Prosilka - Občina Radovljica
+ -Številka: 090-130/2009/6
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 090-130/2009/6
Datum: 24. 11. 2009
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo št. 0901-9/2009, z dne 3. 9. 2009, Občine Radovljica, Gorenjska cesta 19, 4240 Radovljica (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke se kot neutemeljena zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 31. 7. 2009 na organ naslovila zahtevo za vpogled v koalicijsko pogodbo in programski dodatek k pogodbi, ki je bila po lokalnih volitvah 2006 sklenjena med strankami in listami, zastopanimi v občinskem svetu. V obrazložitvi zahteve je prosilka navedla, da je po drugem krogu volitev, ko je zmagal kandidat Janko S. Stušek in postal župan Radovljice, le-ta s podporniki sklenil koalicijsko pogodbo s programskim dodatkom. Dogovorili so se, da pogodbe občanom ne bodo razkrili, en izvod pa se bo nahajal v občini Radovljica. Nadalje prosilka navaja, da je bila na tiskovni konferenci 24. 1. 2008, ki jo je sklicala županova stranka LDS, prisotnim novinarjem razdeljena celotna koalicijska pogodba. Z ozirom, da se navedeni dokument hrani pri organu in da se vsebina dokumenta ne nanaša na medsebojno obračunavanje med opozicijo in koalicijo, je samoumevno, da imajo občani, torej tudi opozicijski občinski svetniki, pravico videti pogodbo.
Organ je dne 3. 9. 2009 izdal odločbo št. 0901-9/2009, v kateri je zahtevo prosilke na podlagi 1. odstavka 4. člena ZDIJZ zavrnil. V obrazložitvi je organ zapisal, da je bilo v postopku ugotovljeno, da organ ne razpolaga ali hrani zahtevanih dokumentov, zato pri zahtevanih dokumentih ne gre za informacijo javnega značaja, kot jo definira 4. člen ZDIJZ. Zahtevana dokumenta (koalicijska pogodba in programski dodatek) pa navedenih pogojev iz 4. člena ZDIJZ ne izpolnjujeta, ker ne sodita v delovno področje organa kot organa lokalne skupnosti, organ zahtevanih dokumentov ni izdelal niti ni sodeloval pri njuni pripravi, prav tako pa organ z zahtevanima dokumentoma ne razpolaga.
Na odločbo organa je prosilka pri Pooblaščencu vložila pritožbo, ki jo je Pooblaščenec prejel dne 11. 9. 2009. Pooblaščenec je z dopisom št. 090-130/2009/2 z dne 16. 9. 2009 pritožbo prosilke, ki je bila poslana neposredno njemu, kot pritožbenemu organu, odstopil prvostopenjskemu organu ter ga pozval, naj kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Na poziv Pooblaščenca je organ odgovoril z dopisom št. 090-9/2009-4, ki ga je Pooblaščenec prejel dne 2. 10. 2009. V njem organ pojasnjuje, da je pritožba dovoljena, pravočasna ter vložena po upravičeni osebi. Organ je dopisu priložil tudi spis, ki se tiče predmetne zadeve.
Prosilka v pritožbi navaja, da se z izdano odločbo št. 0901-9/2009 z dne 3. 9. 2009 ne strinja in navaja, da se en izvod pogodbe in programskega dodatka hrani v arhivu Občine Radovljica (zapisano v dokumentu pod V. poglavje, končni določbi, 22. člen) in da tako koalicijska pogodba kot tudi programski dodatek k pogodbi spadata v delovno področje organa, saj je dokument nastal zaradi lokalne skupnosti in ničesar drugega. Nadalje prosilka še navaja, da so dokument izdali voljeni in pooblaščeni predstavniki lokalne skupnosti, organ pa je lokalna skupnost. Prosilka še meni, da si radovljiški svetniki z županom na nezakonit način prilaščajo javne informacije, ki so jih ustvarili in jih še vedno ustvarjajo z denarjem davkoplačevalcev.
Pritožba ni utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/9, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustava) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V 1. in 2. odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Organ je v konkretni zadevi dostop do informacije zavrnil, saj po njegovem mnenju ni izpolnjen noben od zgoraj navedenih pogojev, ki izhajajo iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da je v podobni zadevi, v kateri je drug prosilec od istega organa - Občine Radovljica zahteval koalicijsko pogodbo, sklenjeno po volitvah leta 2006, ter koalicijsko pogodbo za mandatno obdobje 2002 - 2006, že izvedel postopek ter izdal odločbo št. 021-12/2007/7 z dne 11. 4. 2007, v kateri je bilo ugotovljeno, da omenjeni koalicijski pogodbi ne izpolnjujeta zakonsko določenih pogojev za informacijo javnega značaja. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da koalicijska pogodba po vsebini ne predstavlja dokumenta, ki bi sodil v delovno področje organa lokalne skupnosti, prav tako pa je bilo ugotovljeno, da organ z navedenimi dokumenti niti ne razpolaga.
Nobenega dvoma ni, da v času izdaje odločbe št. 021-12/2007/7 z dne 11. 4. 2007, organ z zahtevanima koalicijskima pogodbama ni razpolagal. Dokumenta namreč nista bila evidentirana v informacijskem sistemu občine, niti jih organ ni prejel ali izdelal v okviru svojih pristojnosti. Z predmetnima dokumentoma pa je razpolagal župan občine, ki je obe zahtevani koalicijski pogodbi tudi podpisal, in sta bili njegova osebna last. Pooblaščenec je zaradi izvedbe tega postopka nadalje pri organu dne 10. 11. 2009 opravil dodatne poizvedbe ter preveril, ali se je dejansko stanje od dneva izdaje odločbe Pooblaščenca št. 021-12/2007/7, z dne 11. 4. 2007, bistveno spremenilo. Organ je v zvezi s tem Pooblaščenca z dopisom z dne 11. 11. 2009 obvestil, da zahtevanih dokumentov, torej koalicijske pogodbe in njenega programskega dodatka, ne hrani.
Pooblaščenec je nadalje presojal pravno naravo zahtevanih dokumentov ter ugotovil, da se v teoriji koalicijska pogodba oz. koalicijski sporazum smatra kot politični oziroma medstrankarski akt, katerega posledice so lahko zgolj politične. Osrednji primer teh je politična odgovornost, to pa je odgovornost, ki se odrazi na volitvah. Glede na to, da stranke sporazuma ne sklepajo z volivci, jim niso zavezane odgovarjati, zakaj jih je štiriletna pot zanesla stran od medstrankarskega dogovora.
Šteje se torej, da je dogovarjanje o osnovnih ciljih in prednostnih nalogah delovanja v nekem mandatnem obdobju izrazito politične narave, sistematično oblikovan in razčlenjen zapis teh dogovorov pa izrazito politični akt. Posledica nespoštovanja sporazumno dogovorjenih ciljev in načinov za doseganje teh ciljev pa so lahko samo politične sankcije. Izpolnitev nalog iz dogovorjenega vladnega usmeritvenega akta ni sodno iztožljiva, kršitelja ne morejo doleteti pravne sankcije .
Koalicijska pogodba sama po sebi torej ni pravni akt, ampak gre za politični dogovor, ki ga sklenejo koalicijski partnerji - praviloma politične stranke, in sicer na državni oziroma lokalni ravni. Koalicijska pogodba predstavlja torej neke vrste politično zavezo. Pooblaščenec opozarja na dejstvo, da za sklenitev takšnega dogovora ne obstaja nikakršna pravna podlaga, pač pa zgolj volja strank - podpisnic pogodbe. Dogovor je načeloma lahko tudi usten ali pa je sklenjen pisno, v obliki »pogodbe« ali sporazuma oziroma v katerikoli drugi dogovorjeni obliki.
Pooblaščenec na podlagi navedenega poudarja, da je koalicijska pogodba oziroma koalicijski sporazum, akt, ki ga lahko, ni pa to nujno, sprejmejo koalicijske partnerice, z namenom usklajevanja in uresničevanja političnih ciljev. Podpisnice so praviloma zgolj politične stranke, nikakor pa ni sklepanje koalicijskih sporazumov del nalog oziroma zakonitih pristojnosti samega organa lokalne skupnosti, kot le-te izhajajo iz Zakona o lokalni samoupravi (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZLS) in jih je Pooblaščenec podrobneje obrazložil tudi v že omenjeni odločbi št. 021-12/2007/7 z dne 11. 4. 2007.
Pooblaščenec na podlagi vsega navedenega zaključuje, da v nasprotju s pritožbenimi navedbami prosilke, sklepanje koalicijske pogodbe nikakor ne sodi v delovno področje organa, kot organa lokalne skupnosti. Dokument so morda res izdelali in podpisali voljeni in pooblaščeni predstavniki lokalne skupnosti, vendar kot predstavniki svojih političnih strank, ki so si na volitvah zagotovile mesta v občinskem svetu in ki v skladu z medsebojnim dogovorom tvorijo koalicijo. Iz vseh navedenih razlogov Pooblaščenec ne dvomi v navedbe organa, da s koalicijsko pogodbo, ki je bila sklenjena po volitvah leta 2006, in njenim programskim dodatkom, ne razpolaga. Ne glede na morebitno določbo same koalicijske pogodbe, da se le-ta hrani v arhivu organa, Pooblaščenec poudarja, da hramba koalicijske pogodbe ni dolžnost organa, kot organa lokalne skupnosti, saj sam organ tudi ni sodeloval pri njeni sklenitvi. Pooblaščenec pa v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo smotrnosti ravnanja političnih strank - v konkretnem primeru podpisnic pogodbe, ki niso zavezanci za posredovanje informacij po ZDIJZ, ne glede na dejstvo, da se volivcem nekatere njihove odločitve zdijo sporne.
Kot dodaten argument, ki izkazuje, da je sklepanje koalicijske pogodbe in (ne)posredovanje le-te javnosti v domeni samih političnih strank, Pooblaščenec opozarja tudi na navedbe prosilke iz njene zahteve z dne 31. 7. 2009, iz katerih izhaja, da je bila »na tiskovni konferenci 24. 1. 2008, ki jo je sklicala ena od podpisnic, županova stranka LDS, prisotnim novinarjem razdeljena kompletna koalicijska pogodba.« Po mnenju Pooblaščenca je torej diskrecija, ali sklenjeno koalicijsko pogodbo pokazati javnosti, ali ne, na strani političnih strank, podpisnic predmetne pogodbe. V konkretnem primeru je ena izmed podpisnic očitno odločila v prid javnosti in transparentnosti delovanja ter koalicijsko pogodbo na tiskovni konferenci posredovala zbranim novinarjem.
V skladu z vsem navedenim Pooblaščenec ni našel drugega razumnega razloga za dvom v navedbe organa, zato ugotavlja, da organ ne razpolaga z dokumenti, ki so predmet zahteve prosilke z dne 31. 7. 2009.
3. Sklepno
Ker organ z zahtevanima dokumentoma, ki sta predmet pritožbe prosilke, ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da pritožbi prosilke ni mogoče ugoditi, saj niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ, ker organ z zahtevano informacijo ne razpolaga, niti le-ta ne sodi v delovno področje organa. Pooblaščenec je zato, na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe in pritožbo prosilke zavrnil.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilka sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Občine Radovljica, Gorenjska cesta 19, 4240 Radovljica, št. 090-9/2009, z dne 3. 9. 2009. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka