogodba še ni sklenjena;
- Pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes, sklenjena 21. 2. 2006 (pogodba neoverjena);
- Pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes, sklenjena 21. 2. 2006 (pogodba neoverjena);
- Pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes, pogodba še ni sklenjena.
Ob pregledu s strani organa posredovane dokumentacije je Pooblaščenec ugotovil, da dokumentacija obsega še več različnih dokumentov, ki v odločbi organa št. 090-0009/2009-13 z dne 12. 10. 2009, niso navedeni. Pooblaščenec je, zaradi razjasnitve tega vprašanja, dne 20. 1. 2010 opravil dodatne poizvedbe pri organu, ki je razložil, da so pogodbe, ki so poimensko navedene v odločbi, »glavni dokumenti«, ostali dokumenti ter pogodbe iz dokumentacije, pa se na te pogodbe nanašajo oziroma predstavljajo njihove priloge, nekatere pogodbe v dokumentaciji pa so tudi podvojene (npr. kopija neoverjene in kopija overjene pogodbe).
Pooblaščenec je za namene te odločbe nadalje natančno pregledal vso posredovano dokumentacijo in ugotovil, da celotno dokumentacijo predstavljajo 4 različni sklopi dokumentov, ki se nanašajo na različne posameznike, 1 sklop dokumentov, ki predstavljajo notarske napise in 1 sklop dokumentov, ki predstavljajo pogodbe o odškodnini. V celotni dokumentaciji so torej po sklopih zajeti naslednji dokumenti:
1. sklop:
- predpogodba za nepremičnino z dne 14. 9. 2004 (notarsko overjen izvod),
- najemna pogodba (brez datuma),
- sporazum z dne 8. 5. 2007,
- dodatek št. 1 k pogodbi o prodaji nepremičnine z dne 8. 5. 2007,
- pogodba o prodaji nepremičnine z dne 4. 10. 2004,
- pogodba o prodaji nepremičnine z dne 8. 5. 2007,
- pogodba o prodaji nepremičnine z dne 8. 5. 2007 (notarsko overjen izvod) s prilogo,
- pogodba o prodaji nepremičnine z dne 4. 10. 2004 s prilogami,
2. sklop:
- najemna pogodba (brez datuma),
- predkupna pogodba z dne 26. 5. 2006 (notarsko overjen izvod)
3. sklop:
- sporazum o ureditvi deponij lesa ter vodovoda (predlog z dne 22. 5. 2009),
- pogodba o prodaji nepremičnine (predlog z dne 9. 2. 2009),
- najemna pogodba (predlog z dne 9. 2. 2009),
- dodatek št. 1 k pogodbi (predlog z dne 22. 5. 2009),
- pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »ZMES« z dne 6. 1. 2006,
- pismo o nameri z dne 4. 2. 2008,
4. sklop:
- pogodba o prodaji nepremičnine z dne 4. 10. 2004 s prilogami,
- dodatek št. 1 k pogodbi o prodaji nepremičnine z dne 8. 5. 2007,
- sporazum z dne 8. 5. 2007 (notarsko overjen izvod)
5. sklop (notarski zapisi):
- notarski zapis z dne 8. 5. 2007, Opr. št. 440/07 SV (5 strani) in notarski zapis z dne 11. 9. 2006, Opr. št. 860/06,
- notarski zapis z dne 8. 5. 2007, Opr. št. 440/07 SV (6. strani) in notarski zapis z dne 11. 9. 2006, Opr. št. 860/06,
- notarski zapis z dne 19. 9. 2006, Opr. št. 893/06 SV,
6. sklop (pogodbe o odškodnini):
- pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes« z dne 23. 2. 2006,
- pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes« z dne 14. 1. 2009,
- pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes« z dne 21. 2. 2006,
- pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes« (brez datuma),
- pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes« z dne 21. 2. 2006,
- pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes« z dne 21. 2. 2006,
- pogodba o odškodnini zaradi vpliva odlagališča »Zmes« z dne 23. 2. 2006.
Vsi navedeni dokumenti so bili predmet presoje Pooblaščenca, kot sledi v nadaljevanju te odločbe.
3. Osebni podatek kot izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Glede na to, da se je organ v svoji odločbi pri izvedbi delnega dostopa skliceval na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali je glede podatkov v dokumentih, ki so predmet pritožbe prosilca, podana navedena izjema, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
ZDIJZ tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Pooblaščenec v zvezi z navedenim opozarja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar v določenih primerih, velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja.
Pooblaščenec je ugotovil da je organ, s sklicevanjem na varstvo osebnih podatkov, prosilcu z odločbo št. 090-009/2009-13 z dne 12. 10. 2009, zavrnil dostop do podatkov o upravičencih (pogodbenih strankah - fizičnih osebah), in sicer do podatkov o imenih in priimkih, stalnem prebivališču, EMŠO in davčnih številkah, prav tako pa je organ prosilcu iz istega razloga zavrnil tudi dostop do podatka o višini kupnine, odškodnine ter dostop do podatkov o parcelnih številkah zemljišč, katerih lastnik je stranka.
V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi dejansko pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je bilo tako potrebno ugotoviti:
1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka iz 6. člena ZVOP-1 in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1.
9. člen ZVOP-1 namreč ureja pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju, kamor spada tudi organ in med drugim določa, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo (med obdelavo spada tudi sporočanje javnosti), če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon.
Pooblaščenec je ugotovil, da podatki o osebnih imenih, priimkih, stalnem prebivališču, EMŠO in davčnih številkah posameznikov, ki so v pogodbah navedeni kot pogodbene stranke, nedvomno predstavljajo osebne podatke. Na njihovi podlagi je namreč mogoče te posameznike točno določiti, zato je kriterij osebnega podatka, v skladu z definicijo iz 1. točke. 1. odstavka 6. člena ZVOP-1, nedvomno izpolnjen. Pooblaščenec se prav tako strinja, da tudi podatki o višini kupnine, odškodnine ter podatki o parcelnih številkah, katerih lastnik je stranka, predvsem v povezavi z osebnim imenom posameznika, predstavljajo osebne podatke, vendar pa je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali gre pri vseh navedenih podatkih za tiste osebne podatke, ki so v skladu z določbami ZVOP-1 varovani, ali pa gre za t.i. nevarovane osebne podatke.
Glede podatkov o parcelnih številkah je Pooblaščenec ugotovil, da so podatki o parcelnih številkah objavljeni v zemljiški knjigi. Potrebno je upoštevati, da dostop do osebnih podatkov iz zemljiške knjige ne pomeni neustavnega, nezakonitega ali neupravičenega posega v zasebnost in dostojanstvo posameznikov, ki je varovan z ZVOP-1. Iz 1. odstavka 1. člena Zakona o zemljiški knjigi (Ur. l. RS št. 58/2003, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZK-1) namreč izhaja, da je zemljiška knjiga javna knjiga, namenjena vpisu in javni objavi podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami. Sestavljena je iz glavne knjige in zbirke listin. Glavna knjiga je namenjena vpisu podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami, za katere zakon določa, da se vpišejo v zemljiško knjigo. 4. člen ZZK-1 določa, da so vsi vpisi v zemljiški knjigi javni. Upoštevaje vse navedeno, osebni podatki v zemljiški knjigi, za namene, zaradi katerih se zbirajo in obdelujejo (to je varnost pravnega prometa), niso varovani osebni podatki po ZVOP-1 in ne predstavljajo izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Ne glede na zgornjo ugotovitev, pa Pooblaščenec obenem ne more mimo dejstva, da v obravnavanem primeru podatki o parcelnih številkah, predstavljajo predmet pogodb med organom lokalne skupnosti in drugo pogodbeno stranko. Javnost ima pravico izvedeti podrobnosti iz teh pogodb, saj gre za sredstva, izplačana iz proračuna občine. Organ je namreč pri razpolaganju s premoženjem občine zavezan postopati po Zakonu o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Ur. l. RS, št. 14/2007, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSPDPO). Stvarno premoženje v skladu s 1. točko 3. člena ZSPDPO pa so tako nepremičnine kot premičnine. Ravnanje s stvarnim premoženjem, v skladu z 2. točko istega člena, pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja. ZSPDPO nadalje v 7. in 8. členu, kot dve izmed glavnih načel predmetnih postopkov, določa načelo preglednosti in načelo javnosti ravnanja s stvarnim premoženjem države in samoupravnih skupnosti. 7. člen tako določa, da upravljavec stvarnega premoženja vodi postopke ravnanja s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti na način, ki zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. V konkretni zadevi pa je še bolj pomemben 8. člen, ki določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti javno, razen v primerih, ko poseben zakon določa drugače.
V konkretnem primeru je po mnenju Pooblaščenca na podlagi določb ZSPDPO potrebno podatke o parcelnih številkah ter podatke o višini kupnin, pa tudi podatke o višini najemnin, ki jih organ v svoji odločbi ne omenja, jih je pa v dokumentaciji, ki je bila posredovana prosilcu, prav tako prekril, obravnavati kot podatke, ki so v skladu z 8. členom ZSPDPO javni, saj predstavljajo podatke o ravnanju s stvarnim premoženjem lokalne skupnosti.
Podatke o parcelnih številkah je tako potrebno v skladu z določbami ZZK-1 ter določbami ZSPDPO šteti kot javne, torej takšne podatke, katerih razkritje ni v nasprotju z varstvom osebnih podatkov. Prav tako je potrebno kot javne šteti podatke o višini kupnin/najemnin, saj po ZSPDPO pomenijo podatek o razpolaganju s stvarnim premoženjem lokalne skupnosti.
V kolikor bi namreč podatki o tem, katere parcele so bile predmet pogodb med organom in posamezniki, ter podatki o višini kupnine (oz. najemnine), ki je bila v teh pogodbah dogovorjena, ostali prikriti tako prosilcu kot tudi splošni javnosti, bi bil s takšnim ravnanjem izničen celoten namen ZSPDPO, ki tako državne organe kot tudi organe lokalne samouprave izrecno poziva k transparentnosti in javnosti predmetnih postopkov.
4. Izjema po 3. odstavku 6. člena ZDIJZ
Na tem mestu Pooblaščenec opozarja še na določbo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz 1. odstavka tega člena (torej tudi v primeru obstoja izjeme varstva osebnih podatkov), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Kot je Pooblaščenec že pojasnil v prejšnji točki, pri podatkih o parcelnih številkah ter podatkih o višini kupnin oz. najemnin ne gre za podatke, ki bi bili varovani po določbah ZVOP-1 in jih mora organ prosilcu posredovati že iz razloga, ker navedeni podatki ne predstavljajo izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Kot dodaten argument pa Pooblaščenec pojasnjuje, da gre pri navedenih podatkih obenem tudi za podatke o porabi javnih sredstev, kot izhaja iz 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec opozarja, da gre pri sklepanju kupoprodajnih in najemnih pogodb med samoupravnimi lokalnimi skupnostmi in subjekti zasebnega prava za pravne posle, ki pomenijo razpolaganje s stvarnim premoženjem občine ter tako vplivajo na javnofinančne tokove oz. na proračun samoupravnih lokalnih skupnosti.
Enak argument, torej določbo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, je na tem mestu po mnenju Pooblaščenca potrebno uporabiti tudi pri odločanju o razkritju podatka o višini odškodnine, ki jo bo posameznik prejel na podlagi pogodbe, ki je bila sklenjena z organom zaradi negativnih vplivov odlagališča »Zmes«.
Kot je ugotovil Pooblaščenec Uredba o odlaganju odpadkov na odlagališčih (Ur.l. RS, št. 32/2006, s spremembami, v nadaljevanju Uredba) v 31. členu namreč ureja zahtevo za varovanje zdravja ljudi in v 1. odstavku določa, da je pri načrtovanju odlagališča treba zagotoviti, da je odlagališče najmanj 300 m oddaljeno od območij, namenjenih poselitvi in rekreaciji, javnih parkov, zdravilišč in okrevališč, kmetijskih površin, namenjenih poljedelstvu, ter vodotokov in drugih vodnih teles. 2. odstavek 31. Uredbe pa nadalje določa, da je pri projektiranju odlagališča treba z naravnimi ali umetnimi ovirami zagotoviti, da telo odlagališča ni v vidnem polju oken, balkonov in vhodnih vrat stanovanjskih stavb, stavb, v katerih se opravljajo izobraževalne, vzgojno-varstvene, zdravstvene in podobne dejavnosti, in drugih stavb, v katerih se ljudje zaradi dela ali počitka zadržujejo pogosto ali daljši čas, če so te stavbe oddaljene do 600 m v vodoravni smeri od zunanje meje odlagališča, in da najmanjša razdalja v vodoravni smeri med zunanjim robom telesa odlagališča in temi stavbami ni krajša od 300 m. Ne glede na določbe prvega odstavka tega člena je lahko pri prostorskem načrtovanju odlagališča na ali ob obstoječi lokaciji odlagališča zunanji rob telesa odlagališča oddaljen od roba kmetijskih površin, namenjenih poljedelstvu, manj kot 300 m, vendar ne manj kot 50 m (3. odstavek 31. člena Uredbe).
Glede na dejstvo, da se vse pogodbe nanašajo na parcele, ki se nanašajo na meji ali izven meje 300 m varovalnega pasu, Pooblaščenec ugotavlja, da se v konkretnem primeru v pogodbah določajo zneski odškodnin zaradi morebitnih vplivov odlagališča, in sicer zaradi neposredne bližine parcel oz. objektov, ki so predmet zahtevanih pogodb o odškodnini.
Ob tem Pooblaščenec opozarja, da v konkretnem primeru ne gre za povsem klasično odškodnino, ki temelji na nastanku škode, pač pa za izjemo od temeljnega izhodišča odškodninskega prava (torej, da odškodninska odgovornost dejansko temelji na škodi, ki je nastala zaradi nekega škodljivega dejstva). Naše odškodninsko pravo namreč pozna tudi preventivne zahtevke, kot je na primer odstranitveni zahtevek po 133. členu Obligacijskega zakonika (Ur. l. RS, št. 97/07-UPB1, v nadaljevanju OZ), za katerega zadostuje konkretna nevarnost nastanka (večje) škode (več v: prof. dr. Miha Juhart in drugi, Obligacijski zakonik s komentarjem - splošni del, Ljubljana 2003, str. 666). 3. odstavek 133. člena OZ tako npr. določa, da če nastane škoda pri opravljanju splošno koristne dejavnosti, za katero je dal dovoljenje pristojni organ, je mogoče zahtevati samo povrnitev škode, ki presega običajne meje. 4. odstavek istega člena določa, da se lahko tudi v tem primeru zahtevajo upravičeni ukrepi za preprečitev nastanka škode ali za njeno zmanjšanje.
V konkretnem primeru sicer ne gre za odškodnino, ki bi bila s strani prizadetih oseb od organa sodno iztožena, pač pa gre za vnaprej dogovorjen znesek odškodnine, ki jo bo organ preventivno plačeval prizadetim posameznikom zaradi morebitnih negativnih vplivov odlagališča Zmes in posledično morebitno degradacijo njihovih parcel zaradi vpliva odlagališča.
V primeru med organom in prizadetimi posamezniki dogovorjenih odškodnin torej ne gre za razpolaganje s stvarnim premoženjem organa, gre pa izplačevanje določenih zneskov posameznikom, katerih (ekonomski in drugi) interesi bodo z izgradnjo odlagališča prizadeti. Finančna sredstva za odškodnine se bodo zagotavljala iz sredstev upravljavca odlagališča, za kar, kot je tudi razvidno iz konkretnih pogodb, kot pogodbena stranka jamči sam organ. Nedvomno bo torej tudi pri izplačevanju odškodnin šlo za porabo javnih sredstev. Z uporabo logične razlage določbe 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev, Pooblaščenec zaključuje, da podatki o zneskih odškodnin, niso varovani in ne predstavljajo izjeme po ZDIJZ, ampak morajo biti javni kljub morebitni izjemi varstva osebnih podatkov, saj je samo na tak način mogoče vršiti transparenten nadzor nad upravljanjem z javnimi sredstvi ter ob tem tudi dopustiti možnost preverjanja, ali so bile (bodo) odškodnine zaradi morebitnih vplivov odlagališča izplačane upravičeno.
Prav tako Pooblaščenec v nadaljevanju še opozarja, da je tudi podatek o neposrednem prejemniku javnih sredstev neizogiben oziroma sestavni del podatka o porabi javnih sredstev. Pojem porabe javnih sredstev se ne nanaša zgolj na podatek o znesku (odškodnin/kupnin/najemnin), pač pa nujno zajema tudi podatke o tem, kdo je prejemnik, na kakšen način je bila poraba izvedena, ali so za porabo izpolnjeni zakonski pogoji in podobno. Ker mora biti javnosti dostopen podatek o neposrednem prejemniku sredstev, to pomeni, da mora biti prejemnik na nek način identificiran, v konkretnem primeru z osebnim imenom. Glede na navedeno je treba tudi podatek o prejemniku javnih sredstev, kljub ugotovitvi, da gre za osebni podatek, šteti kot javen podatek, katerega razkritje ni v nasprotju z varstvom osebnih podatkov.
V omenjeni določbi 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ je torej poudarjena nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja, ki skupaj z demokratično funkcijo pomeni uresničevanje načela javnosti in odprtosti delovanja državnih organov. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Cit. 'Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.' (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72).
Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. V predmetni zadevi gre nedvomno za podatke o porabi javnih sredstev, saj gre v zahtevani dokumentaciji za pogodbe, ki se nanašajo na nakup oziroma najem zemljišč s strani organa (organ pa je lokalna skupnost) oziroma za izplačevanje odškodnin posameznikom, ki so/bi lahko bili s projektom KOCEROD na določen način oškodovani. Pri izplačilu kupnin, najemnin in odškodnin pa so bila/bodo porabljena javna sredstva.
5. Obstoj drugih izjem za dostop do informacij javnega značaja
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP, ki mu ob odločanju o pritožbi nalaga tudi preizkus, ali je bil v postopku na prvi stopnji morda prekršen materialni zakon, moral ugotoviti, ali zahtevani dokumenti vsebujejo tudi druge podatke, ki predstavljajo izjemo po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Pri tem je Pooblaščenec ugotovil, da določeni dokumenti iz posredovane dokumentacije vsebujejo varovane osebne podatke fizičnih oseb, in sicer poleg že omenjenih (stalno prebivališče, EMŠO, davčne številke) tudi številke transakcijskih računov, rojstne datume, št. osebnih dokumentov ter podatke o njihovi izdaji. Pooblaščenec je ob tem ugotovil, da je organ navedene podatke ob posredovanju dokumentacije pravilno prekril, vendar pa jih, kot osebne podatke, ki po ZVOP-1 uživajo zaščito, ni omenil v svoji odločbi št. 090-0009/2009-13 z dne 12. 10. 2009. Pooblaščenec poudarja, da gre v omenjenih primerih za osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, hkrati pa niso povezani s podatki, ki predstavljajo porabo javnih sredstev. Omenjeni podatki naj iz navedenega razloga, pri ponovnem posredovanju dokumentacije prosilcu, ostanejo prekriti.
Pooblaščenec pa je nadalje ugotovil še, da v dokumentaciji, ki je predmet zahteve prosilca, ni zaslediti nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
6. Institut delnega dostopa po določilu 7. člena ZDIJZ
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 21. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (1. odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odstavek).
Pooblaščenec ocenjuje, da je v obravnavanem primeru organ pri posredovanju zahtevane dokumentacije v določenih delih napačno uporabil institut delnega dostopa s tem, ko je prekril tudi podatke, ki ne predstavljajo t.i. varovanih osebnih podatkov po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (parcelne številke, podatki o višini kupnine oz. najemnine) oziroma pomenijo podatke o porabi javnih sredstev v skladu s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ (osebno ime posameznikov, s katerimi so bile sklenjene pogodbe, parcelne številke, podatki o višini kupnine oz. najemnine ter podatki o višini odškodnin). Pooblaščenec je zato odločil, da mora organ navedene podatke prosilcu ob ponovnem posredovanju dokumentacije razkriti. Ker pa je v konkretnem primeru v dokumentaciji moč zaslediti tudi varovane osebne podatke (stalno prebivališče, davčna številka, EMŠO, številke transakcijskih računov, rojstne datume, št. osebnih dokumentov ter podatke o njihovi izdaji), ponovnega posredovanja dokumentacije brez ponovne izvedbe delnega dostopa ne bo moč izvršiti.
Pooblaščenec je tako odločil, da je organ dolžan prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevane informacije javnega značaja, in sicer mu mora posredovati fotokopije zahtevane dokumentacije v 30 (tridesetih) dneh po prejemu te odločbe. Organ mora prosilcu z izvedbo delnega dostopa, ob prikritju varovanih osebnih podatkov, omogočiti dostop tudi do tistih podatkov, ki so bili ob prvotnem posredovanju dokumentacije prekriti. To so podatki, ki predstavljajo osebna imena pogodbenih strank - fizičnih oseb, podatke o parcelnih številkah ter podatke o višini kupnin, najemnin in odškodnin.
7. Zaključek
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca delno ugoditi. Pooblaščenec je, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, odločbo organa delno odpravil in v tem delu sam rešil zadevo. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v izreku te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku 30 (trideset) dni od prejema te odločbe.
Pooblaščenec še pripominja, da je ob pregledu dokumentacije za potrebe pritožbenega postopka ugotovil, da je organ v svoji odločbi navedel napačen pravni pouk, saj je prosilcu za primer pritožbe naložil obveznost plačila upravne takse v znesku 14,18 EUR, za kar pa organ nima pravne podlage. Zakon o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/07-UPB3, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUT) namreč v 30. točki 28. člena določa, da so taks oproščeni dokumenti in dejanja, v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja in njihovo ponovno uporabo. Prosilec je torej plačal nekaj, kar ni bil dolžan plačati, zato ima v skladu z veljavno zakonodajo pravico zahtevati vračilo plačanega nedolga. Postopek za povrnitev se začne na podlagi pisne zahteve taksnega zavezanca, če preveč plačana taksa ne presega 14,18 EUR, v primerih večjih zneskov pa se postopek začne po uradni dolžnosti. O povrnitvi takse odloča organ, ki vodi postopek na prvi stopnji (4. in 5. odstavek 17. člena ZUT).
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče republike Slovenije, Zunanji oddelek v Mariboru, Svetozarevska 7, 2000 Maribor, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka