Občina Radovljica - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 090-64/2009/4
Kategorije: Notranje delovanje organa
Številka: 090-64/2009/4
Datum: 12. 6. 2009
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 6. 5. 2009, Občine Radovljica, Gorenjska cesta 19, 4240 Radovljica (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo, z dne 21. 4. 2009, št. 0614-3/2009/9, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Urada RS za nadzor proračuna, Fajfarjeva 33, 1502 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ je dolžan prosilki v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta, ki je bil podlaga za odločitev za izdajo naloga za uvedbo inšpiciranja porabe sredstev državnega proračuna za obdobje od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008 št. 0614-3/2009 oziroma fotokopijo prijave, zaradi katere je Ministrstvo za finance, po podatkih prosilke, uvedla zadevno inšpekcijo, z datumom 12. 1. 2009, s tem, da je dolžan iz navedenega dokumenta izbrisati vse podatke o pošiljatelju oziroma podatke, ki ga identificirajo, in sicer:
- vse podatke, ki so navedeni nad zgornjo črto skupaj s krajem, ki je naveden pod črto v desnem zgornjem kotu,
- zadnji dve besedi v odstavku, ki se začne z »Glede na to…«,
- celotno zadnjo vrstico besedila ter spodaj desno žig, ime in priimek, lastnoročni podpis in funkcijo.
3. Stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 8. 4. 2009 naslovila na organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Navedla je, da želi prejeti fotokopijo dokumenta, ki je bil podlaga za odločitev za izdajo naloga za uvedbo inšpiciranja porabe sredstev državnega proračuna za obdobje od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008 št. 0614-3/2009 oziroma fotokopijo prijave, zaradi katere je Ministrstvo za finance, po podatkih prosilke, uvedla zadevno inšpekcijo.
O zahtevi prosilke je organ odločil z odločbo z dne 21. 4. 2009, št. 0614-3/2009/9, s katero je zahtevo prosilke za dostop do informacije javnega značaja zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel zahtevo prosilke ter navedel, da je proračunska inšpekcija organa izvedla inšpekcijski nadzor v Občini Radovljica na podlagi 102. do 106. člena Zakona o javnih financah (Ur. l. RS, št. 79/1999 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJF). Po tretjem odst. 6. čl. ZDIJZ gre v konkretnem primeru za izjemo pri posredovanju podatkov o porabi javnih sredstev, ki jo v 7. odst. 102. čl. določa ZJF. Ta namreč med drugim določa, da se za proračunske inšpektorje in za izvrševanje proračunskega nadzora uporabljajo določbe zakona, ki sistemsko ureja inšpekcije. Organ zaključuje, da je veljavni zakon, ki ureja inšpekcije Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/2007-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZIN), ki v 2. odst. 16. čl. določa, da je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. Navedeno izključuje, da gre v konkretnem primeru za informacijo javnega značaja.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilka dne 8. 5. 2009 pri organu vložila pritožbo, v kateri je povzela svojo zahtevo ter navedla, da bi ji moral organ, v skladu z ZDIJZ, omogočiti vsaj delni dostop do zahtevanega dokumenta, če le ta vsebuje osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (tretji odstavek 6. člena ZDLJZ, na katerega se organ sklicuje v obrazložitvi odločbe). S tem bi bila zagotovljena tudi tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih je bil opravljen inšpekcijski nadzor, ki jo je inšpektor dolžan varovati na podlagi ZIN (na kar se organ prav tako sklicuje v obrazložitvi odločbe).
Organ je pritožbo prosilke kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 15. 5. 2009, št. 0614-3/2009/11, s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Dne 21. 5. 2009 je Pooblaščenec organ še dodatno pozval, da mu predloži dokument, ki je predmet zahteve prosilke. Organ je na poziv Pooblaščenca odgovoril z dopisom z dne 25. 5. 2009, številka: 0614-3/2009/12 in predložil zahtevano dokumentacijo.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem in obstoj informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odst. 39. čl. Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. čl. ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacije povezane z delom organa, ki jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu sam, v sodelovanju z drugim organom ali jo pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija Urške Prepeluh, Pravica do dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
V skladu s 102. čl. ZJF opravljajo naloge inšpekcijskega nadzora proračunski inšpektorji kot delavci s posebnimi pooblastili pri organu. Proračunski inšpektor samostojno opravlja naloge inšpekcijskega nadzora, ki mu je dodeljen, izdaja zapisnike, odločbe in sklepe v upravnem postopku in odreja druge ukrepe, za katere je pooblaščen. Proračunski inšpektor obravnava tudi prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in vlagatelje na njihovo zahtevo obvešča o svojih ukrepih. Ker je predmet zahteve dokument, ki je bil podlaga za uvedbo inšpekcijskega nadzora nad porabo proračunskih sredstev državnega proračuna, zahteva prosilke nedvomno sodi v delovno področje organa. Pooblaščenec ob tem tudi ugotavlja, da zahtevani dokument obstaja in da organ z njim razpolaga, kar pomeni, da izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja v skladu s 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
2. Pravica dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ
Ker se je organ v izpodbijani odločbi, kot razlog zavrnitve zahteve za dostop do informacije javnega značaja, skliceval na 16. čl. ZIN v zvezi z ZJF, Pooblaščenec opozarja, da določba ZIN in ZDIJZ nista v razmerju lex specialis derogat legi generali, ker ne urejajo iste pravice. ZIN kot sistemski zakon je namenjen nadzoru nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov, v okviru katerega je določena tudi obveznost inšpektorja, da varuje tajnost vira prijave, ZDIJZ pa ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz 2. odstavka 39. člena Ustave RS, na drugi strani pa za pravico oziroma dolžnost varovanja tajnosti vira prijave na podlagi določb v ZIN. To pa pomeni, da je potrebno, v postopku dostopa do informacij javnega značaja, uporabljati določbe ZDIJZ, v skladu s 15. čl. ZDIJZ pa je za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, potrebno uporabljati določbe zakona, ki ureja splošni upravni postopek, ne pa določbe posameznega področnega zakona, v tem primeru ZIN. Razlog zavrnitve dostopa do zahtevanih informacij, v postopku po ZDIJZ, je tako lahko samo obstoj ene ali več izjem, ki so opredeljene v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ali v drugem specialnem zakonu, ki ureja vprašanje dostopa do informacij javnega značaja.
3. Izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec se je na podlagi navedenega v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevana informacija v celoti ali delno predstavlja katero izmed izjem po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
3.1 Izjema po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Ker je dokument, ki je predmet zahteve, vezan na postopek inšpekcijskega nadzora, v okviru katerega proračunski inšpektorji izvajajo nadzor nad neposrednimi ali posrednimi uporabniki državnega ali občinskega proračuna za sredstva prejeta iz državnega proračuna, je Pooblaščenec ugotavljal, ali je podana izjema iz 11. točke 1 odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
V obravnavanem primeru je prosilka zahtevala dokument, ki je bil podlaga za odločitev za izdajo naloga za uvedbo inšpiciranja porabe sredstev državnega proračuna za obdobje od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008 št. 0614-3/2009 oziroma fotokopijo prijave, zaradi katere je Ministrstvo za finance, po podatkih prosilke, uvedlo zadevno inšpekcijo. Glede na to, da je organ ocenil, da s takšnim dokumentom, torej s prijavo, razpolaga in jo tudi posredoval Pooblaščencu, Pooblaščenec ugotavlja, da je bil zahtevani dokument nedvomno sestavljen v zvezi z dejavnostjo organa, na podlagi katere je organ po uradni dolžnosti izvedel inšpekcijski nadzor nad porabo proračunskih sredstev državnega proračuna. Pri tem je potrebno poudariti, da je pošiljatelj zahtevanega dokumenta v danem primeru dobil status prijavitelja. Prijave so odraz zaupanja ljudi v institucijo, ki je pristojna za nadzor, kaže pa tudi na ozaveščenost javnosti o kršitvah predpisov. Prijava kot taka ne predstavlja klasične vloge po ZUP, vendar nek indic o možni kršitvi zakona oziroma predpisov. Prijavitelj tudi ne postane stranka v postopku, lahko pa bi rekli, da predstavlja neke vrste »podaljšano roko« inšpektorja, pri ugotavljanju ali zavezanci ravnajo po predpisih, kar je temelj pravne varnosti, ki je v interesu celotne družbe. Navedeno torej zagotovo izkazuje, da gre za dokument, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa.
Pri presoji utemeljenosti obstoja navedene izjeme pa je potrebno opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Pooblaščenec je vpogledal v dokument, ki je predmet presoje in ugotavlja, da sama vsebina dokumenta zgolj zaznava možne nepravilnosti, ki predstavljajo kršitev predpisov, za nadzor nad katerimi je pristojen organ. Po mnenju Pooblaščenca javnost teh informacij ne more povzročiti motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, ravno nasprotno, organ je takšne nepravilnosti zavezan odpravljati in prav je, da je javnost seznanjena, kje se pojavljajo nepravilnosti, še posebno, ko gre za področje porabe oziroma razpolaganja s proračunskimi sredstvi, ki predstavljajo denar vseh davkoplačevalcev. V skladu z ZIN je namreč organ zavezan delovati tudi preventivno, kar pomeni, da v smislu osveščanja javnosti opozori na napake in skupaj z napotki, kaj so obveznosti in dolžnosti zavezancev, pripomore, da do teh nepravilnosti ne bi prihajalo. Glede same vsebine zahtevanega dokumenta Pooblaščenec tako ugotavlja, da ni podan drugi pogoj za obstoj izjeme iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj ni izkazana škoda, da bi razkritje vsebine dokumenta dejansko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Drugače pa je pri podatku o prijavitelju, torej o pošiljatelju, ki prav tako izhaja iz dokumenta in je predmet presoje Pooblaščenca. Javnost informacije o viru prijave, po mnenju Pooblaščenca, lahko povzroči motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Kot izhaja iz 99/a. člena ZJF, notranji nadzor javnih financ obsega na enotnih temeljih zasnovan sistem finančnega poslovodenja (menedžmenta) in kontrol ter notranjega revidiranja pri neposrednih in posrednih uporabnikih ter stalno preverjanje tega sistema. Notranji nadzor javnih financ mora zagotoviti, da finančno poslovodenje (menedžment) in sistem kontrol deluje v skladu z načeli zakonitosti, preglednosti, učinkovitosti, uspešnosti in gospodarnosti. Gre za razpolaganjem z denarjem vseh davkoplačevalcev, zato je za dosego tega cilja – zakonitega stanja pri porabi proračunskih sredstev, po mnenju Pooblaščenca, nujno potrebno, da lahko prav vsak prispeva k takšnemu nadzoru na način, da v primeru, da zazna nepravilnosti, le te prijavi navedeni inšpekciji, ki v okviru svojih pristojnosti dejansko ugotovi, ali gre za nespoštovanje predpisov. Pobude prijaviteljev, fizičnih ali pravnih oseb, so torej zagotovo ne mestu in tudi v javnem interesu. Zato je potrebno takšne prijavitelje, ki s prijavo zasledujejo cilj spoštovanja predpisov in v tem smislu vzpostavitve zakonitega stanja, zaščititi. Varovanje vira prijave je tudi dolžnost organa in izhaja iz 16. čl. ZIN. Na ta način je prijavitelj varovan pred možnimi raznovrstnimi pritiski, zlasti tistih, ki so posledično nadzorovani s strani inšpektorjev. Zakonodajalec je na ta način, z varovanjem prijavitelja, vzpostavil širši, lahko bi rekli javen nadzor nad spoštovanjem in izvajanjem zakonov in organu omogočil še bolj učinkovito delovanje. Glede na navedeno Pooblaščenec ocenjuje, da bi javnost podatka o prijavitelju resno ogrozila učinkovito delo organa in povzročila motnje v njegovem delovanju. Prijavitelji, torej tisti, ki bi zaznali kršitve, bi se namreč, zaradi morebitnih pritiskov kršiteljev, bali o tem obveščati pristojne organe, ki že po naravi stvari ne morejo imeti takšnega nadzora, kot ga imajo lahko skupaj s širšo javnostjo. Posledično bi bilo več nezakonitih stanj, kršitev, kar je zagotovo v nasprotju z interesom družbe – javnim interesom.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec zaključuje, da bi javnost podatka o prijavitelju v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, da obstaja resna in konkretna nevarnost motnje v delovanju organa, zato je potrebno v tem delu zahtevo prosilke zavrniti, ker sta kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ.
3.2 Obstoj drugih izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.
4. Delni dostop v skladu s 7. čl. ZDIJZ
Glede na obstoj izjeme je Pooblaščenec v konkretnem primeru presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ (npr. podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilko z vsebino preostalega dela dokumenta. Na podlagi preučitve dejanskega stanja Pooblaščenec ugotavlja, da je mogoče uporabiti institut delnega dostopa na način, da se iz zahtevanega dokumenta izbrišejo podatki o prijavitelju - pošiljatelju, prosilki pa omogoči dostop do same vsebine dokumenta, iz katere ni mogoče razbrati oziroma ugotoviti kdo je prijavitelj.
5. Sklepno
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil ter na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilki v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo dokumenta, ki je bil podlaga za odločitev za izdajo naloga za uvedbo inšpiciranja porabe sredstev državnega proračuna za obdobje od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2008 št. 0614-3/2009 oziroma fotokopija prijave, zaradi katere je Ministrstvo za finance, po podatkih prosilke, uvedla zadevno inšpekcijo, z datumom 12. 1. 2009, s tem, da je dolžan iz navedenega dokumenta izbrisati vse podatke o pošiljatelju oziroma podatke, ki ga identificirajo, in sicer:
- vse podatke, ki so navedeni nad zgornjo črto skupaj s krajem, ki je naveden pod črto v desnem zgornjem kotu,
- zadnji dve besedi v odstavku, ki se začne z »Glede na to…«,
- celotno zadnjo vrstico besedila ter spodaj desno žig, ime in priimek, lastnoročni podpis in funkcijo.
Stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilka proži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka