Prosilec - Mestna občina Ljubljana
+ -Številka: 090-99/2009/4
Kategorije: Osebni podatek
Številka: 090-99/2009/4
Datum: 10. 8. 2009
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 354-624/2006-41, z dne 8. 6. 2009, Mestne občine Ljubljana, Mestna uprava, Inšpektorat, Proletarska 1, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Organ je dne 3. 3. 2009 prejel vlogo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval vpogled v dva spisa organa, vodena pod št. 962-26/2004 in št. 354-624/2006.
Organ je prosilcu odobril delni vpogled v oba spisa, in sicer v prostorih organa dne 6. 4. 2009.
Dne 8. 6. 2009 je organ izdal odločbo št. 354-624/2006-41, s katero je prosilčevo zahtevo delno zavrnil, in sicer je organ prosilcu zavrnil dostop do dokumentov št. 9 in št. 24 iz spisa št. 962-26/2004. Organ v obrazložitvi odločbe navaja, da dokumenta št. 9 in št. 24 prosilcu nista bila izstavljena po 6. točki 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Organ je odločbi prav tako priložil popisna lista obeh spisov, za katere je prosilec trdil, da jih ni prejel ob vpogledu v oba spisa.
Zoper navedeno odločbo organa je prosilec dne 22. 6. 2009 vložil pritožbo, ki jo je organ prejel dne 23. 6. 2009. Prosilec je pritožbo vložil iz razloga, ker mu nista bila predložena dokumenta iz spisa št. 962-26/2004, in sicer dokument št. 9 in dokument št. 24.
Organ je pritožbo prosilca z dne 22. 6. 2009 z dopisom z dne 8. 7. 2008, št. 354-624/2006-43, v skladu z določbo 245. člena ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Ker organ po določilu 2. odstavka 245. člena ZUP Pooblaščencu ni priložil dokumentov, ki se tičejo zadeve, ga je Pooblaščenec z dopisom št. 090-99/2009/2 z dne 13. 7. 2009 pozval, naj mu posreduje dokumenta iz spisa št. 962-26/2004, ki se nanašata na pritožbo prosilca, in sicer dokument št. 9 in dokument št. 24, saj sta ta dva dokumenta predmet odločanja v pritožbenem postopku. Organ je v prilogi dopisa št. 354-624/2006-45 z dne 16. 7. 2009 Pooblaščencu posredoval zahtevana dokumenta.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. 2. odstavek navedenega člena ZUP pa določa, da organ druge stopnje odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v 1. odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, izvirajo iz konkretnega spisa št. 962-26/2004, ki se vodi pri organu, kar pomeni, da dokumenti izvirajo iz delovnega področja organa in jih je organ bodisi izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevane informacije izpolnjujejo vse tri temeljne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, je v nadaljevanju opravil preizkus, ali navedene informacije predstavljajo katero izmed izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
2. Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera koli izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Z vpogledom v dokument je Pooblaščenec ugotovil, da bi v konkretnem primeru lahko šlo za izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj se v obeh dokumentih nahajajo številni osebni podatki večjega števila fizičnih oseb. Pooblaščenec je tako ugotavljal, ali gre morda za izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Namen Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/2007 - UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1) je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec je pri vpogledu v oba zahtevana dokumenta ugotovil, da vsebujeta številne osebne podatke, ki se prepletajo čez vsebino obeh dokumentov. Gre namreč za dokumentacijo, ki jo je organ pridobil v okviru postopka, ki ga je vodil, in sicer za elektronska sporočila, v katerih se prepletajo osebni podatki različnih posameznikov na področju medsebojnih odnosov, osebne lastnine, zdravja, družinskih razmerij,... Gre torej za različne osebne podatke, ki se nanašajo na posameznike in iz katerih je mogoče določiti ne le ene fizične osebe, temveč več fizičnih oseb.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana dokumenta št. 9 in št. 24 iz spisa št. 962-26/2004 vsebujeta večje število varovanih osebnih podatkov, ki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
3. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
V nadaljevanju je Pooblaščenec presojal, ali je v konkretnem primeru možna uporaba instituta delnega dostopa, kot ga določa 7. člen ZDIJZ, v katerem je določeno, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke in druge izjeme iz 6. člena ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
V konkretnem primeru je bistvenega pomena predvsem drugi del določbe 7. člena ZDIJZ, po kateri se prosilca seznani z delom dokumenta, vendar samo, če to ne ogrozi njegove zaupnosti. Pooblaščenec je pri ogledu obeh dokumentov namreč ugotovil, da gre pri obravnavanih informacijah, ki jih dokumenta vsebujeta, za tolikšno vsebnost in koncentracijo varovanih osebnih podatkov, da bi bil delni dostop nemogoč. Določilo 7. člena ZDIJZ in 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Uredba) natančneje opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Organ mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih Uredbe ne bi bilo izvedljivo. 21. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odstavek). Delni dostop je torej potrebno omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik. Pooblaščenec je v konkretnem primeru z vpogledom v zahtevana dokumenta ugotovil, da bi delni dostop do zahtevanih dokumentov ogrozil zaupnost varovanih informacij, zato po oceni Pooblaščenca ni možen.
V obravnavanem primeru je Pooblaščenec namreč ugotovil, da bi bila omogočena prepoznavnost in določljivost posameznikov, tudi če bi izbrisali osebne podatke o osebah, in sicer že iz samih izjav in opisov dejanj, ki so vsebovani v dokumentih. Opozoriti je treba, da v skladu z 2. točko 6. člena ZVOP-1 posameznik ni le določena, ampak tudi določljiva fizična oseba, torej oseba, ki se jo da identificirati brez velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora oziroma, če identifikacija ne zahteva veliko časa. Preko zahtevanih dokumentov pa bi bile fizične osebe po oceni Pooblaščenca, upoštevaje naravo te zadeve, skupaj s samo vsebino zahtevanih dokumentov, razmeroma enostavno določljive.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je dostop do zahtevanih dokumentov treba zavrniti iz razloga obstoja izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Prav tako po oceni Pooblaščenca v konkretnem primeru ni možna uporaba instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec še poudarja, da dejstvo, da gre za prosilčeve osebne podatke in osebne podatke posameznikov, ki jih prosilec pozna, v postopku dostopa do informacij javnega značaja ni pravno relevantno. V postopku po ZDIJZ se namreč odloča, ne glede na to kdo je prosilec, ali dokument kot tak predstavlja informacijo javnega značaja za vse, ne samo za prosilca.
4. Sklicevanje organa na izjemo po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec se v nadaljevanju opredeljuje tudi do navedb organa, ki je v obrazložitvi svoje odločbe zapisal, da je dostop do informacije, ki jo je zahtevala prosilec, potrebno zavrniti iz razloga, ki je določen v 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
Pooblaščenec pojasnjuje, da 6. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ kumulativno določa dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku,
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj, organ pa v obrazložitvi svoje odločbe ni dokazal ,niti ni ugotavljal, ne obstoja prvega pogoja in ne obstoja drugega pogoja, pač pa je dostop pavšalno zavrnil, brez kakršne koli podrobnejše obrazložitve.
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ določbo 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ uporabil napačno, saj v postopku odločanja na prvi stopnji ni niti ugotavljal, ali je sploh uveden konkreten (kazenski ali prekrškovni) postopek, ki bi se nanašal na informacije iz zahtevanih dokumentov. Ker se organ ni prepričal, ali pred pristojnim organom sploh teče konkreten postopek, ki bi se nanašal na vsebino, ki izhaja iz zahtevanih dokumentov, tudi ni mogel ugotavljati, ali bi z razkritjem predmetnega dokumenta nastala taka škoda, da bi otežila izvedbo (potencialnega) postopka v teku. Organ pa lahko dostop do določene informacije zavrne le, če bi njeno razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami.
Ob tem Pooblaščenec še posebej opozarja na določbo 15. a člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/05 in 119/07, v nadaljevanju Uredba), ki določa, da če organ prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, in v postopku v tem času odloča drug pristojni organ, organ odloči o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku, česar pa organ v predmetnem postopku ni storil.
Ob natančnem pregledu obeh dokumentov je Pooblaščenec nadalje ugotovil, da gre za dokumenta, ki nimata neposredne povezave s kazenskim pregonom ali postopkom o prekršku, saj dokumenta nista niti nastala niti nista bila pridobljena zaradi kazenskega pregona ali postopka s prekrški. Zahtevana dokumenta vsebujeta zgolj elektronska sporočila z vsebino, ki izraža osebno mnenje določenih posameznikov glede situacije, zaradi katere se vodi inšpekcijski postopek pri organu. Ne glede na to, da morda posamezniki, omenjeni v dokumentih, menijo, da bi lahko, zaradi v dokumentih predstavljenih okoliščin primera, obstajali bodisi razlogi za uvedbo kazenskega ali prekrškovnega postopka bodisi za kazensko ovadbo, sam dokument ni bil pridobljen zaradi kazenskega pregona ali postopka s prekrški. Zahtevana dokumenta, ki vsebujeta elektronska sporočila, sta nastala s povsem drugačnim namenom, ki je povsem ločen od kakršnihkoli morebitnih postopkov, ki bi morda lahko sledili kasneje.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevana dokumenta ne predstavljata prosto dostopne informacije javnega značaja, in je potrebno dostop zavrniti že na podlagi 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi s 7. členom ZDIJZ in ker je Pooblaščenec nadalje ugotovil, da že glede na naravo vsebine obeh dokumentov, zavrnitve dostopa ni mogoče utemeljevati z izjemo, ki izhaja iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, se Pooblaščenec v skladu z načelom ekonomičnosti iz 14. člena ZUP ni spuščal v podrobno presojo navedene izjeme in ni poizvedoval pri pristojnih organih, ali in če je sploh začet kakršenkoli (kazenski ali prekrškovni) postopek, ki se nanaša na posameznike oziroma okoliščine, omenjene v obeh dokumentih, niti ni izvajal t.i. škodnega testa.
4. Sklepno
Glede na vse navedeno je Pooblaščenec presodil, da podatki v dokumentih, ki jih zahteva prosilec, predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja v skladu s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, delni dostop pa glede na vsebino obeh dokumentov ni možen, zato je na podlagi 3. odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da je izrek izpodbijane odločbe zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilka sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Mestna uprava, Inšpektorat, Proletarska 1, 1000 Ljubljana, št. 354-624/2006-41, z dne 8. 6. 2009. Tožbo se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka