prosilec - Vrhovno sodišče
+ -Številka: 090-103/2009
Kategorije: Kršitev postopka
Datum: 28. 8. 2009
Številka: 090-103/2009/
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 259. člena v povezavi s 3. odstavkom 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper sklep št. Su 36-03/2009-79, z dne 24. 6. 2009, Vrhovnega sodišča Republike Slovenije, Tavčarjeva 9, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Sklep organa št. Su 36-03/2009-79, z dne 24. 6. 2009, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 15. 5. 2009 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval informacijo, v katerem UL RS, členu, pravilniku so zastopana stališča organa, ki izhajajo iz pripravljalne vloge, ki jo je prosilec priložil svoji zahtevi.
Organ je prosilcu odgovoril z dopisom št. Su 36-03/2009-79 z dne 26. 5. 2009, v katerem je prosilcu pojasnil, da svoje zahteve ni opredelil v zadostni meri. Ob tem se je organ skliceval na določbo 1. točke 2. odstavka 17. člena ZDIJZ, kjer je določeno, da mora prosilec določiti informacijo, s katero se želi seznaniti. Organ je v dopisu prosilcu navedel tudi spletni naslov, kjer se morda nahaja dokument, ki ga prosilec želi. Nadalje je organ še navedel, da v kolikor zahtevana informacija ne bo dosegljiva v elektronski obliki na navedeni spletni strani, lahko prosilec ponovno vloži pisno prošnjo za dostop do informacije javnega značaja, vendar mora biti v prošnji natančno označen dokument, s katerim se želi seznaniti.
Dne 16. 6. 2009 je Pooblaščenec od prosilca prejel pritožbo zaradi molka organa. Pooblaščenec je dne 22. 6. 2009 z dopisom št. 0900-138/2009/2 organ pozval, naj mu v roku petih dni sporoči, zakaj odločbe ni izdal pravočasno ali pa v tem roku odloči v skladu z ZDIJZ in o tem obvesti Pooblaščenca.
Organ je dne 24. 6. 2009 izdal sklep št. Su 36-03/2009-79, s katerim je zahtevo prosilca z dne 15. 5. 2009 zavrgel. V obrazložitvi navedenega sklepa je organ navedel, da prosilec v svoji zahtevi za dostop do informacije javnega značaja dokumenta, ki ga želi pridobiti, ni opredelil v zadostni meri. Organ navaja, da je bil prosilec opozorjen na dejstvo, da bi organ lahko odločal o dostopu do dokumenta le v primeru, če bi na organ naslovil zahtevo z natančno identifikacijo dokumenta. Prav tako je bil prosilec napoten na uporabo baz sodne prakse na spletu. Organ nadalje v obrazložitvi zadevnega sklepa navaja, da prosilec kljub pozivu organa v dopisu št. Su 36-03/2009-79 z dne 26. 5. 2009, naj dokument, s katerim se želi seznaniti, natančno identificira, tega ni storil. Organ pojasnjuje, da ne more in ne sme v pomoč strankam sodnih postopkov sam iskati po odločbah organa in identificirati dokumentov, ki bi lahko bili relevantni za prosilčev konkretni sodni postopek. V kolikor bi prosilec na organ naslovil zahtevo z natančno identifikacijo dokumenta, bi organ lahko odločal o dostopu do dokumenta. Tako pa je glede na določbo 17. člena ZDIJZ v povezavi z 18. in 19. členom ZDIJZ zahtevo prosilca zavrgel, saj niso izpolnjeni procesni pogoji, ker prosilec ni identificiral dokumenta, s katerim se želi seznaniti.
Pooblaščenec je dne 3. 7. 2009 prejel pritožbo prosilca zoper odločbo organa št. Su 36-03/2009-79 z dne 26. 5. 2009. Prosilec navaja, da se mu zdi, da odločitev organa ni pravilna. Prosilec navaja, da je želel zgolj informacijo o tem, v katerih UL ali zakonih so navedeni zakoni o pridobitništvu, da bi se o tem informiral, prebral.
Pooblaščenec je z dopisom št. 090-103/2009/1 z dne 16. 7. 2009 pritožbo prosilca, ki je bila poslana neposredno njemu, kot pritožbenemu organu, odstopil organu ter ga pozval, naj kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Na poziv Pooblaščenca je organ odgovoril z dopisom št. Su 36-03/2009-79 z dne 24. 7. 2009, ki ga je Pooblaščenec prejel dne 27. 7. 2009. V njem organ pojasnjuje, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena s strani upravičene osebe. Organ je navedenemu dopisu priložil tudi kopijo celotnega spisa v tej zadevi.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (zavezanci). ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen, v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja določa 6. člen ZDIJZ.
3. Obveznosti prosilca po ZDIJZ
Pri uveljavljanju pravice dostopa do informacij javnega značaja ZDIJZ prosilcu nalaga izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev, ki se nanašajo na obvezne sestavine pisne zahteve (vloge), s katero se prosilec obrne na organ. Po določbi prvega odstavka 17. člena ZDIJZ mora zahteva vsebovati podatke o organu (navedbo organa, kateremu se pošilja), podatke o vložniku (osebno ime ali naziv pravne osebe ter naslov) in podatke o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu. ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena, poleg zahteve po opredelitvi načina seznanitve z vsebino informacije javnega značaja, prosilcu nalaga opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti oziroma na kakšen način se želi z vsebino zahtevane informacije seznaniti (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis).
Osrednji in najpomembnejši del zahteve je opis informacije javnega značaja, s katero se upravičenec želi seznaniti, kar predstavlja zahtevek stranke v smislu prvega odstavka 66. člena ZUP. Želene informacije morajo biti opisane tako natančno, da organ zahtevek lahko obravnava, ni pa potrebno, da so opredeljene do potankosti. Organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnosti, ki za identifikacijo iskanega dokumenta niso neizogibno potrebne, če ima na razpolago dovolj drugih podatkov, po katerih lahko dokument oziroma dokumente najde, pa čeprav ima zaradi tega več dela. Organ tudi ne sme zahtevati podatkov, kot so npr. opravilne številke spisov, saj je to njegova interna šifra, ki zunanjim subjektom ni nujno znana. Tudi natančni datumi ali zaporedne številke niso nujno potrebni podatki, če prosilec okvirno navede dovolj omejeno časovno obdobje ali druge podatke za iskanje.
Ob vsem tem se morajo tudi prosilci zavedati, da bolj, ko je opredelitev natančna, večja je verjetnost, da bodo prejeli prave podatke in da bo organ za njihovo iskanje potreboval kar najmanj časa. Zato je priporočljivo, da stranka navede vse, kar o iskanem dokumentu ve, kot na primer, kdaj in kje je nastal, kateri organ ga je ustvaril oziroma poslal, kakšna je njegova vsebina, številka, oblika ipd. S podrobnim opisom informacij se prosilec hkrati izogne možnosti, da bi organ terjal dopolnitev zahteve ali jo zaradi nepopolnosti celo zavrgel (več Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 194).
Zahteva po opisu želene informacije javnega značaja pomeni, da mora prosilec informacijo opisati s tako stopnjo določnosti, da lahko organ zahtevek obravnava (primerna stopnja določnosti), ne pomeni pa, da je potrebno informacijo povsem določno identificirati. Primerna stopnja določnosti pomeni, da mora biti opis informacije natančen do te mere, da omogoča določljivost informacije oziroma dokumenta. Podobno izhaja tudi iz 6. člena Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (v nadaljevanju Uredba), ki določa, da se prošnje dajejo dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre. V primeru, da način hrambe dokumentov in razpoložljivi podatki organu omogočajo, da zahtevano informacijo najde, organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnega opisovanja oziroma podrobne identifikacije informacije oziroma dokumenta. Takšna zahteva bi bila upravičena zgolj v primeru, ko bi bile dodatne podrobnosti nujno potrebne, da bi organ zahtevo sploh lahko obravnaval. Pri tem pa količina dela, ki bi jo organ imel zaradi omejenega opisa zahtevane informacije oziroma dokumenta, ni pomembna.
ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Potrebno je namreč upoštevati, da bi dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja.
4. Obveznosti organa po ZDIJZ
ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom ZDIJZ, v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ, organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva, tudi po dopolnitvi, ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati.
V konkretnem primeru je Pooblaščenec ugotovil, da organ v postopku odločanja na prvi stopnji ni ravnal v skladu s 1. odstavkom 18. člena ZDIJZ, saj organ ni na ustrezen način pozval prosilca, da naj v primernem roku, ki ni krajši od 3 delovnih dni, dopolni svojo zahtevo, pač pa je organ, brez ustreznega poziva prosilcu, njegovo zahtevo s sklepom zavrgel.
Pooblaščenec ob tem opozarja še na 2. odstavek 18. člena ZDIJZ, ki zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči« ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve.
Skladno z vsem navedenim je Pooblaščenec po uradni dolžnosti ugotovil bistveno kršitev postopka (organ prosilca ni ustrezno pozval na dopolnitev svoje zahteve), zato je bilo potrebno, na podlagi 1. odstavka 259. člena ZUP v povezavi s 3. odstavkom 251. člena ZUP, izpodbijani sklep odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Pooblaščenec je v konkretnem postopku ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje.
Organ je pri odločanju o dostopu do informacij javnega značaja dolžan v predhodnem postopku ponovno presoditi izpolnjevanje procesnih predpostavk za odločanje o zadevi v skladu z določbami 15. do 19. člena ZDIJZ ter prosilca, na podlagi njegove zahteve z dne 15. 5. 2009, pozvati, naj v roku, ki ga določi organ (in ni krajši od treh delovnih dni) zahtevo dopolni. Pri tem mora organ ravnati skladno z določbo drugega odstavka 18. člena ZDIJZ in prosilcu po uradni osebi, pristojni za posredovanje informacij javnega značaja, nuditi ustrezno pomoč pri dopolnitvi zahteve in šele nato odločiti v zadevi v skladu z določbami 15. do 26. člena ZDIJZ.
5. Sklepno
Pooblaščenec je ugotovil, da so bile v postopku odločanja na prvi stopnji storjene bistvene kršitve pravil postopka, zato je bilo potrebno na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP v povezavi s 1. odstavkom 259. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijani sklep odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, pri čemer je organ dolžan v ponovljenem postopku upoštevati napotke Pooblaščenca, vsebovane v tej odločbi.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka