Prosilec - UE Sevnica
+ -Številka: 090-113/2009/6
Kategorije: Osebni podatek, Varstvo kazenskega postopka, Notranje delovanje organa, Varstvo upravnega postopka, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 090-113/2009/6
Datum: 3. 11. 2009
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 105/2006 – ZUS-1; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ….. (v nadaljevanju prosilka), z dne 28. 7. 2009, zoper odločbo Upravne enote Sevnica, Glavni trg 19a, 8290 Sevnica (v nadaljevanju organ), številka 090–4/2009 z dne 13. 7. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke z dne 28. 7. 2009 se delno ugodi in se izpodbijana odločba št. 090–4/2009 z dne 13. 7. 2009 delno odpravi, in sicer:
• 1. alineja v 1. točki 3. odstavka izreka,
• 2. alineja v 2. točki 3. odstavka izreka,
• 1. alineja v 4. točki 3. odstavka izreka,
• 2. alineja v 4. točki 3. odstavka izreka,
• 1. alineja v 5. točki 3. odstavka izreka,
• 1. alineja v 6. točki 3. odstavka izreka,
• 1. alineja v 8. točki 3. odstavka izreka,
• 2. alineja v 8. točki 3. odstavka izreka,
• 4. alineja v 9. točki 3. odstavka izreka,
• 1. alineja v 11. točki 3. odstavka izreka,
• 1. alineja v 13. točki 3. odstavka izreka,
• 2. alineja v 14. točki 3. odstavka izreka,
• 1. alineja v 14. točki 3. odstavka izreka,
• 2. alineja v 14. točki 3. odstavka izreka.
1.1. Organ mora prosilki v roku 15 dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov oz. delov dokumentov:
• Zapisniki iz leta 2006:
- Zapisnik 2. kolegija vodstva UE iz leta 2006, prva stran, točka Ad.2, sklep 8,
- Zapisnik 7. kolegija vodstva UE iz leta 2006, druga stran, točka Ad. 2, pri čemer se prekrije ime in priimek javne uslužbenke na porodniškem dopustu, ki se pojavlja dvakrat,
- Zapisnik 19. kolegija vodstva UE iz leta 2006, prva stran, točka Ad.1,
- Zapisnik 19. kolegija vodstva UE iz leta 2006, druga stran, točka Ad.1, sklep št. 3,
- Zapisnik 20. kolegija vodstva UE iz leta 2006, druga stran, točka Ad.1,
- Zapisnik 21. kolegija vodstva UE iz leta 2006, točka Ad.1, sklep št. 2,
- Zapisnik 23. kolegija vodstva UE iz leta 2006, prva stran, točka 6 dnevnega reda,
- Zapisnik 23. kolegija vodstva UE iz leta 2006, točka Ad.6, 1., 5. in 6. odstavek.
• Zapisniki iz leta 2007:
- Zapisnik 2. kolegija vodstva UE iz leta 2007, druga stran, nadaljevanje točke Ad.2, pri čemer se prekrije 3. točka zadnjega odstavka (sklep št. 3),
- Zapisnik 5. kolegija vodstva UE iz leta 2007, prva stran, točka Ad 2,
- Zapisnik 9. kolegija vodstva UE iz leta 2007, prva stran, točka Ad.1/I,
- Zapisnik 10. kolegija vodstva UE iz leta 2007, druga stran, točka Ad.3,
- Zapisnik 14. kolegija vodstva UE iz leta 2007, prva stran, točka Ad.1,
- Zapisnik 14. kolegija vodstva UE iz leta 2007, druga stran, 1. odstavek točke Ad.2.
2. V preostalem delu se zahteva prosilke zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je dne 12. 6. 2009 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer za fotokopije vseh zapisnikov kolegija vodstva upravne enote za leto 2006 in 2007.
Organ je dne 13. 7. 2009 izdal odločbo št. 090-4/2009, s katero je prosilki ugodil in ji omogočil delni dostop do zahtevanih fotokopij zapisnikov kolegija vodstva upravne enote za leto 2006 in 2007. Organ je določene podatke v navedenih zapisnikih prekril v delih, ki se nanašajo na:
- občutljive osebne podatke zaposlenih v organu, katerih vsebina nakazuje bodisi na lastnost ali na stanje osebe,
- osebne podatke drugih fizičnih in pravnih oseb,
- posamezne podatke in informacije, vezane na t.i. notranje poslovanje upravne enote,
- podatek, vezan na nerešeno upravno zadevo ter
- podatke, katerih razkritje bi oviralo potek preiskovalnega postopka.
Organ je v izreku natančno opredelil, kateri deli zapisnikov se prikrijejo.
Dne 28. 7. 2009 je organ prejel pritožbo prosilke zoper izdano odločbo o delnem dostopu, v kateri je prosilka navedla, da so z odločbo prikriti osebni podatki javnih uslužbencev, za katere velja, da imajo zaradi načela odprtosti bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti tako, da so ne glede na določila zakona prosto dostopni tudi podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oz. delovnega razmerja javnega uslužbenca. Osebni podatki javnih uslužbencev tako ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov. Dodatno je prosilka navedla, da so med prikritimi podatki tudi njeni osebni podatki, do katerih ji ni bil ugoden dostop. Ker gre za podatke, ki se nanašajo na prosilko, bi ji morali biti dosegljivi oz. je do teh podatkov upravičena in ji jih je organ dolžan posredovati ob upoštevanju določb Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZVOP-1). Poleg tega je prosilka navedla, da je bil z odločbo zavrnjen dostop do podatkov, sklicujoč se na 11. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Po mnenju prosilke je z neposredovanjem podatkov uporabljen samo argument za zapiranje dostopa pred svojim delovanjem. Podatki v zvezi z notranjim delovanjem, na katere se v odločbi sklicuje načelnica, niso take narave, da bi varovali proces notranjega razmišljanja organa, v konkretnem primeru ne gre za zavarovan podatek, razkritje dokumentov pa ne bi povzročilo motnje delovanja oz. dejavnosti organa. Besede »notranje razmišljanje« ZDIJZ ne opredeljuje, tako da ne more predstavljati izjeme za zavrnitev dostopa. Pri tem se lahko uporabi t.i. škodni test, ali bi bilo razkritje informacije resnično v škodo za delovanje organa. Ne glede na omejitve dostopa na podlagi 3., 6. In 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, pa bi organ moral upoštevati tudi določila 2. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Organ je ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in da jo je vložila upravičena oseba ter jo je 10. 8. 2009 odstopil v reševanje Pooblaščencu s celotnim spisom, ki se tiče zadeve.
Po pregledu celotne dokumentacije je Pooblaščenec, s pozivom št. 090-113/2009/2 z dne 18. 9. 2009, pozval organ, da obrazloži, zaradi katere upravne zadeve je prekrita vsebina 9. zapisnika iz leta 2007, kakšna škoda bi nastala v primeru razkritja prekritih podatkov ter ali je navedena upravna zadeva še v teku in v kakšni fazi.
Organ je 22. 9. 2009 Pooblaščencu odgovoril, da sta bila ime in priimek uslužbenke ter njeno delovno področje prikrita z namenom, da se onemogoči vpogled v osebno lastnost uslužbenke, ki dela, ki ga je dolžna opravljati tekoče, ažurno, ni opravila dobro. Organ pa je v svoji odločbi kot razlog prekritja vsebine zapisnika 11. kolegija iz leta 2007 navedel tudi varstvo uvedenega kazenskega postopka. Zato je Pooblaščenec zaprosil pristojno državno tožilstvo za mnenje na podlagi 15.a člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja, po katerem organ, ki prejme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, v katerem odloča drug pristojni organ, odloči o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki odloča v (kazenskem oz. predkazenskem) postopku.
Pooblaščenec je dne 19. 10. 2009 prejel odgovor pristojnega državnega tožilstva, iz katerega izhaja, da gre za predkazenski oz. kazenski postopek, ki je takšni v fazi, da bi razkritje vsebine zapisnika 11. kolegija iz leta 2007 lahko škodilo izvedbi postopka.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja in kriterij materializirane oblike
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja oz. pristojnosti že izdelal oziroma pridobil, lahko tudi od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so zato dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskave, analizirati podatkov, odgovarjati na vprašanja ali podajati dodatna pojasnila, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
V nadaljevanju je bilo tako potrebno najprej ugotoviti, s katerimi dokumenti organ v konkretnem primeru sploh razpolaga, torej, ali je glede dokumentov, ki jih zahteva prosilka, izpolnjen t. i. kriterij materializirane oblike za obstoj informacije javnega značaja, in nato, ali je morda podana katera izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevani zapisniki kolegijev vodstva upravne enote za leto 2006 in 2007 obstajajo, da organ z njimi razpolaga in da zahtevane informacije izvirajo iz delovnega področja organa, zato zahtevana dokumentacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja, čemur pa organ v konkretnem postopku niti ni oporekal.
2. Načelo odprtosti delovanja javnih organov
Prosilka v pritožbi med drugim navaja, da gre pri zahtevanih podatkih za podatke, za katere meni, da so javni, zato Pooblaščenec pojasnjuje, da si morajo organi za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo ''čim bolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani''. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čim bolj široko in ne v škodo prosilcev.
3. Izjeme od dostopa do informacij javnega značaja
Tretji odstavek 17. člena ZDIJZ določa, da če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Organ je zahtevo prosilke formalno kvalificiral kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in o njej odločil z odločbo, ki jo je označil kot odločbo po ZDIJZ.
V zvezi z navedenim Pooblaščenec pojasnjuje, da je v postopku odločanja o dostopu do informacij javnega značaja materialna podlaga za odločanje ZDIJZ. Sistemsko je sicer mogoča uporaba določb specialnih zakonov, ki bi izrecno urejali posamezne vidike dostopa do informacij javnega značaja, vendar v konkretnem primeru takih zakonov ni.
Pooblaščenec je v nadaljevanju v konkretnem primeru tako preverjal obstoj izjeme po 3., 6. in 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (na katere se sklicuje organ v izpodbijani odločbi) v povezavi s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
3.1. Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ v povezavi s prvo alinejo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec je v prvi vrsti presojal, ali je glede prikritih podatkov iz zapisnikov kolegija vodstva upravne enote za leto 2006 in 2007, ki so predmet pritožbe, podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. ZDIJZ tako napoti na uporabo ZVOP-1, ki v 1. točki prvega odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec je z vpogledom v zahtevano dokumentacijo ugotovil, da ta med drugim vsebuje tudi imena in priimke javnih uslužbencev, zaposlenih pri organu in druge osebne podatke, ki se nanašajo na njihove razporeditve na delovna mesta, plače in napredovanja. Upoštevaje zgoraj navedeno definicijo osebnega podatka se postavlja vprašanje, ali gre pri navedenih podatkih za osebne podatke in ali ti podatki predstavljajo t.i. kategorijo varovanih osebnih podatkov. Posameznik, ki je sklenil delovno razmerje pri organu za konkretno določeno delovno mesto, je določljiv že na podlagi podatka o imenu in priimku osebe, saj je mogoče na podlagi omenjenega podatka, skupaj s podatkom o zaposlitvi, osebo identificirati brez velikega napora, brez velikih stroškov in to ne zahteva veliko časa. Iz navedenega tako izhaja, da gre pri teh podatkih nedvomno za osebne podatke. V zvezi z vprašanjem, ali ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke, pa je treba upoštevati tudi določbo prve alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, v kateri je navedeno, da se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih enajst izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. (tajni podatki) in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Po določbi 1. člena ZJU je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor so v skladu z drugim odstavkom 1. člena ZJU državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Oseba, zaposlena v javnem sektorju, ima bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi načela odprtosti, ki terja transparentno delovanje organa s ciljem čim večje udeležbe državljanov pri izvajanju oblasti. Na tej teoretični podlagi temelji tudi določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so ne glede na varstvo osebnih podatkov prosto dostopni tisti osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Glede dostopa do osebnih podatkov zaposlenih pri organu, ki so navedeni v zapisniku, Pooblaščenec pojasnjuje tudi, da v skladu z doktrino pričakovane zasebnosti, ki jo je leta 1997 prevzelo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice v primerih Halford v. Združeno kraljestvo (25. 6. 1997, Reports, 1997-III) in Copland v. Združeno kraljestvo (3. 4. 2007, Appl. No. 62617/00), nato pa še Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-25/95, javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave na delovno mesto, ki izkazujejo kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto.
V obravnavanem primeru je podana zahteva po dokumentih, ki so povezani z zaposlitvijo javnih uslužbencev, kar pomeni, da je potrebno upoštevati zgoraj navedeni tretji odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se posredovanje informacije, ne glede na določbe prvega odstavka 6. člena (kamor sodi tudi varstvo osebnih podatkov, ki ga določa 3. točka), dovoli, če gre za podatke, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Pooblaščenec ugotavlja, da navedeno velja tudi za osebne podatke, ki izhajajo iz zahtevane dokumentacije in se nanašajo na javne uslužbence, saj se ti podatki pojavljajo v zvezi z ugotavljanjem rezultatov njihovega dela. Zato ne sodijo med varovane osebne podatke podatki, ki izhajajo iz omenjenih zapisnikov, saj gre za osebne podatke oseb, sprejetih v delovno razmerje pri organu, torej za javne uslužbence.
Vendar pa je Pooblaščenec z vpogledom v dokumentacijo tudi ugotovil, da ta v določenih dokumentih vsebuje npr. zdravstveno stanje javnih uslužbencev, obravnava problematiko disciplinske narave, oceno kakovosti dela posameznih uslužbencev skozi osebne lastnosti, torej informacije, ki nakazujejo na osebne lastnosti posameznih javnih uslužbencev, ki niso v neposredni zvezi z njihovim delom. Pooblaščenec glede navedenih podatkov ugotavlja, da gre za kategorijo varovanih osebnih podatkov, saj ne gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, neposredno povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Posledično pomenijo tudi tisti deli zapisnikov, ki kažejo na navedene osebne lastnosti posameznikov, varovane osebne podatke.
Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane osebne podatke, je treba omogočiti t.i. delni dostop, in sicer s prekritjem navedenih osebnih podatkov. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005 in št. 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 21. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Organ je torej pravilno prekril tiste osebne podatke v zapisnikih, ki se štejejo za varovane osebne podatke, in je tako omogočil delni dostop. Vendar pa je Pooblaščenec pri pregledu dokumentacije ugotovil, da je organ v nekaterih primerih prekril tudi osebne podatke, pri katerih ne gre za varovane osebne podatke, saj ti dejansko ne predstavljajo osebnih lastnosti posameznikov, ampak zapise in navedbe, ki se nanašajo na porabo javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Posledično je bilo treba dostop do teh podatkov omogočiti, kot izhaja iz izreka te odločbe.
3.2. Izjema po 6. in 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Kot izhaja iz obrazložitve odločbe organa št. 090–4/2009 z dne 13. 7. 2009, je organ prekril tudi podatke, katerih razkritje bi lahko oviralo postopek, vezan na preiskovalni postopek pred drugim organom državen uprave (zapisnik 11. kolegija iz leta 2007) ter podatke, vezane na nedokončano upravno zadevo (zapisnik 9. kolegija iz leta 2007). Iz uradnega zaznamka organa št. 090-4/2009 z dne 8. 7. 2009 izhaja tudi, da se pri prekrivanju podatkov iz zapisnika 11. kolegija iz leta 2007 organ sklicuje na izjemo po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Iz dodatnih pojasnil organa obenem sledi, da je podatke iz zapisnika 9. kolegija iz leta 2007 prekril z namenom onemogočiti vpogled v dejstvo, da uslužbenka dela ni opravljala dobro.
Pooblaščenec je ugotovil, da prekrivanje podatkov iz zapisnika 9. kolegija iz leta 2007 nima pravne podlage v nobeni izmed izjem, ki jih določa 1. odstavek 6. člena ZDIJZ. Organ namreč ni pojasnil in obrazložil, v čem gre za izjemo varstva upravnega postopka, niti ni obrazložil škode, ki bi nastala izvedbi upravnega postopka v primeru razkritja zahtevanih podatkov. V dodatnem pojasnilu, ki ga je organ posredoval Pooblaščencu, je navedel, da je želel s prekrivanjem podatkov iz zapisnika 9. kolegija iz leta 2007 onemogočiti vpogled v dejstvo, da uslužbenka dela ni opravljala dobro. Pooblaščenec v tem delu tako ugotavlja, da ni podana izjema po 7. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ (varstvo upravnega postopka) in napotuje na točko 3.1 obrazložitve, saj meni, da v konkretnem primeru ne gre za varovane osebne podatke. Gre namreč za podatke, ki se navezujejo na opravljanje dela javne uslužbenke, zaradi česar je nedvomno treba uporabiti določbe 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je glede na navedeno odločil, da se prekriti podatki iz zapisnika 9. kolegija iz leta 2007 razkrijejo, saj ni podana nobena izmed izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, hkrati pa ob upoštevanju določb 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ dokument tudi ne vsebuje varovanih osebnih podatkov.
Pooblaščenec pa je preveril tudi navedbe organa glede sklicevanja na tek postopka kazenskega pregona v primeru zapisnika 11. kolegija 2007, in sicer tako, da je zaprosil pristojno državno tožilstvo za mnenje na podlagi 15.a člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja. Po navedeni določbi namreč organ, ki prejme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, v katerem odloča drug pristojni organ, odloči o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki odloča v (kazenskem oz. predkazenskem) postopku. Pooblaščenec je zato za mnenje zaprosil pristojni državni organ, in sicer pristojno državno tožilstvo. Dne 19. 10. 2009 je Pooblaščenec prejel odgovor pristojnega državnega tožilstva, iz katerega izhaja, da je v teku predkazenski oz. kazenski postopek, ki je še v takšni fazi, da bi razkritje vsebine zapisnika 11. kolegija iz leta 2007 lahko škodilo poteku tega kazenskega postopka. Pooblaščenec je na podlagi navedenega ugotovil, da je v primeru zapisnika 11. kolegija iz leta 2007 podana izjema po 6. točki 1. odstavka 6. člena, saj gre za postopek v zvezi s kazenskim pregonom in bi razkritje podatkov lahko škodovalo njegovi izvedbi. Zato je Pooblaščenec pritožbo prosilke v tem delu zavrnil in potrdil izpodbijano odločbo.
3.3. Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
V nadaljevanju je Pooblaščenec presojal, ali je glede prikritih podatkov iz zapisnikov kolegija vodstva upravne enote za leto 2006 in 2007, ki so predmet pritožbe, podana izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja določa podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Za obstoj izjeme, določene v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Organ je na zadnji strani izpodbijane odločbe le pavšalno navedel, da so določeni podatki prekriti, ker vsebujejo informacije, ki so vezane zgolj na notranje delovanje organa, torej na razmišljanja in razprave o tem, kako in na kakšen način zagotoviti najbolj učinkovito in kakovostno delo upravne enote in ker marsikatera ideja posredovana oz. oblikovana na sestanku kolegija, ni bila realizirana. Pri tem je organ v obrazložitvi navedel, v primeru katerih delov določenih zapisnikov je menil, da bi lahko šlo za takšne vrste informacij.
Pooblaščenec je pri pregledu izrecno navedenih delov določenih zapisnikov ugotovil, da je organ prikril zgolj imena in priimke javnih uslužbencev, ne pa tudi kakšne ideje ali odločitve organa, ki naj bi predstavljale odločitve v zvezi z notranjim delovanjem organa. Upoštevaje navedeno za obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ že prvi pogoj, to je, da gre za podatke, ki kažejo na notranje delovanje organa, ni izpolnjen.
Pooblaščenec je sicer v postopku ugotovil, da je organ v predmetnih zapisnikih pravilno prekril imena in priimke določenih javnih uslužbencev, vendar ne iz razloga notranjega delovanja organa, temveč iz razloga varstva osebnih podatkov. Gre namreč za podatke, pri katerih je mogoče sklepati na zdravstveno ali osebno stanje posameznega javnega uslužbenca, oz. za osebne podatke, ki niso povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Po drugi strani pa je organ prekril tudi osebne podatke javnih uslužbencev v primerih, ko ne gre za varovane osebne podatke, saj gre za podatke, povezane z delovnim razmerjem uslužbenca. Tak primer je že zgoraj navedeni zapisnik 9. kolegija iz leta 2007, kjer je organ prekril ime in priimek javne uslužbenke z namenom, da bi onemogočiti vpogled v dejstvo, da uslužbenka dela ni opravljala dobro. Pooblaščenec ocenjuje, da v takšnem primeru ne gre za varovane osebne podatke, saj gre za način in kakovost opravljanja dela javne uslužbenke in gre torej za podatek, povezan z opravljanjem njenega delovnega razmerja.
Pooblaščenec pa še dodaja, da tudi v kolikor bi v navedenih delih zapisnikov dejansko šlo za dokumente oz. podatke, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, in bi torej bil izpolnjen vsaj prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, pa organ ni navedel, kako bi razkritje teh podatkov lahko povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Iz obrazložitve odločbe organa torej ne izhaja, da bi bil izpolnjen drugi pogoj za uporabo navedene določbe ZDIJZ, to je - specifični škodni test, s katerim bi organ izkazal nevarnost pojava motenj za njegovo delovanje oz. dejavnost ob razkritju zahtevanih podatkov.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec zaključuje, da v tem delu izjema po 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ni podana. Kljub temu je Pooblaščene določene podatke iz predmetnih zapisnikov prekril, saj gre za varovane osebne podatke in gre torej za obstoj izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je zato v konkretnem primeru uporabil institut delnega dostopa na enak način kot izhaja iz točke 3.1 obrazložitve te odločbe.
4. Obstoj drugih izjem za dostop do informacij javnega značaja
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Drugi odstavek navedenega člena ZUP določa, da organ druge stopnje odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Zato je Pooblaščenec po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Z natančnim pregledom zahtevanih dokumentov je Pooblaščenec ugotovil, da v njih ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
5. Zaključek
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilke delno ugoditi. Pooblaščenec je, na podlagi prvega odstavka 252. čl. ZUP, odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo. Organ je prosilki dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v izreku te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku 15 (petnajstih) dni od prejema te odločbe.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper prvo točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.,
Svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka