Prosilec - Občina Žužemberk
+ -Številka: 090-28/2009
Kategorije: Varstvo upravnega postopka, Ali gre za zlorabo pravice
Številka: 090-28/2009/
Datum: 21. 9. 2009
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), z dne 24. 2. 2009, zoper sklep Občine Žužemberk, Grajski trg 33, 8360 Žužemberk (v nadaljevanju organ), številka 090-3/2009-2 z dne 9. 2. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 24. 2. 2009 se ugodi. Izpodbijani sklep, številka 090-3/2009-2 z dne 9. 2. 2009, se odpravi. Organ mora prosilcu v roku 15 dni od prejema te odločbe v obliki fotokopij posredovati kartico komitenta Odvetniške pisarne … in odvetniki z vpisanimi vsemi transakcijami med to odvetniško pisarno in organom v obdobju od 29. 3. 2008 do 31. 12. 2008.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Dne 12. 1. 2009 je organ prejel zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je prosilec zahteval fotokopijo kartice komitenta Odvetniške pisarne … z vpisanimi vsemi transakcijami med to odvetniško pisarno in organom v obdobju od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008.
Na podlagi zahteve prosilca je organ izdal sklep, št. 090-3/2009-2 z dne 9. 2. 2009, s katerim je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi sklepa je organ najprej povzel zahtevo prosilca, nato pa v nadaljevanju navedel deset sklopov, v katerih je prosilec od leta 2007 do leta 2009 zahteval različne informacije javnega značaja. Organ je ocenil, da gre v obravnavanem primeru za zlorabljanje pravice o dostopu do informacij javnega značaja. Do takšnega zaključka ga je vodilo število zahtev in število zaprošenih dokumentov v 20 mesecih, obseg zahtevanih vsebin, pogostosti zahtev, grmadenje zahtev in ponovno zahtevanje istih dokumentov. Organ meni, da je pri tem prišlo do trka med prosilčevo zakonsko priznano pravico in pravicami ter dolžnostmi organa izvrševati funkcijo lokalne skupnosti ter proračunskega porabnika po Zakonu o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/1993 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZLS), Zakonu o financiranju občin (Uradni list RS, št. 123/2006 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZFO-1), Statutu organa (Uradni list RS, št. 34/1999; v nadaljevanju Statut) ter predpisih o proračunu. V nadaljevanju obrazložitve je organ pojasnil, da je prosilec kot svetnik v občinskem svetu seznanjen, da organ nima niti kadrov niti finančnih sredstev niti v proračunu predvidenega izdatka za delo izključno na zadevah prosilčevih zahtev. Obseg zahtev zahteva dodatno zaposlitev enega človeka, kar predstavlja 10% povečanje zaposlenih in s tem stroškov, kar glede na sprejeti proračun ni možno. Obseg zahtev prosilca resno ogroža izvajanje drugih nalog, ker si organ ne more privoščiti izpada zaposlenega, da bi delal za prosilca in njegove vloge. Prosilec v zadevah, kjer zahteva podatke, ni neposredno udeležen, poleg tega ni prizadeta nobena njegova pravica, temveč se gre mimo določb Statuta nadzorni organ ter izvaja inšpekcijsko kontrolo na področju gradbene, prostorske, upravne in proračunske inšpekcije. Prosilec ne uporablja s Statutom predvidene možnosti sodelovanja svetnika v občinskem svetu in njegovih organih, možnosti svetniških vprašanj, glasovanja o predlogih sklepov ter uporabe po Statutu predvidenih poti za sprejem za upravo zavezujočih odločitev občinskega sveta, temveč kot občan zahteva vedno nove in nove ali ponovno že prejete dokumente. Prosilec nadzornega odbora ne opozarja preko občinskega sveta, temveč si sam jemlje funkcijo člana nadzornega sveta, ki je s položajem svetnika nezdružljiva. Prosilec namesto pristojnih državnih organov, ki so ukrepali, izvaja kontrolo uporabe proračunskih sredstev, postopkov javnega naročanja, kontrolo gradbenih posegov v prostor, namesto nadzornega odbora organa si jemlje pristojnosti in sam vodi preiskavo zoper odgovorne. Po mnenju organa prosilec posega v zaupno razmerje med organom, njegovih uradnikov in odvetnikov, ki je vzpostavljeno ter zavezano tajnosti po 6. členu Zakona o odvetništvu (Uradni list RS, št. 18/1993 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZOdv). Organ sklepa, da prosilec zasleduje politični cilj zbrati dokumentacijo in vplivati na naslednje županske volitve, sicer ne bi zahteval podatkov o stroških plačila dvorane na Dvoru in objav v občinskem glasilu. Prosilec je eno izmed zahtev podkrepil z zaključkom o obveznosti župana vrniti porabljena sredstva v občinski proračun, s čimer si jemlje izvršilne in eksekucijske pristojnosti ter prihaja v direktno kolizijo z osebnostnimi pravicami zaposlenih in odgovornih v upravi, funkcionarjev v organih nadzornega odbora in župana osebno. Osebni prosilčev obračun z zaposlenimi pri organu in županom ter konflikt z varstvom slednjih pred neutemeljenimi žaljivimi obdolžitvami, ki jih zasleduje prosilec, po mnenju organa dokazuje tudi dne 10. 9. 2007 sklicana in izvedena tiskovna konferenca, na kateri je iz prejete dokumentacije podal novinarjem vrsto neobjektivnih, nestrokovnih in močno negativističnih komentarjev.
Organ je v izpodbijanem sklepu vlogo prosilca opredelil kot zlorabo, ker prosilec deluje:
1. z namenom škodovati organu in zaposlenim pri organu ter odgovornim osebam organa;
2. na način in v obsegu, ki je v praksi inštituta dostopa do informacije javnega značaja neprepoznan, za organ in zaposlene pri organu manj ugoden od vsakršnega drugega tovrstnega zahtevka;
3. v pomanjkanju zakonitega interesa za podatke iz pristojnosti nadzornega odbora organa in ker bi isto vlogo lahko izvršil kot občinski svetnik (za sprejete predpise občinskega sveta);
4. v nasprotju s funkcijo pravice, ki ima cilj zagotoviti javnost podatkov in kontrole, ne pa služiti političnim ciljem bodočih volitev ali ciljem maščevanja za vloženo tožbo s strani župana organa.
Organ se v obrazložitvi sklicuje tudi na članek Zloraba pravice avtorja Andreja Berdena (Pravna praksa, št. 26/00, Priloga str. 1). Organ meni, da zloraba pravice s strani prosilca predstavlja izigravanje zakona in da je prosilčevo ravnanje mogoče oceniti kot zavestno, subjektivno fraudulozno ravnanje, zato vlogi ni mogoče ugoditi že iz tega razloga.
V nadaljevanju obrazložitve izpodbijanega sklepa je organ pojasnil, da so zahtevani dokumenti nastali v postopku tajnosti in iz zaupnega odvetnikovega razmerja po 6. členu ZOdv. Ker gre za dokumente, nastale v več postopkih (upravnih, civilnopravnih razmerjih, postopkih pravd, izvršilnem postopku, inšpekcijskih postopkih, zadevah povračila vlaganj v telekomunikacije, itd.), je po mnenju organa podan razlog po 5. in 6. alineji prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem je organ pojasnil, da bo razkritje vsebine posameznih opravil direktno škodovalo delovanju organa in župana, kajti prosilec je v preteklosti že sklical tiskovno konferenco. Razkritja bodo škodovala upravnim postopkom, zavarovanju interesov organa v izvršilnem postopku, zavarovanju interesov organa v postopku uveljavljanja regresne pravice zoper lastnika nepremičnine, uveljavljanja stališč v civilni lastninski pravdi, povezani s cesto, odvajanjem meteornih voda, kar vse je razlog za zavrnitev po 7. alineji prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je še navedel, da so že sedanji zahtevki povzročili resne motnje delovanja upravnega organa, razkritja pa kumulirajo nove in nove zahtevke, kar je razlog za zavrnitev po 11. alineji prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ je ta del obrazložitve izpodbijanega sklepa zaključil z ugotovitvijo, da je potrebno vlogo zavrniti.
V nadaljevanju obrazložitve izpodbijanega sklepa je organ navedel, da prosilec že tretjič prosi za isto kartico, ne da bi utemeljil razloge za zahtevo. Organ meni, da gre za zlorabo procesnih možnosti, kar je razlog za zavrnitev. Organ je še opozoril, da nima nobenega komitenta s firmo, kot to zahteva prosilec, in da od odvetniške pisarne na organ ni bilo nobene transakcije. Organ je samo plačeval račune za odvetniške storitve družbi, ki jo je pooblastil v posameznih zadevah.
Na koncu obrazložitve izpodbijanega sklepa je organ povzel vsebino 16. in 17. člena ZDIJZ in pojasnil, da je prosilca v 13 zadevah konec leta 2008 pozval, da nepopolno vlogo dopolni, vendar prosilec ni odreagiral z dopolnitvijo, zato so zahteve ostale nepopolne in iz njih ni bilo mogoče razbrati vseh obveznih sestavin. Zato je organ več vlog po 19. členu ZDIJZ zavrgel. Ker je prosilec še vedno vztrajal pri obravnavani vlogi, je organ odločil vsebinsko. Organ je navedel, da je bilo potrebno zahtevo prosilca zavrniti, ker je ocenil, da gre za zlorabo pravice, kot je opisano v prvem delu obrazložitve izpodbijanega sklepa.
Dne 24. 2. 2007 je Pooblaščenec zoper navedeni sklep organa prejel pritožbo, v kateri je prosilec najprej navedel, da njegova zahteva vsebuje vse elemente, ki jih zahteva ZDIJZ, je razumljiva in jasna, naslovljena na organ, ki z dokumentom razpolaga in je zato po mnenju prosilca upravičena in popolna. V nadaljevanju je prosilec zapisal, da ZDIJZ nikjer ne navaja ocen, na podlagi katerih organ zahtevo prosilca ocenjuje kot fraudolozno ravnanje, na podlagi katerih bi lahko organ zavrnil prosilčevo vlogo za dostop do informacij javnega značaja. Prav tako ZDIJZ ne omejuje števila vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, kako in na kakšen način in v kakšni višini bi si organ lahko pokril stroške, ki nastanejo pri odločanju o zahtevi za posredovanje informacij javnega značaja pa je opredeljeno v Uredbi o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005, EVA 2005-3111-0008, veljavnost od 27. 8. 2005 in Uradni list RS, št. 119/2007, EVA 2007-3111-0060, veljavnost od 8. 1. 2008; v nadaljevanju Uredba). Pri tem je prosilec povzel 19. in 20. člen Uredbe. V nadaljevanju pritožbe je prosilec navedel, da so bile storitve odvetniške pisarne … plačane iz proračuna organa, torej iz javnih sredstev, zato ima javnost pravico vedeti, za katere namene so bila ta sredstva porabljena. Po mnenju prosilca je do nekaterih postopkov, ki jih organ navaja v izpodbijanem sklepu prišlo zaradi nezakonitega delovanja organa in župana, ter pomenijo stroški, ki so nastali s plačilom storitev odvetniški pisarni Škerlj-Tratar, oškodovanje občinskih javnih financ, saj je v nekaterih zadevah v zvezi z zastopanjem prišlo zaradi nezakonitega ravnanja organa in župana kot odgovorne osebe organa. Javnost ima pravico izvedeti, kateri so bili ti postopki, kdaj in kako naj bi do teh postopkov prišlo in koliko je organ stalo zastopanje odvetniške pisarne v teh postopkih. Ker gre za uporabo javnih financ, ne morejo biti podani razlogi iz 5. in 6. alineje prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ker je razkritje teh podatkov v interesu javnosti, z nadzorom le-te nad porabo javnih financ pa se zagotavlja njihova gospodarna, racionalna in upravičena poraba. Zato je interes javnosti, da se ti podatki razkrijejo javnosti, večji, kot interes, da ostanejo ti podatki javnosti nedostopni. Prosilec kategorično zavrača trditve, s katerimi organ zatrjuje, da je prosilec zahtevane podatke že dobil. Prosilec zatrjuje, da zahtevanih podatkov ni prejel v zahtevani obliki in zahteva, da organ s kopijami dopisov dokaže, da mu je zahtevane podatke že posredoval.
Na koncu pritožbe je prosilec navedel, da je organ v pravnem pouku izpodbijanega sklepa navedel napačen naslov, kamor lahko pošlje pritožbo in da je organ v izpodbijanem sklepu navedel, da mu je v isti zadevi izdal odločbo, kar ni res. Prosilec je zapisal, da pričakuje, da bo Pooblaščenec odpravil izpodbijani sklep in organu naložil, da prosilcu v določenem roku posreduje fotokopije zahtevanih informacij.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 090-28/2009/2 z dne 27. 2. 2009, odstopil organu skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP. Organ po prejemu pritožbe prosilca sklepa ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe z dopisom, št. 090-3/2009-4 z dne 11. 5. 2009, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil Pooblaščencu v reševanje. Pri tem je Pooblaščencu odstopil tudi celoten spis organa, ki se nanaša na reševanje v tem sklepu obravnavane zahteve prosilca.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Uvodoma Pooblaščenec pripominja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil s sklepom namesto z odločbo, pri čemer gre za postopkovno pomanjkljivost, saj s sklepom ni mogoče odločiti o glavni zadevi, temveč se s sklepom urejajo formalnopravna razmerja v času postopka. Vendar pa je Pooblaščenec ugotovil, da navedena postopkovna pomanjkljivost ni bistvena, saj vsebinsko ni vplivala na odločitev organa.
1. Ogled in camera
Ker so se izjave prosilca in navedbe prvostopenjskega organa v izpodbijanem sklepu razlikovale, je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali organ z zahtevanimi informacijami javnega značaja razpolaga, dne 15. 6. 2009 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je Pooblaščencu na ogledu in camera glede kartice komitenta Odvetniške pisarne … z vpisanimi vsemi transakcijami med to odvetniško pisarno in organom v obdobju od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008, pojasnil, da je prosilec navedeni dokument za obdobje od 1. 1. 2008 do 28. 3. 2008 prejel že dne 28. 10. 2008, kar je organ izkazal s podpisano povratnico. Pooblaščenec je vzel v spis računalniški izpis kartice z vpisanimi vsemi transakcijami med navedenim komitentom in organom za obdobje od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008.
Upoštevaje ugotovitve na ogledu in camera je Pooblaščenec ocenil, da je prosilec del zahtevanega dokumenta že prejel, s čimer je bil dosežen osnovni namen ZDIJZ, zato je prosilca z dopisom, št. 090-28/2009/6 z dne 19. 6. 2009, pozval, da sporoči, ali še vztraja pri vloženi pritožbi, ki se nanaša na kartico komitenta Odvetniške pisarne … z vpisanimi vsemi transakcijami med to odvetniško pisarno in organom v obdobju od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008, ali pa pritožbo umika. Prosilec je odgovoril z dopisom z dne 27. 6. 2009, v katerem je navedel, da zahteva, da mu organ posreduje navedeno kartico za manjkajoče obdobje, t.j. od 29. 3. 2008 do 31. 12. 2008.
2. Stranski udeleženci v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ). Tako iz 44. člena ZUP, ki določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, iz prvega odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da mora organ pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice, iz prvega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev in iz drugega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi, izhaja dolžnost organa, da po uradni dolžnosti pritegne vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe Pooblaščenca na pravice in pravne koristi odvetniške pisarne … in odvetniki, na katero se nanaša v obravnavani zadevi zahtevan dokument, je Pooblaščenec z dopisom, št. 090-28/2009/8 dne 3. 9. 2009, navedeno odvetniško družbo pozval, da v roku osmih dni od prejema dopisa prijavi stransko udeležbo v postopku. Odvetniška pisarna … in odvetniki na navedeni dopis Pooblaščenca do izdaje te odločbe ni odgovorila, kar skladno s šestim odstavkom 143. člena ZUP pomeni, da ne more uveljavljati pravnih sredstev zoper to odločbo, o čemer je bila navedena odvetniška pisarna tudi opozorjena v dopisu, št. 090-28/2009/8 dne 3. 9. 2009.
3. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Organ je, kot organ lokalne samouprave, ustanovljen na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/1993 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZLS). Kot določa 2. člen ZLS, je občina temeljna lokalna samoupravna skupnost, ki v okviru ustave in zakonov samostojno ureja in opravlja svoje zadeve in izvršuje naloge, ki so nanjo prenesene z zakoni. Zahtevana kartica komitenta je del finančne dokumentacije, ki jo je organ dolžan voditi na podlagi zakonodaje, ki ureja javne finance, iz nje pa je razvidno, kolikšen del javnih sredstev je organ izplačal Odvetniški družbi … in odvetniki. Ker je bilo na podlagi navedenega ugotovljeno, da organ sodi med organe, zavezane po ZDIJZ, da zahtevana informacija izvira iz njegovega delovnega področja, in ker organ v izpodbijanem sklepu ni zanikal obstoja zahtevanega dokumenta, temveč je navedel, da ne gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, je Pooblaščenec v nadaljevanju obrazložitve te odločbe presojal, ali zahtevani dokument res vsebuje podatke, ki predstavljajo izjeme od prostega dostopa.
4. Načelo odprtosti delovanja javnih organov in zloraba pravice dostopa do informacij javnega značaja
Pooblaščenec pojasnjuje, da si morajo organi za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo »čimbolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani«. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čimbolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje. Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da so pojasnila prosilca o tem, da je razkritje teh podatkov v interesu javnosti, z nadzorom javnosti nad porabo javnih financ pa se zagotavlja njihova gospodarna, racionalna in upravičena poraba, povsem v skladu z namenom ZDIJZ, medtem ko navedbe organa o tem, da prosilec neupravičeno izvaja nadzor na področju gradbene, prostorske, upravne in proračunske inšpekcije, smislu navedenega zakona povsem nasprotujejo.
Temeljno načelo ZDIJZ usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi, tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Tako ZDIJZ v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa torej pomeni, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur, zato so vse navedbe organa, iz katerih izhaja, da prosilec v zadevah, kjer zahteva podatke, ni neposredno udeležen, in da ni prizadeta nobena njegova pravica, ter da prosilec ZDIJZ izkorišča za politične cilje in cilje maščevanja za vloženo tožbo s strani župana, povsem pravno nerelevantne. Prav tako niso pravno relevantne navedbe, s katerimi organ opozarja na dejstvo, da je prosilec občinski svetnik in bi zato lahko do zahtevanih informacij prišel na podlagi drugih predpisov. Prosilec, ki ima možnost, da iste dokumente zahteva na podlagi različnih pravnih podlag, ima vselej pravico, da sam izbere pot, po kateri po prišel do teh dokumentov, iz česar izhaja, da organ v obravnavanem primeru ne more in ne sme presojati, na kakšen drug način bi prosilec še lahko prišel do zahtevanih informacij.
Po oceni Pooblaščenca je, upoštevaje zgoraj navedene določbe, kljub temu, da prosilec po mnenju organa zlorablja pravico dostopa do informacij javnega značaja, potrebno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavati v duhu namena zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organa, ter o zahtevi prosilca odločiti vsebinsko in mu omogočiti dostop do tistih zahtevanih podatkov, s katerimi organ razpolaga in predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja. Pooblaščenec namreč po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da niso podani razlogi, na podlagi katerih bi ravnanje prosilca lahko opredelili kot zlorabo pravice. Prosilec ima sicer prav, ko zatrjuje, da ZDIJZ ne navaja ocen, na podlagi katerih lahko organ zahtevo prosilca ocenjuje kot fraudolozno ravnanje, niti ni z ZDIJZ omejeno število vlog, ki jih lahko vloži posamezni prosilec, vendar pa so se za opredelitev zlorabe pravice v pravni teoriji in praksi razvili kriteriji, ki se lahko uporabijo tudi v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja. Tako se je izoblikoval predpogoj, ki mora biti izpolnjen vselej, kadar govorimo o zlorabi pravice, in sicer mora priti do konflikta dveh neizključujočih se pravic. Organ zatrjuje, da je v obravnavanem primeru prišlo do trka med prosilčevo zakonsko priznano pravico in pravicami ter dolžnostmi organa izvrševati funkcijo lokalne skupnosti ter proračunskega porabnika po ZLS, ZFO-1, Statutu organa ter predpisih o proračunu, pri čemer navedeno zatrjuje zgolj hipotetično, ne da bi konkretiziral, za katere pravice organa naj bi šlo. Pooblaščenec je po preučitvi pravic organa, ki izhajajo iz predpisov, ki jih našteva v izpodbijanem sklepu, ugotovil, da ni mogoče razumno predvideti, katera konkretna pravica organa naj bi prišla v konflikt s pravico prosilca zahtevati informacije javnega značaja, zato je zaključil, da v obravnavanem primeru ni izpolnjen osnovni predpogoj, na podlagi katerega je moč govoriti o zlorabi pravice. Poleg tega Pooblaščenec pripominja, da tudi, če bi bil ta predpogoj v obravnavanem primeru izpolnjen, organ, na katerem je dokazno breme, ni v zadostni meri izkazal dejstev, na podlagi katerih bi bilo mogoče utemeljiti nadaljnje kriterije, ki so se v pravni teoriji in praksi razvili glede obstoja zlorabe pravice. Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da so argumenti, ki jih je organ izpeljal upoštevaje štiri kriterije, ki so navedeni v članku Zloraba pravice Andreja Berdena (Pravna praksa, št. 26/00, Priloga str. 1), po oceni Pooblaščenca pomanjkljivi, saj iz navedb organa v izpodbijanem sklepu ni mogoče razbrati konkretnih podatkov o izpolnjevanju teh kriterijev. Organ je namreč zgolj na splošno, brez konkretnih podatkov, apliciral abstraktno zapisane kriterije na konkreten primer. Tako je na primer v prvi točki navedel, da prosilec deluje z namenom škodovati organu in zaposlenim pri organu ter odgovornim osebam, pri čemer je edini, vendar po mnenju Pooblaščenca premalo konkretiziran, poskus opredelitve škode pojasnilo o pomanjkanju sredstev in kadra za reševanje zahtev prosilca. V drugi, tretji in četrti točki organ ni upošteval opozorila avtorja navedenega članka, da ti kriteriji sicer veljajo za vse pravice, vendar prihaja do razlikovanj, zaradi česar je kriterije v navedenih točkah oblikoval popolnoma v nasprotju z načelom prostega dostopa, ki je za uresničevanje pravice dostopa do informacij javnega značaja ključnega pomena, kot je to podrobneje opisano v prejšnjem odstavku obrazložitve te odločbe.
Na koncu te točke obrazložitve se Pooblaščenec opredeljuje še do navedb organa, iz katerih izhaja, da obseg zahtev prosilca zahteva dodatno zaposlitev enega človeka in s tem povečanje stroškov, kar glede na sprejeti proračun ni možno, in da obseg zahtev prosilca resno ogroža izvajanje drugih nalog, ker si organ ne more privoščiti izpada zaposlenega, da bi delal za prosilca in njegove vloge. Navedenega, upoštevaje ureditev dostopa do informacij javnega značaja v ZDIJZ, pri konkretnem obsegu zahtev ni mogoče šteti kot škodo, ki nastane organu. Posredovanje informacij javnega značaja je namreč ena izmed zakonsko določenih nalog organa, zato je organ dolžan zagotoviti tudi ustrezna sredstva in kader, ki bi takšne zahteve reševal. V primeru, če organ potrebuje več časa za posredovanje zahtevane informacije zaradi obsežnosti zahtevanega dokumenta, je v 24. členu ZDIJZ predvidena le možnost, da organ podaljša rok za odločitev o zahtevi za največ 30 delovnih dni, ne pa tudi možnost, da organ zahtevo prosilca zavrne. Iz sodne prakse Sodišča Evropskih skupnosti izhaja, da organ lahko le v posebnih primerih, v katerih bi konkreten in posamičen preizkus dokumentov povzročil nesorazmerno količino upravnega dela, izjemoma tehta na eni strani interes dostopa javnosti do dokumentov in na drugi strani nastalo delovno obremenitev, da bi v teh posebnih primerih ohranil interes dobrega upravljanja. Sodišče Evropskih skupnosti je na primer v sodbi v zadevi T-2/03, Verein fűr Konsumenteninformation proti Evropska komisija, glede obravnave obsežnih zahtevkov pojasnilo, da glede na ustaljeno sodno prakso, ki določa potrebo po izvedbi konkretne in posamične presoje dokumentov, samo dejstvo, da zahtevek za dostop zadeva veliko število dokumentov, še ne pomeni, da instituciji ni treba izvesti konkretne proučitve dokumentov. Odstopanje od obveznosti proučitve dokumentov je dovoljeno le v izjemnih primerih, kadar upravno breme, ki ga prinaša konkretna in individualna proučitev dokumentov, presega tisto, kar je razumsko potrebno. Vendar pa morajo institucije proučiti vse druge možnosti in tako omejiti svojo delovno obremenitev, obenem pa odobriti vsaj del zahtevka prosilca. V navedeni sodbi je Sodišče Evropskih skupnosti med drugim opozorilo, da količina dela, potrebna za preučitev prošnje, ni odvisna samo od števila dokumentov, navedenih v prošnji, ali njihovega obsega, ampak tudi od njihove narave. Zato potreba, da se opravi konkreten in posamičen preizkus zelo velikega števila dokumentov, ne pove ničesar o količini dela, potrebni za obravnavo prošnje za dostop, ker je navedena količina dela odvisna tudi od zahtevane temeljitosti tega preizkusa. Že samo dejstvo, da gre v obravnavani zadevi za en sam dokument, kaže na to, da za obravnavo konkretne zahteve prosilca ni potrebna velika količina dela. Poleg tega Pooblaščenec glede obravnavane zahteve prosilca na podlagi ugotovitev na ogledu in camera ugotavlja, da je organ že v preteklih zahtevah prosilca, ko je le-ta zahteval enako vrsto dokumentov z vsebino za drugo časovno obdobje, prosilcu posredoval kartico komitenta in se takrat ni skliceval na niti na preobsežnost zahteve niti na zlorabo pravice, kar vsekakor kaže v prid pritožbenim navedbam prosilca o neupravičenosti zavrnitve njegove zahteve. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec v nadaljevanju obrazložitve te odločbe v celoti izvedel konkreten in posamičen preizkus.
5. Kartica komitenta Odvetniške pisarne … in odvetniki z vpisanimi vsemi transakcijami med to odvetniško pisarno in organom v obdobju od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008
Glede na to, da se je organ v izpodbijanem sklepu skliceval na izjeme iz 5., 6., 7. in 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (organ v izpodbijanem sklepu in nato tudi prosilec v pritožbi sta namesto izraza »točka« zmotno uporabljata izraz »alineja«), prosilec pa je v pritožbi vztrajal, da mu organ zahtevanih podatkov ni posredoval v celoti, glede neposredovanih podatkov pa po mnenju prosilca ne morejo biti podani razlogi za obstoj zatrjevanih izjem, poleg tega je razkritje teh podatkov v interesu javnosti, je bilo potrebno v pritožbenem postopku razjasniti vprašanje, ali zahtevani dokument vsebuje podatke, ki predstavljajo katero izmed zatrjevanih izjem. Organ namreč lahko zavrne dostop do zahtevane informacije le, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ker organ med drugim kot razlog zavrnitve zahteve navaja tudi zaupnost razmerja med stranko in odvetnikom, Pooblaščenec le pojasnjuje, da slednje v slovenskem pravnem redu ni določeno kot ena izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
Na ogledu in camera in na podlagi odgovora prosilca na dopis Pooblaščenca, št. 090-28/2009/6 z dne 19. 6. 2009, v katerem je svojo pritožbo zožil tako, da je določil ožje obdobje, na katerega se nanaša zahtevani dokument, se je izkazalo, da je predmet obravnavane zahteve kartica komitenta Odvetniške pisarne … in odvetniki z vpisanimi vsemi transakcijami med to odvetniško pisarno in organom v obdobju od 29. 3. 2008 do 31. 12. 2008. Pri tem Pooblaščenec pojasnjuje, da navedeni dokument vsebuje le odhodke organa, pri čemer ne vidi razlogov, da ne bi verjel navedbam organa, da iz komitentove strani na organ ni bilo nobene transakcije. Hkrati je Pooblaščenec ugotovil, da organ z dokazilom, da je bil navedeni dokument prosilcu že posredovan, ne razpolaga.
Izjema po 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
5. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se sklicuje organ v izpodbijanem sklepu, določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek.
Pojem zaupnosti davčnega postopka je v celoti vezan na davčno tajnost (podobno doc. dr. Senko Pličanič in soavtorji: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 125). Na navedeno kaže tudi načelo tajnosti postopka iz 8. člena Zakona o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 117/2006 in 24/2008 ZDDKIS; v nadaljevanju ZDavP-2), po katerem se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. Pojem davčne tajnosti je opredeljen v 15. členu ZDavP-2, ki določa, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga. Ne glede na prvi odstavek tega člena se za davčno tajnost ne šteje davčna številka poslovnih subjektov, kot so opredeljeni z zakonom, ki ureja poslovni register. Teorija šteje obravnavo podatkov v davčnem postopku v režimu davčne tajnosti celo za načelo (Zakon o davčnem postopku s komentarjem, dr. Tone Jerovšek in soavtorji, Ljubljana 2008). Po ZDavP-2 sklop pravil od 15. člena naprej tako operacionalizira načelo tajnosti (glej 8. člen ZDavP-2 – načelo tajnosti podatkov). Načelo tajnosti podatkov ščiti zavezanca za davek pred razkritjem njegovega materialnega položaja, ki je razviden iz davčnih podatkov, ali se o njem lahko sklepa.
V 16. členu ZDavP-2 je določena dolžnost varovanja davčne tajnosti, in sicer uradne in druge osebe davčnega organa, izvedenci, tolmači, zapisnikarji in druge osebe, ki sodelujejo ali so sodelovale pri pobiranju davkov, in vse druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe. V 17. členu ZDavP-2 so urejeni ukrepi in postopki za varovanje davčne tajnosti pri davčnem organu. Tako je v prvem odstavku navedenega člena navedeno, da mora biti vsak podatek oziroma vsak dokument ali zbirka podatkov, ki vsebuje podatke, ki so davčna tajnost, vidno označen kot tak, razen, če minister, pristojen za finance, s predpisom iz petega odstavka tega člena določi drugače.
Pooblaščenec je pregledal zahtevani dokument in pri tem ugotovil, da ni označen kot davčna tajnost, v skladu s 17. členom ZDavP-2. Kar pomeni, da v obravnavanem primeru ni podana izjema iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. ZDIJZ namreč pri navedeni izjemi ne zahteva izvedbe škodnega testa, temveč se lahko organ sklicuje na izjemo iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ vedno, ko je določen dokument oz. podatek označen z oznako davčna tajnost. Varstvo davčnega postopka je torej po ZDIJZ absolutna izjema. Pogoj, ki mora biti ob tem podan je, da se lahko na davčno tajnost sklicuje le državni organ, ki odloča v davčnem postopku po določbah ZDavP-2. To pa so v skladu z 11. členom ZDavP-2: Ministrstvo za finance, Davčna uprava RS, Carinska uprava RS in drugi državni organi, kadar v davčnih in drugih stvareh odločajo o davkih.
Pooblaščenec je ugotovil, da organ v konkretnem primeru sicer sodi med organe, ki se na navedeno izjemo v določenih primerih lahko sklicujejo, vendar pa dokument, ki je predmet v tem postopku obravnavane zahteve, ni označen z oznako davčna tajnost, v skladu s 17. členom ZDavP-2. Poleg tega je v obravnavanem primeru bistveno dejstvo, da informacije, ki jih vsebuje zahtevani dokument, ne posegajo v sam davčni postopek, oziroma se ne nanašajo na podatke, ki jih je organ dolžan varovati kot zaupne. Gre namreč zgolj za informacijo, da je komitent prejemnik določenih sredstev kot plačilo za opravljene storitve.
Glede na navedeno je Pooblaščenec zaključil, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za obstoj davčne tajnosti kot izjeme, ki jo od prostega dostopa določa ZDIJZ.
Izjema po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se je v izpodbijanem sklepu skliceval na izjemo varstva postopka kazenskega pregona po 6. točki prvega odstavka 6. člena, zato je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal obstoj te izjeme. 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ omogoča organu zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V zvezi s tem je najprej potrebno pojasniti pojem kazenski pregon, ki v slovenskem pravnem redu ni jasno definiran. Posredno iz Zakona o kazenskem postopku (Uradni list RS št. 63/1994 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZKP) in Zakona o državnem tožilstvu (Uradni List RS, št. 64/94 s spremembami in dopolnitvami) lahko razberemo, da gre za pregon storilcev kaznivih dejanj in drugih kaznivih ravnanj v najširšem smislu. Obsega vse ukrepe za odkrivanje kaznivih dejanj in njihovih storilcev (predkazenski postopek), vlaganje in zastopanje kazenske obtožbe ter vsa druga procesna dejanja upravičenega tožilca po ZKP. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da je zakonodajalec pri sprejemu ZDIJZ s tem, ko je uporabil izraz kazenski pregon, dopustil možnost, da se po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ varujejo vsi podatki iz vseh faz postopka kazenskega pregona. Navedena izjema se lahko deloma pokriva z 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, s katero ZDIJZ varuje podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, torej tudi kazenskega (opomba Pooblaščenca). Tako je uporaba ene ali druge izjeme odvisna od organa, od katerega se informacija zahteva ter od faze, v kateri je postopek kazenskega pregona. Namen izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ pa je predvsem zagotoviti nemoteno izvedbo postopka kazenskega pregona. 6. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku in
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Glede vprašanja, ali je postopek kazenskega pregona še v teku, Pooblaščenec ugotavlja, da organ v izpodbijanem sklepu zgolj zatrjuje obstoj izjeme iz 6. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne da bi pri tem navedel, za kateri konkretni kazenski postopek gre, zaradi česar Pooblaščencu ni znano, ali je bil dokument, ki je predmet obravnavane zahteve, sploh pridobljen zaradi kazenskega pregona oziroma v zvezi z njim, in posledično, ali je postopek še v teku.
Glede vprašanja, ali bi z razkritjem informacij, ki jih zahteva prosilec, nastala škoda za izvedbo postopka, Pooblaščenec pojasnjuje, da ta pogoj zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa. Škodni test je eden izmed testov t.i. tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Ogrozitev izvedbe kazenskega postopka pa mora biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Ker je organ v izpodbijanem sklepu zgolj hipotetično zatrjeval obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer ni z ničemer poskusil izkazati, kakšna konkretna škoda bi zaradi razkritja zahtevanega dokumenta nastala v obravnavanem primeru za kazenski postopek, ki ga organ ravno tako ni konkretiziral, Pooblaščenec ni mogel izvesti t.i. škodnega testa, saj slednjega ni mogoče izvesti za primer nedoločenega kazenskega postopka. Pooblaščenec pri tem pripominja, da dejstvo (ki izhaja iz zahtevanega dokumenta), da je organ plačal komitentu za opravljeno storitev v okviru nekega kazenskega postopka, nikakor ne more vplivati na samo vsebino tega postopka.
Skladno z navedenim je Pooblaščenec zaključil, da v konkretnem primeru niso izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se je v izpodbijanem sklepu skliceval na obstoj izjeme iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, iz katere izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov. O obstoju te izjeme govorimo, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. zveza z upravnim postopkom in
2. škodljiv vpliv na izvedbo upravnega postopka.
Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Za to razmerje je značilno, da je v razmerju med državo, lokalnimi skupnostmi in nosilci javnih pooblastil na eni strani ter strankami (fizične in pravne osebe) na drugi strani, prisoten javni interes. Pri odločanju v upravnih zadevah organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Temeljni predpis, ki ureja upravni postopek, je ZUP. Poleg tega poznamo na posameznih upravnih področjih posebne predpise, ki postopkovno materijo urejajo drugače, glede vprašanj, ki niso posebej urejena, pa veljajo določbe ZUP (razmerje subsidiarnosti).
Dokument, ki je predmet zahteve prosilca, je pri organu nastal v okviru izvajanja in evidentiranja plačilnega prometa organa, kar pa se ne izvaja kot upravni postopek, temveč na podlagi predpisov, ki urejajo plačilni promet proračunskih uporabnikov. Navedeno pomeni, da zahtevani dokument ni bil niti pridobljen niti sestavljen zaradi upravnega postopka v smislu obravnavane določbe ZDIJZ. Glede na to, da mora biti za obstoj zatrjevane izjeme ogrožen sam upravni postopek, ki v obravnavanem primeru sploh ne obstoji, je presoja o škodljivem vplivu razkritja zahtevanega dokumenta na izvedbo upravnega postopka nemogoča in nepotrebna. Pooblaščenec na tem mestu opozarja, da zgolj splošno in abstraktno sklicevanje na izjeme ne zadošča, saj dokazno breme o tem, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ zavezanec. Načelo prostega dostopa namreč vzpostavlja pravno domnevo, po kateri so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Iz tega sledi, da je na zavezancu tako breme zatrjevanj, kot tudi breme dokazovanja izjem. Če zavezanec ne dokaže, da gre za izjemo iz 6. čl. ZDIJZ, je v dvomu potrebno zahtevi za dostop do informacije ugoditi. S tega vidika je argumentacija organa v izpodbijanem sklepu povsem nezadostna, saj organ v obrazložitvi z ničemer ni utemeljil zatrjevane izjeme. Na koncu Pooblaščenec še pripominja, da dejstvo (ki izhaja iz zahtevanega dokumenta), da je organ plačal komitentu za opravljeno storitev v okviru nekega upravnega postopka, nikakor ne more vplivati na samo vsebino tega postopka.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec zaključil, da zatrjevana izjema iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni izkazana.
Izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Za obstoj izjeme, določene v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morata biti kumulativno podana dva pogoja:
1. podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
2. specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«, torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
Pooblaščenec po temeljiti preučitvi vsebine zahtevane kartice komitenta ne vidi tehtnih razlogov, na podlagi katerih bi bilo mogoče zaključiti, da gre pri tem za podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa. Tudi organ, ki je primarno nosilec dokaznega bremena, v izpodbijanem sklepu z ničemer ni pojasnil, zakaj meni, da je bil zahtevani dokument sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, prav tako pa ni navedel, kako bi razkritje takšnega podatka povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Navedbe organa, iz katerih izhaja, da so že sedanji zahtevki povzročili resne motnje delovanja upravnega organa, razkritja pa kumulirajo nove in nove zahtevke, kar je po mnenju organa razlog za zavrnitev po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, so glede na obrazložitev te izjeme v prejšnjih odstavkih, povsem pravno nerelevantne.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec zaključuje, da tudi pogoji za obstoj izjeme po izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ v obravnavanem primeru niso podani.
Obstoj drugih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda obstaja katera izmed drugih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki so določene v 6. členu ZDIJZ in jih organ ni navedel v izpodbijanem sklepu. Po natančnem pregledu vsebine zahtevanega dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da navedeni dokument ne vsebuje nobenih izjem od prostega dostopa.
Po preučitvi celotne zadeve Pooblaščenec, na podlagi pridobljenega dokumenta ter navedb prosilca in organa, zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena in da je organ na prvi stopnji napravil napačen sklep glede dejanskega stanja ter posledično napačno uporabil materialno pravo. Zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca v tem delu ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP sklep organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
6. Sklepno
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v izreku te odločbe. Organ je dolžan to izvršiti v roku 15 (petnajstih) dni od prejema te odločbe.
Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na podlagi zahteve pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. 2. točka drugega odstavka 17. člena ZDIJZ pa določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Iz navedenih pravnih podlag sledi, da je prosilec tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo, zato mora organ prosilcu posredovati fotokopijo zahtevanega dokumenta, kot izhaja iz zahteve prosilca in je opredeljeno tudi v izreku te odločbe.
Stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka