Prosilka - Občina Radovljica
+ -Številka: 021-160/2008/10
Kategorije: Razno
Številka: 021-160/2008/10
Datum: 26.02.09
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……., z dne 9. 12. 2008 (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Občine Radovljica, Gorenjska cesta 19, 4240 Radovljica (v nadaljevanju organ) št. 0901-22/2008-1, z dne 25. 11. 2008, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi.
2. Odločba se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 14. 11. 2008 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. V zahtevi je navedla, da želi vpogledati v:
- zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru s strani Ministrstva za javno upravo, Direktorat za organizacijo in kadre, številka zahtevanega dokumenta 0611-44/2007/14 z dne 24. 9. 2007;
- odgovor župana občine Radovljica na navedbe iz prijave o domnevnih kršitvah določil ZJU v Občinski upravi Občine Radovljica, posredovan inšpektorici dne 16. 7. 2007 na poziv, naj župan odgovori na navedbe iz prijave, zoper katere je bil uveden inšpekcijski nadzor.
Organ je dne 25. 11. 2008 izdal odločbo št. 0901-22/2008-1, s katero je zahtevi prosilke ugodil ter ji omogočil delni dostop do zahtevane kopije zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru s strani Ministrstva za javno upravo, Direktorata za organizacijo in kadre, št. 0611-44/2007/14, z dne 24. 9. 2008 (pravilno 2007 – op. Pooblaščenca) in kopije odgovora na zapisnik, ki ga je inšpektorica za sistem javnih uslužbencev prejela 16. 7. 2008 (pravilno 2007 – op. Pooblaščenca). Iz obrazložitve odločbe izhaja, da je organ v kopiji zapisnika izločil oziroma prekril podatke, ki so bili pridobljeni iz kadrovske evidence Občine Radovljica, zato ji je skladno s 7. členom ZDIJZ omogočil delni dostop do zahtevanega zapisnika inšpekcijskega nadzora. Ob vsebinski preučitvi zahteve za odgovor župana Občine Radovljica na navedbe iz prijave o domnevnih kršitvah določil ZJU v Občinski upravi Občine Radovljica, posredovanega inšpektorici, je organ ugotovil, da se zahteva nanaša na dopis občinske uprave z datumom 12. 7. 2008 (pravilno 2007 – op. Pooblaščenca), s katerim je bila inšpektorici za sistem javnih uslužbencev 13. 7. 2007 na njeno zahtevo poslana celotna dokumentacija za inšpekcijski pregled. Dopis občinske uprave je organ priložil odločbi, dostopa do dokumentacije, ki vsebuje podatke, pridobljene iz kadrovskih evidenc, poslane z dopisom, pa ni omogočil. Tako je prosilki omogočil le delni dostop do zahtevanega dopisa občinske uprave.
Dne 26. 11. 2008 je prosilka na organ naslovila elektronsko pošto, v kateri je navedla, da je v odločbi nekaj napačnih navedb ter da iz poslanih dokumentov ni razviden seznam dokumentov, ki jih je občinska uprava poslala inšpektorici, kakor tudi, ali so vsi poslani dokumenti zaupne narave.
Organ je na podlagi navedene elektronske pošte dne 12. 12. 2008 izdal sklep o popravi odločbe št. 0901-22/2008-1, v katerem je navedel pravilne datume (Pooblaščenec je na napake opozoril že zgoraj v tekstu) ter izrek izpodbijane odločbe z istim sklepom dopolnil.
Prosilka je dne 09. 12. 2008 na organ naslovila pritožbo na podlagi zakona o dostopu do informacij javnega značaja, v kateri navaja, da je od organa prejela zahtevani zapisnik o inšpekcijskem nadzoru, v katerem je od točke 5 naprej 23 strani v celoti črnih. Meni, da so navedeni podatki javni, ker gre za »javni institut«. Prosilka nadalje navaja, da gre pri zahtevanih informacijah po njenem mnenju za podatke, ki bi morali biti javni, ker je občina »javni institut«. Meni, da imajo občani lokalne skupnosti pravico do informacij, med drugim o plačah zaposlenih, plačnih razredih, izobrazbi javnih uslužbencev, javnih natečajih, vseh vrst zapisnikov,… Občanom se ne bi smele prikrivati informacije o evidenci javnih kadrov, pogodbah in nepravilnostih v občinski upravi z ozirom, da občani preko občinskega proračuna plačujejo te javne uslužbence. Po mnenju prosilke se členi Zakona o javnih uslužbencih, na katere se organ v odločbi sklicuje, nanašajo na navodila javnim uslužbencem, katerih delovno področje je urejanje kadrovski evidenc, kar pa še ne pomeni, da podatki iz teh evidenc niso javni.
Organ je pritožbo prosilke preizkusil in ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in da jo je vložila upravičena oseba. Organ je pritožbo dne 18. 12. 2008 Pooblaščencu posredoval v reševanje. Pooblaščenec je dne 22. 12. 2008 prosilko v izogib nesporazumom pozval k pojasnitvi njene pritožbe. Istega dne je prosilka Pooblaščencu pojasnila, da se njena pritožba nanaša tako na zapisnik, ki ga navaja v zahtevku, kot tudi na odgovor župana. Pojasnjuje, da nobenega dokumenta ni prejela. Prejela je le potrdilo o tem, da je bil odgovor župana poslan inšpektorici. Prosilka meni, da ima občan pravico vedeti, kaj župan pošilja inšpektorici, saj gre za občino kot javno institucijo. Prosilka nadalje navaja, da je organ napačne datumske navedbe v odločbi s popravnim sklepom št. 0901-22/2008-1 z dne 12. 12. 2008, odpravil. V popravnem sklepu je organ prosilko tudi napotil na spletno stran organa ter navedel naslove spletnih strani, kjer je posamezni od naštetih dokumentov objavljen. Hkrati s popravnim sklepom je prosilka od organa prejela še fotokopije dokumentov glede delovnih mest v občini, ki so javno dostopni tudi na spletu v sklopu kataloga informacij javnega značaja organa.
Pooblaščenec je dne 23. 12. 2008 organ pozval k dostavi dokumentov v zadevi reševanja pritožbe po ZDIJZ, in sicer v roku treh (3) dni. Organ je Pooblaščencu posredoval dokumentacijo dne 8. 1. 2009 z navedbo, da je seznam prilog oziroma celotne dokumentacije, posredovane inšpektorici, razviden iz dopisa inšpektorice št. 0611-44/2007/2 z dne 10. 4. 2007 ter navedbo, da so priloge obsežne in predlogom, da si jih Pooblaščenec ogleda v prostorih organa. Pooblaščenec je prosilko dne 8. 1. 2009 seznanil s tem, da je prejel delno dokumentacijo v zvezi z njeno zahtevo. Prosilka je bila zaprošena za pojasnilo, ali še vedno vztraja na vpogledu v vso dokumentacijo iz inšpekcijskega postopka. Prosilka je pojasnila, da želi vpogled v vso dokumentacijo iz inšpekcijskega postopka, ki predstavlja informacije javnega značaja. Pooblaščenec je od organa dne 10. 2. 2009 celotno zahtevano dokumentacijo tudi prejel. V dopisu priloženem dokumentaciji, organ priglaša tudi stroške, ki so mu v zvezi s pripravo dokumentacije v postopku pritožbe zoper odločbo organa nastali, in sicer v višini 339,70 EUR (1508 strani dokumentacije).
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (drugi odstavek 15. člena ZDIJZ), kar pomeni, da je Pooblaščenec, kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec primarno ugotavlja, da je prosilka navedla, da želi kopijo zapisnika o opravljenem inšpekcijskem nadzoru s strani Ministrstva za javno upravo, Direktorata za organizacijo in kadre, št. 0611-44/2007/14, z dne 24. 9. 2008 ter odgovor župana, ki je bil posredovan inšpektorici za potrebe inšpekcijskega nadzora. Prosilka v svoji zahtevi torej ni navedla, da želi tudi vse dokumente, ki jih je organ odgovoru priložil. Takšna opredelitev zahteve je povsem razumljiva, saj se od prosilke ne more pričakovati, še manj pa zahtevati, da bi dokumente, s katerimi razpolaga organ, poznala povsem natančno oziroma določno, bistveno je, da so določni do te mere, da lahko organ takšno vlogo obravnava. Po drugi strani pa je seveda logično, da so organu njegovi dokumenti poznani, zato se od organa pri presoji zahteve, pričakuje oziroma zahteva, da je določen, zlasti v smislu, katere dokumente je v okviru postavljene zahteve sploh obravnaval. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati, zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način, vzpostaviti stik s prosilko in ji pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilkine zahteve.
Organ je z izpodbijano odločbo odločil o zahtevi prosilke, s katero je zahtevi prosilke ugodil, vendar ji je omogočil le delni dostop do zahtevanih dokumentov. Pri tem je v izreku odločil, da se prosilki dovoli delni dostop do zahtevanih dokumentov, opredeljenih na način, kot jih je označila prosilka, torej brez navedbe prilog, ki so bile del odgovora župana na zahtevo inšpektorice. Poleg navedene nedoločnosti dokumentov, na katere se izrek odločbe nanaša, organ v izreku tudi ni navedel, katere informacije bo iz dokumenta izločil, ko bo izvajal delni dostop do dokumentov.
Pooblaščenec ugotavlja, da takšen izrek izpodbijane odločbe ni v skladu z določbo šestega odstavka 213. člena ZUP. Slednji določa, da mora biti izrek kratek in določen; če je potrebno, se lahko razdeli tudi na več točk. Vendar kratkost ne sme iti na račun nedvoumnosti. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Iz izreka v izpodbijani odločbi ni določno razvidno, kateri dokumenti so bili predmet presoje, prav tako iz navedenega ne izhaja določno, na katere podatke v teh dokumentih se nanaša delni dostop iz 7. člena ZDIJZ. Pooblaščenec ugotavlja, da tak izrek izpodbijane odločbe ni določen, saj navedba brez konkretne opredelitve posameznega dokumenta in informacij, ki jih je potrebno pri delnem dostopu izbrisati iz dokumenta, ne omogoča določljivosti, ki jo zahteva zakon. Ker postane izvršljiv, pravnomočen oziroma dokončen le izrek upravne odločbe, mora biti ta jasen, razumljiv in določen. V konkretnem primeru pa izrek izpodbijane odločbe ni takšen, saj ni v skladu s šestim odstavkom 213. člena ZUP, s čimer je organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), zaradi česar izpodbijana odločba ni zakonita.
Prav tako Pooblaščenec ugotavlja, da tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, kateri dokumenti so bili predmet presoje, saj organ v obrazložitvi navaja, da je bilo v postopku ugotovljeno, da se zahteva nanaša na dopis občinske uprave, z datumom 12. 7. 2008 (pravilno 2007 – op. Pooblaščenca), s katerim je bila inšpektorici za sistem javnih uslužbencev 13. 7. 2007 na njeno zahtevo poslana »celotna dokumentacija za inšpekcijski pregled«. Dopis je organ priložil odločbi, dostop do dokumentacije pa je v celoti zavrnil iz razlogov, da lahko podatke centralne kadrovske evidence pridobijo predstojniki, vodje kadrovskega poslovanja, druge osebe, ki odločajo o pravicah in obveznostih javnih uslužbencev, inšpektorji ter vsak javni uslužbenec tiste podatke, ki se nanašajo nanj. Prosilka po mnenju organa ni upravičena niti do podatkov v zapisniku, ki so pridobljeni iz kadrovske evidence.
Pooblaščenec tako ugotavlja, da niti v izreku niti v obrazložitvi odločbe niso navedeni vsi dokumenti, o katerih je organ presojal niti niso navedeni razlogi za odločitev za delni dostop do posameznega dokumenta, kot to zahtevata tako 213. člen ZUP kot 7. člen ZDIJZ. Takšne odločbe zato tudi z vidika obrazložitve, ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato potrebno odpraviti.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je namreč eno poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja oblasti in njene zlorabe. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oziroma pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so tudi:
1. dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko);
2. obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve;
3. obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu)
V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec je zaradi omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil in vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati šesti odstavek 213. člena ZUP, ki se nanaša na izrek odločbe in 214. člen ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe. Pri tem mora organ tudi paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, zlasti zaradi nedoločnosti izreka in neutemeljene obrazložitve, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca. Hkrati Pooblaščenec pojasnjuje, da kljub skrbnemu pregledu posredovane mu dokumentacije, ni mogel brez še nadaljnjega nesorazmerno velikega napora in časa ter brez intenzivne pomoči organa, zanesljivo ugotoviti ali mu je bila posredovana vsa zahtevana dokumentacija, saj je pridobljena dokumentacija poleg tega, da je izredno obsežna (1508 strani), tudi neurejena in delno neoznačena, kar je Pooblaščencu praktično onemogočilo, da bi dokumentacijo lahko določno in natančno opredelil ter postopek izvedel in končal sam.
Pooblaščenec daje nekatere napotke organu, kako naj postopa v postopku ponovnega odločanja o predmetni zahtevi. Primarno mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja, ugotoviti oziroma konkretno opredeliti, s katerimi dokumenti oziroma informacijami, ki jih zahteva prosilka, razpolaga. To pomeni, da se mora določno posebej opredeliti do vsakega dokumenta, ki ustreza zahtevi prosilke. Ko organ ugotovi s katerimi informacijami oziroma dokumenti razpolaga, mora za vsak dokument posebej presojati, ali gre za informacijo javnega značaja, ali pa je podana katera od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V primeru, da organ ugotovi obstoj izjeme, pa mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilki omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Organ je dolžan, ob ugotovitvi obstoja izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ugotoviti in obrazložiti konkretno katere informacije v dokumentu, ki ga zahteva prosilka, so takšne, da predstavljajo omenjeno izjemo ter nadalje navesti tudi razloge za obstoj izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ se mora namreč določno opredeliti do podatkov, za katere meni, da predstavljajo izjemo iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in navesti razloge za svojo odločitev. Pri tem mora organ izrek odločbe formulirati na način, da bo le ta jasen in določen.
Ob koncu Pooblaščenec ugotavlja še, da je organ v zvezi s pritožbenimi navedbami prosilke, da odločba vsebuje napačne navedbe nekaterih datumov izdaje posameznih dokumentov, dne 12. 12. 2008 izdal Sklep o popravi odločbe št. 0901-22/2008-1, s katerim je pomote v datumih popravil.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo organa odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mag. Nataša Brenk
Svetovalka Informacijskega pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav
pooblaščenka