Prosilka - Občina Radovljica
+ -Številka: 090-72/2009
Kategorije: Varstvo kazenskega postopka
Datum: 28. 7. 2009
Številka: 090-72/2009/
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……… (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo št. 0901-10/2009, z dne 14. 5. 2009, Občine Radovljica, Gorenjska cesta 19, 4240 Radovljica (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba organa št. 0901-10/2009-1 z dne 14. 5. 2009 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 17. 4. 2009 na organ naslovila zahtevo za pojasnitev ovadbe občinskega svetnika. V zahtevi je prosilka organu zastavila konkretno vprašanje, in sicer: »Kakšni so razlogi za kazensko ovadbo občinskega svetnika Liste modrega sožitja e-KOLO ......«.
Organ je prosilki odgovoril z dopisom št. 0901-20/2009 z dne 24. 4. 2009, saj njene zahteve glede na vsebino ni obravnaval kot zahteve po ZDIJZ. Prosilka je zato dne 30. 4. 2009 na organ naslovila pritožbo na podlagi ZDIJZ, v kateri je ponovno zahtevala odgovor na zgoraj zapisano vprašanje.
Organ je pritožbo prosilke z dne 30. 4. 2009 obravnaval kot zahtevo po ZDIJZ in je dne 14. 5. 2009 izdal odločbo št. 0901-10/2009-1, v kateri je zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi je organ zapisal, da se navedeno vprašanje prosilke nanaša na dokument, ki ga je organ vložil na Okrožno državno tožilstvo, Zunanji oddelek v Radovljici, in sicer na prijavo suma kaznivega dejanja in predloga za pregon zaradi storitve kaznivega dejanja žaljive obdolžitve. Po navedbah organa se zahteva prosilke nanaša na dokument, ki je bil pripravljen za morebitno sprožitev postopka kazenskega pregona s strani pristojnega organa, zato je organ prosilki dostop do informacije zavrnil na podlagi 6. odstavka 6. člena ZDIJZ. Poleg tega organ navaja, da bi razkritje zahtevanega dokumenta pomenilo poseg v z ustavo zavarovane pravice osumljenca: do sodnega varstva, do varstva pravic zasebnosti in osebnostnih pravic in do domneve nedolžnosti.
Zoper navedeno odločbo št. 0901-10/2009-1 z dne 14. 5. 2009 je prosilka pri organu vložila pritožbo z dne 23. 5. 2009. Prosilka odločbo izpodbija, saj meni, da ima kot občanka Radovljice in članica Liste modrega sožitja e-KOLO pravico do zahtevane informacije. Prosilka navaja, da so občinski svetniki javne osebe, da mora biti delo lokalne skupnosti čim bolj transparentno, občinski dokumenti pa dostopni javnosti. Nadalje se prosilka sklicuje tudi na 2. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki dopušča, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Po prepričanju prosilke je javni interes oseb, torej občanov lokalne skupnosti, vključno z ovadenim svetnikom, močnejši kot interes župana in občinske uprave, ki mora biti v službi občanov. Prav tako prosilka navaja, da je iz poročanja medijev razvidno, da ovadena svetnika ne nasprotujeta javnemu razkritju podatkov, oziroma dokumentov, ki jih je organ spisal za ovadbo. Zato razkritje podatkov ne bi škodovalo ovadenim in javnosti, niti to ne bi bil poseg v z ustavo zavarovane pravice osumljenca.
Organ je pritožbo prosilke z dne 23. 5. 2009 z dopisom št. 0901-10/2009-3 z dne 28. 5. 2009, v skladu z določbo 245. člena ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu. Organ je v zvezi s pritožbo prosilke ugotovil, da je dovoljena, pravočasna in da jo je vložila upravičena oseba.
Ker organ po določilu drugega odstavka 245. člena ZUP Pooblaščencu ni priložil dokumenta, ki se tiče zadeve, ga je Pooblaščenec z dopisom št. 090-72/2009/2 z dne 4. 6. 2009 pozval, naj mu posreduje fotokopijo dokumenta, ki ga je vložil na Okrožno državno tožilstvo, Zunanji oddelek v Radovljici: prijava suma kaznivega dejanja in predloga za pregon zaradi storitve kaznivega dejanja žaljive obdolžitve, saj je ta dokument predmet odločanja v pritožbenem postopku. Organ je v prilogi dopisa št. 0901-10/2009-5 z dne 12. 6. 2009 Pooblaščencu posredoval zahtevani dokument.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (zavezanci). ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen, v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa.
Organ je z izpodbijano odločbo odločil o zahtevi prosilke, s katero je njeno zahtevo glede odgovora na vprašanje, kakšni so razlogi za kazensko ovadbo občinskega svetnika Liste modrega sožitja e-KOLO …., zavrnil. Pooblaščenec ob tem ugotavlja, da je prosilka zahtevo postavila v obliki vprašanja, na katera organi zavezanci po ZDIJZ načeloma niso dolžni odgovarjati v smislu ustvarjanja novega dokumenta. Vendar Pooblaščenec opozarja na izjemo, ko se odgovor na vprašanje nahaja v dokumentu. Vsako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja je namreč potrebno obravnavati v duhu namena zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja. Zato je seveda dolžnost organa, da tudi takšno zahtevo obravnava, ne glede na to, da je postavljena v obliki vprašanja, če se odgovor na zastavljeno vprašanje nahaja v že obstoječem dokumentu, kar pa je organ v konkretnem primeru tudi storil.
Organ je v skladu z zgoraj navedenim ugotovil, da se odgovor na vprašanje prosilke nahaja v dokumentu, ki ga je Občina Radovljica vložila na Okrožno državno tožilstvo, Zunanji oddelek v Radovljici: prijava suma kaznivega dejanja in predloga za pregon zaradi storitve kaznivega dejanja žaljive obdolžitve. Ta dokument je bil torej predmet presoje prvostopenjskega organa v zadevi dostopa do informacije javnega značaja.
2. Sklicevanje na izjemo iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ je v obrazložitvi odločbe zapisal, da je dostop do informacije, ki jo je zahtevala prosilka, zavrnil iz razloga, ki je določen v 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi kazenskega pregona ali v zvezi z njim, ali postopka s prekrški in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
6. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ tako določa kumulativno dva pogoja, ki omogočata uporabo te izjeme:
1. da je postopek še v teku,
2. da bi razkritje informacije škodovalo izvedbi postopka.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj, organ pa v obrazložitvi svoje odločbe ni dokazal ne obstoja prvega pogoja in ne obstoja drugega pogoja, pač pa je dostop pavšalno zavrnil, ker naj bi bil dokument, ki je bil predmet odločanja, sestavljen v zvezi s kazenskim postopkom.
Organ namreč v obrazložitvi navaja, da je bil zahtevani dokument pripravljen za morebitno sprožitev postopka kazenskega pregona s strani pristojnega organa. Iz odločbe očitno izhaja, da se organ ni prepričal v kateri fazi je predmetni kazenski postopek, oziroma ali je bil konkretni kazenski postopek (na predlog organa) sploh začet. Organ tako ni izkazal, da je konkretni kazenski postopek še v teku, prav tako pa v odločbi ni zadoščeno drugemu pogoju iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Drugi pogoj namreč zavezuje organ k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora organ (ki dokumenta ne želi razkriti) izkazati, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, konkretno izvedbi kazenskega postopka. Ogrozitev pa mora vsakokrat biti dejanska, ne le hipotetična. Zavezani organ tako dostop lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128). Organ mora kot verjetno izkazati, da bi bil z razkritjem kazenske ovadbe ogrožen kazenski pregon. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo.
Kot vse izjeme, je potrebno tudi izjeme od prosto dostopnih informacij razlagati čim bolj ozko oziroma restriktivno. Iz tega razloga je tem bolj pomembno, da so izjeme obrazložene in concreto in ne le in abstracto, kot v obravnavanem primeru. To obenem pomeni, da mora organ v primeru izjeme iz 6. točke. 1. odstavka 6. člena ZDIJZ natančno obrazložiti, kakšna škoda bi nastala pri izvedbi postopka, če bi bil zahtevani dokument prosto dostopen. Pooblaščenec ugotavlja, da organ v ničemer ni izkazal ogrozitve pravno varovane dobrine oziroma nastanka resne škode, saj se v izpodbijanem sklepu zgolj sklicuje na omenjene določbe ZDIJZ. Samo sklicevanje organa oziroma zgolj hipotetično zatrjevanje nastanka škode, brez izvedbe škodnega testa, pa za obstoj zatrjevane izjeme nikakor ne zadostuje.
Ob tem Pooblaščenec še posebej opozarja na določbo 15. a člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/05 in 119/07, v nadaljevanju Uredba), ki določa, da če organ prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, in v postopku v tem času odloča drug pristojni organ, organ odloči o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku.
Iz dokumenta, ki ga je organ naslovil na Okrožno državno tožilstvo, Zunanji oddelek v Radovljici, in je naslovljen kot: »prijava suma kaznivega dejanja in predlog za pregon zaradi storitve kaznivega dejanja« ter je v tem postopku predmet odločanja, je razvidno, da gre za predlog za pregon, ki ga po prejemu obravnava drug organ, in sicer Okrožno državno tožilstvo. Organ bi torej moral pred odločitvijo v predmetni zadevi v zvezi z dokumentom, ki je predmet odločanja, pridobiti obrazloženo mnenje Okrožnega državnega tožilstva oziroma tistega organa, ki v tem času odloča v konkretnem postopku proti omenjenemu občinskemu svetniku.
Pooblaščenec je tako v okviru pritožbenega postopka po uradni dolžnosti ugotovil, da je bil materialni predpis napačno uporabljen (6. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ) oziroma sploh ni bil uporabljen (15. a člen Uredbe).
Ker je organ 6. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ uporabil napačno, 15. a člena Uredbe pa pri odločanju sploh ni uporabil, saj ni pridobil mnenja organa, ki v tem času odloča o zadevi, je bilo nadalje ugotovljeno, da je organ v postopku posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje.
Nepopolna ugotovitev dejanskega stanja se namreč pojavi v primeru, da upravni organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v posamezni upravni zadevi – katera dejstva pa so v posameznem primeru odločilna, pa izhaja iz materialnega predpisa, ki ureja pridobitev določene pravice ali naložitev določene obveznosti stranki. Do te situacije lahko pride v primeru, ker je upravni organ na podlagi napačne razlage materialnega prava smatral, da so določena dejstva irelevantna ali pa je dejstva smatral za dokazana, čeprav v ta namen ni izvedel potrebnih dokazov (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2004, str. 658-659).
Ker je organ določbo 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ uporabil napačno oziroma jo je napačno interpretiral, v postopku odločanja na prvi stopnji ni niti ugotavljal, v kateri fazi je trenutno kazenski postopek, ki je bil uveden na predlog organa, prav tako pa organ ni ugotavljal, ali bi z razkritjem predmetnega dokumenta nastala taka škoda, da bi otežila izvedbo predkazenskega oziroma kazenskega postopka. Organ lahko, kot že rečeno, dostop do določene informacije zavrne le, če bi njeno razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami.
3. Sklepno
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji napačno uporabil materialni predpis, oziroma veljavnega predpisa sploh ni uporabil, posledično pa nepopolno ugotovil dejansko stanje, zato je bilo potrebno na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, pri čemer je organ dolžan pri izdaji nove odločbe upoštevati napotke Pooblaščenca, vsebovane v tej odločbi.
Glede na navedeno mora organ v ponovljenem postopku primarno skladno z določbo 15. a člena Uredbe pridobiti obrazloženo mnenje organa, ki vodi postopek v predmetni kazenski zadevi, nato pa presoditi, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, pri čemer je poleg ugotovitve, ali je predmetni kazenski postopek že oziroma še vedno v teku, zavezan tudi, da izvede škodni test. Škodni test mora izvesti na čim bolj konkretni ravni in presoditi, ali zahtevani dokument resnično predstavlja izjemo od prostega dostopa. Prav tako pa mora organ prve stopnje pri ponovnem odločanju ugotavljati morebitne druge izjeme od prosto dostopnih informacij.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Pooblaščenec je v konkretnem postopku ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Izpodbijano odločbo je tako na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka