Prosilec - Upravno sodišče RS
+ -Številka: 090-87/2009/2
Kategorije: Notranje delovanje organa
Številka: 090-87/2009/2
Datum: 24. 6. 2009
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Upravnega sodišča Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), številka Su 020501/2009-27 z dne 4. 6. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 27. 5. 2009 naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, s katero je zahteval vročitev posvetovalnega zapisnika o glasovanju z nejavne seje z dne 20. 5. 2009.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. Su 020501/2009-27 z dne 4. 6. 2009, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da predstavlja zapisnik o posvetovanju in glasovanju izjemo, opredeljeno v 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, po katerem organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. notranjo dejavnostjo organa, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Nejavne seje senatov sodnih oddelkov, kjer gre za delovanje odločitev organa, po mnenju organa nedvomno predstavljajo njegovo notranje delovanje. Po 61. členu Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/2006 do 26/2007; v nadaljevanju ZUS-1) se senat posvetuje in glasuje brez navzočnosti strank. Na sejah senata so namreč prisotni le člani senata in zapisnikar. Posvetovanje in glasovanje predstavljata sestavna dela seje senata sodišča, pri čemer je javnost v celoti izključena, kar je povezano z načelom neodvisnosti sodstva, kontrola delovanja sodišča pa je zagotovljena preko pravice višjega sodišča, da pregleda posvetovalni zapisnik, ko odloča o pravnem sredstvu, kot to določa 5. odstavek 127. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 do 45/08). Izključitev javnosti iz tega dela upravnega spora pa v nadaljevanju tudi preprečuje nastop drugega elementa, to je nastanka motenj pri delovanju oz. dejavnosti organa. Razkritje podatkov o posvetovanju in glasovanju bi povzročilo motnje oz. nepopravljivo škodo pri delovanju organa, saj je iz zapisnika mogoče razbrati, kako je odločal posamezen član senata, čeravno je senat kolegijski organ in mora navzven nastopati enotno. Načelo senatnega odločanja je namreč eno izmed načel, ki je namenjeno zagotavljanju neodvisnega in nepristranskega sojenja. Seznanjanje javnosti z glasovanje posameznih članov sodnih senatov bi nedvomno ogrozilo njihovo neodvisnost in nepristranskost, s čimer bi senatno odločanje izgubilo svoj smisel in namen, to pa je preprečitev posledic morebitnih pritiskov na posameznega sodnika.
Pooblaščenec je dne 24. 6. 2009 prejel pritožbo prosilca zoper odločbo, št. Su 020501/2009-27 z dne 4. 6. 2009. V pritožbi je prosilec navedel, da se z odločitvijo organa ne strinja, zato podaja pritožbo in predlaga, da na podlagi njegovih navedb Informacijski pooblaščenec navedeno odločbo razveljavi in organu naloži, da prosilcu v roku 8 dni vroči zahtevani posvetovalni zapisnik o glasovanju z nejavne seje z dne 20. 5. 2009 ter da prosilcu povrne primerne stroške tega postopka. Iz pritožbe prosilca izhaja, da je prepričan, da mu kot stranki v sodnem postopku nedvomno gre pravica do zahtevanega zapisnika, ta pravica gre celo vsakemu opravilno sposobnemu državljanu oz. državljanu z volilno pravico, saj po Ustavi RS sodišča oz. sodniki RS sodijo v imenu ljudstva. Po navedenem bi celo morala biti vsaka sodba ali sklep sodišč RS, izdan v imenu ljudstva, opremljena z izidom glasovanja. Taka praksa oz. spoštovanje ljudstva je prisotna le na Ustavnem sodišču RS. Prosilec navaja, da želi biti v konkretnem primeru seznanjen z imeni in priimki sodnikov, ki mu že nekaj let kršijo pravico do sodnega varstva. Prosilec se ne strinja z navedbami organa, da bi razkritje posvetovalnega zapisnika o glasovanju sodnikov povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa, saj Ustavno sodišče RS to počne in pri tem ni moteno oz. ogroženo njihovo delo. Po mnenju prosilca je tudi neutemeljeno sklicevanje organa na škodo, ki bi nastala z razkritjem zahtevanega dokumenta, saj je razkritje glasovalnega zapisnika v korist zagotovitve nepristranskega oz. zakonitega sojenja, njemu pa bi bila s tem zagotovljena dostopnost do sodnega varstva.
Organ po prejemu pritožbe odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom, št. Su 020501/2009-27 z dne 22. 6. 2008. Organ je skupaj z navedenim dopisom Pooblaščencu odstopil tudi celoten spis št. Su 020501/2009-27, ki se nanaša na obravnavano zadevo.
Pritožba ni utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, torej tudi vseh sodišč kot državnih organov, ne le državne uprave. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Prvi odstavek 1. člena Zakona o sodiščih (Uradni list RS, št. 19/94 do 45/08, v nadaljevanju ZS) določa, da sodno oblast v Republiki Sloveniji izvajajo sodniki na sodiščih, ustanovljenih s tem ali z drugim zakonom. Iz navedenega izhaja, da izvajanje sodne oblasti (kamor sodi tudi sojenje v konkretnem upravnem sporu), predstavlja del javnopravnih nalog sodišča in s tem spada v njegovo delovno področje.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da se namen ZDIJZ - zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov - nanaša na celotno delovno področje organa, ki izvaja javnopravne naloge. Iz tega sledi, da je organ v konkretnem primeru zavezan posredovati informacije javnega značaja, ki se nanašajo tudi na konkreten upravni spor.
Tudi iz komentarja ZDIJZ izhaja, da se pravica dostopa do informacij javnega značaja nanaša na vse informacije javnega značaja, kar pomeni, da je med drugim v sklop zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja uvrščena tudi celotna sodna veja oblasti (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 60). Takšno stališče smiselno izhaja tudi iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, kajti če bi zakonodajalec želel popolnoma izključiti uporabo določb ZDIJZ za dostop do dokumentov, ki so pridobljeni ali sestavljeni zaradi sodnega postopka, te izjeme ne bi opredelil v ZDIJZ na način, ki pod določenimi pogoji dopušča dostop tudi do takšnih informacij. Navedena izjema je dokaz za to, da ZDIJZ zagotavlja (na podlagi škodnega testa) visoko raven kritičnosti pri odločanju organov o dostopnosti dokumentov, ki izvirajo iz sodnih postopkov.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevani dokument obstaja, da organ z njim razpolaga in da izvira iz delovnega področja organa, zato zahtevani zapisnik seje senata z dne 20. 5. 2009, izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja.
2. Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ v svoji odločbi pravilno ugotavlja, da predstavlja zapisnik o posvetovanju in glasovanju izjemo po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Za obstoj izjeme, določene v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Glede nastanka zapisnika seje senata, ki obsega potek glasovanja in sprejeto odločbo, Pooblaščenec ne vidi tehtnih razlogov, da ne bi sledil navedbam organa, iz katerih izhaja, da se po 61. členu Zakona o upravnem sporu (Ur. l. RS, št. 105/2006 do 26/2007; v nadaljevanju ZUS-1) senat posvetuje in glasuje brez navzočnosti strank in da so na sejah senata prisotni le člani senata in zapisnikar. Pri tem Pooblaščenec ugotavlja, da je bistvenega pomena dejstvo, da je javnost celotne seje senata izključena tudi na podlagi 129. člena ZUS-1, iz česar izhaja, da je javnost izključena iz celotnega posvetovanja in glasovanja senata, ki predstavljata sestavna dela seje senata. Takšen način izvajanja posvetovanja in glasovanja je skladen z načelom neodvisnosti sodstva, kontrola delovanja sodišča v takšnem primeru pa je zagotovljena preko pravice višjega sodišča, da vpogleda v ta zapisnik, ko odloča o pravnem sredstvu, kar je določeno v petem odstavku 127. člena Zakona o pravdnem postopku (Ur. l. RS, št. 26/99 do 45/08 v nadaljevanju ZPP). Poleg tega iz navedene določbe 127. člena ZPP izhaja, da je zakonodajalec izključil javnost v delu, ki se nanaša na zapisnik seje senata, tudi v trenutku, ko je odločitev senata že sprejeta in na njeni podlagi izdana sodba. Pooblaščenec tudi meni, da so seje senata namenjene oblikovanju odločitev organa, kar zanesljivo predstavlja notranje delovanje organa. Zato Pooblaščenec ugotavlja, da je obravnavani zapisnik seje senata nedvomno dokument, ki je del notranjega delovanja organa.
Z logično razlago navedenih določb o postopku posvetovanja in glasovanja ter izdelave zapisnika seje senata je moč priti do zaključka, da je zakonodajalec že sam predvidel, da bi razkritje takšnega podatka javnosti ogrozilo kritično razpravo senata, torej bi povzročilo motnje oziroma nepopravljivo škodo pri delovanju organa, zato je v celoti izključil javnost iz tega dela upravnega spora. Takšno prepričanje potrjuje tudi dejstvo, da je iz zapisnika seje senata razvidno, kako je odločal posamezen član senata, ki je sicer kolegijski organ in mora navzven nastopati enotno. Načelo kolegialnega odločanja je namreč eno izmed načel, ki je namenjeno zagotavljanju neodvisnega in nepristranskega sojenja. Po tem načelu mora v postopku sodnega nadzora odločati več sodnikov v senatih, saj se na ta način lahko izognemo ali zmanjšamo morebitne pritiske na odločujoče sodnike (Uprava in sodni nadzor, E. Kerševan, Pravna fakulteta, Ljubljana, 2004, str. 215). Pooblaščenec ugotavlja, da je predmet demokratičnega nadzora s strani javnosti v primerih, ko senat odloča na nejavni seji, končna odločitev kolegijskega organa, vsebovana v sodbi organa, ne pa tudi sam postopek sprejemanja odločitve. Če bi namreč javnosti omogočili, da bi se seznanila z glasovi posameznih članov senata, bi to nedvomno ogrozilo njihovo neodvisnost in nepristranskost, s čimer bi kolegijsko odločanje tudi izgubilo svoj smisel in namen, ki je v tem, da se prepreči posledice morebitnih pritiskov na posameznega sodnika. Glede na navedeno, Pooblaščenec ugotavlja, da obstajajo utemeljeni in zadostni razlogi za prepričanje, da bi z zagotovitvijo dostopa javnosti do zahtevanega dokumenta nastala škoda pri delovanju organa, zlasti škoda, povezana z neodvisnostjo in nepristranskostjo sodstva, ki bi bila večja od pravice javnosti, da se seznani s to informacijo.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec zaključuje, da bi javnost tovrstnih dokumentov v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, da obstaja resna in konkretna nevarnost motnje v delovanju organa, zato je treba zahtevo prosilca zavrniti, ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ.
V konkretnem primeru je Pooblaščenec še presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ (npr. podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Na podlagi preučitve dejanskega stanja Pooblaščenec ugotavlja, da ne obstajajo razlogi za delni dostop, ker se v prejšnjih odstavkih navedeni razlogi za obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja nanašajo na zahtevani dokument v celoti.
Po opravljenem preizkusu, izvedenem po drugem odstavku 247. člena ZUP, ki je pokazal, da v postopku na prvi stopnji ni bilo pomanjkljivosti, je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca zavrnil, saj je ugotovil, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba prosilca pa neutemeljena.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor zoper odločbo Upravnega sodišča št. Su 020501/2009-27 z dne 4. 6. 2009. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Lubarda, univ. dipl. prav.,
Svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka