Kulturno društvo Mihajlo Popin - Ministrstvo za kulturo
+ -Številka: 090-16/2009/7
Kategorije: Avtorsko delo
Številka: 090-16/2009/7
Datum: 09.04.09
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Kulturnega društva Mihajlo Pupin, Podgornikova 3, Ljubljana (v nadaljevanju prosilec) z dne 2. 2. 2009, zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-1/2009/5 z dne 23. 1. 2009, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi, prva točka izreka odločbe št. 090-1/2009/5 z dne 23. 1. 2009 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja pritožbe stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 5. 1. 2009 naslovil na organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval fotokopije projektne dokumentacije, ki jo je Vukova zadužbina predložila na javnem razpisu za izbor razvojnih projektov za dvig zaposljivosti ranljivih družbenih skupin na področju kulture in podporo njihovi socialni vključenosti v okviru Evropskega socialnega sklada. Prosilec se tudi zahvaljuje za že omogočen vpogled, ki ga je zahteval preko elektronske pošte dne 15. 10. 2008.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 090-1/2009/5 z dne 23. 1. 2009, s katero je zahtevo prosilca za kopiranje projektne dokumentacije zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ glede fotokopiranja zahtevane dokumentacije na kratko pojasnil, da gre pri projektni dokumentaciji izbranega prijavitelja za študijo oz. elaborat dviga zaposljivosti srbske družbene skupnosti na področju kulture in podporo njihovi socialni vključenosti. Po mnenju organa in tudi po mnenju samega prijavitelja, kateraga dokumentacija se zahteva, glede na njegovo izjavo z dne 8. 1. 2009, program predstavlja avtorsko delo po 2. točki drugega odstavka 5. člena Zakona o avtorskih in sorodnih pravicah, s čimer ima prosilec pravico, da v skladu z drugim odstavkom 25. člena ZDIJZ v zahtevano informacijo le vpogleda.
Zoper odločbo je prosilec dne 2. 2. 2009 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri navaja, da je obrazložitev organa, da prijavljeni projekt predstavlja avtorsko delo, neutemeljena in v nasprotju z določbami, ki veljajo za vpogled v projekte, ki se financirajo iz javnih sredstev in za katere mora biti po mnenju prosilca, v celoti zagotovljena možnost neoviranega in natančnega informiranja zainteresiranih strank, vključno z možnostjo kopiranja dokumentacije. Prosilec meni, da samo dejstvo ali je projekt avtorsko delo ali ne, ne more biti utemeljen razlog za zavrnitev kopiranja.
Pooblaščenec je z dopisom z dne 26. 2. 2009, št. 090-16/2009/3, pritožbo prosilca posredoval organu in ga pozval, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 240. členom (in dalje) ZUP.
Organ je pritožbo prosilca kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 3. 3. 2009 in vso pripadajočo dokumentacijo, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
1. Organ kot zavezanec po ZDIJZ
ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, da so zavezanci po tem zakonu državni organi, organi lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Organ kot ministrstvo, ki je del izvršilne veje oblasti, brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja. Navedeno izhaja iz 14. člena Zakona o državni upravi (Ur. l. RS, št. 113/2005, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDU-1), ki ministrstva uvršča med upravne organe, ki opravljajo upravne naloge. Kot tak je organ pravna oseba javnega prava, ki sodi v krog organov, ki so zavezanci po zgoraj citiranem prvem odstavku 1. člena ZDIJZ.
2. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP (ki se v postopku dostopa do informacij javnega značaja uporablja subsidiarno), dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec pojasnjuje, da prosilec v pritožbi z dne 2. 2. 2009 izpodbija le prvo točko odločbe organa št. 090-1/2009/5 z dne 23. 1. 2009, zato je predmet odločanja in presoje Pooblaščenca le prva točka izreka izpodbijane odločbe.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (zavezanci). ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa.
Organ je z izpodbijano odločbo odločil o zahtevi prosilca, s katero je zahtevo prosilca za pridobitev fotokopij projektne dokumentacije zavrnil. Pri tem je organ kot glavni in edini razlog navedel, da je program avtorsko delo v skladu z Zakonu o avtorski in sorodnih pravicah (Uradni list RS, št. 94/2004 s spremembami; ZASP), samih razlogov za zavrnitev zahteve pa organ sploh ni obrazložil.
Primarno Pooblaščenec ugotavlja, da je organ, brez da bi se sam konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje, zahtevo zavrnil, s sklicevanjem na avtorsko delo in drugi odstavek 25. člena ZDIJZ. Pri pregledu dokumentacije, ki jo je organ odstopil dne 3. 3. 2009, je Pooblaščenec ugotovil, da projektna dokumentacija vsebuje več posameznih dokumentov, med katerimi so na primer: prijavni obrazci, finančni načrt projekta, vzorec pogodbe, obvestilo o vpisu v poslovni register, program, ... Pooblaščenec ugotavlja, da organ v odločbi ni navedel oziroma se opredelil do posameznih dokumentov, ki so bili premet njegovega odločanja. Organ govori o projektni dokumentaciji, pri čemer pa se ne opredeli do posameznih dokumentov, ki so po svoji naravi in vsebini zelo različni.
213. člen ZUP določa, da mora biti izrek odločbe kratek in določen. V izreku se ne sme uporabljati pavšalnih izrazov, kot npr. »vse dokumente«, saj niso izvršljivi. Iz izreka odločbe organa ne izhaja določno, kateri dokumenti so bili predmet presoje organa glede avtorskega dela.
Prav tako Pooblaščenec ugotavlja, da tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe ni razvidno, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti niso navedeni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Izrek in obrazložitev izpodbijane odločbe nista enotna, saj organ v izreku zavrne fotokopiranje projektne dokumentacije, v obrazložitvi pa navaja, da avtorsko delo predstavlja »program«.
Odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe - tako tudi sodna praksa, glej sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303 (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar k 237. členu ZUP).
Pooblaščenec poudarja, da je obrazložitev avtoritativne odločitve eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so: 1. - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2. - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3. - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu)
V skladu z 214. členom ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, ker se ni vsebinsko opredelil do vsakega posameznega dokumenta in pojasnil razlogov, zakaj ti dokumenti predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja, posledično pa je nepopolna tudi obrazložitev izpodbijane odločbe. Pooblaščenec ugotavlja, da takšne odločbe sploh ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato potrebno odpraviti.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti zaradi neutemeljene obrazložitve, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, pri čemer je organ dolžan, pri izdaji nove odločbe, upoštevati napotke Pooblaščenca.
Pooblaščenec je zaradi omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil in vrnil organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati 214. čl. ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe. Pri tem mora organ tudi paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo.
Glede same zahteve oz. pritožbe prosilca Pooblaščenec ugotavlja, da je le ta v svoji zahtevi oz. pritožbi podrobno navajal kdo je, kaj dela in zakaj zahtevano informacijo potrebuje, kar je v postopku po ZDIJZ povsem nepomembno, saj so irelevantni interesi prosilca, ki jih zasleduje. To izhaja iz načela prostega dostopa (5. čl. ZDIJZ), po katerem so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status oz. položaj in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Povsem irelevantno je, kdo informacijo zahteva, pomembno je le, ali gre za informacijo javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti.
Prosilec ima na podlagi 17. člena ZDIJZ pravico določiti, na kakšen način se želi seznaniti z zahtevano informacijo. Tako organ nima nikakršne pravice prosilcu odreči pravice do oblike, v kateri želi prejeti zahtevano informacijo. Edino omejitev, ki vpliva na obliko informacije, predstavlja določba drugega odstavka 25. člena ZDIJZ, po kateri lahko prosilec dobi samo vpogled v informacijo, ki je zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico.
Organ mora vsak dokument posebej presojati, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali je podana katera od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ali omejitev glede oblike informacije iz drugega odstavka 25. člena ZDIJZ.
2.1. Dostop do informacij, ki predstavljajo varovano avtorsko delo
Organ se je v odločbi zgolj na splošno, pavšalno, skliceval na avtorskego delo in zavrnil fotokopiranje zahtevane informacije na podlagi drugega odstavka 25. člena ZDIJZ.
V ponovljenem postopku je organ dolžan ugotoviti oz. konkretno opredeliti, s katerimi dokumenti, ki jih zahteva prosilec, razpolaga. To pomeni, da se mora določno opredeliti do vsakega dokumenta, ki ustreza zahtevi prosilca, posebej, v smislu ugotavljanja kriterija materializirane oblike, kot enega izmed osnovnih pogojev, da sploh lahko govorimo o informacijah javnega značaja.
Ko bo organ ugotovil, s katerimi informacijami oziroma dokumenti razpolaga, mora za vsak dokument posebej presojati, ali gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja, ali pa je podana katera od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma avtorsko delo. V primeru, da organ ugotovi obstoj izjeme, pa mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Avtorsko delo je definirano v 5. členu ZASP. Avtorsko delo je individualna intelektualna stvaritev s področja književnosti, znanosti in umetnosti, ki je na kakršenkoli način izražene, če ni v ZASP drugače določeno. Zakonodaja, sodna praksa in pravna teorija so izoblikovale merila in predpostavke za opredelitev avtorskega dela.
Predpostavke, ki jih je potrebno preveriti za obstoj avtorskega dela so tako:
• individualnost,
• intelektualnost,
• stvaritev,
• področja ustvarjalnosti,
• izraženost.
Človeško ustvarjanje je po naravi stvari osebno, izvirno in individualno. Individualnost je značilnost, ki avtorsko delo po eni strani ločuje od množice avtorsko nevarovanih vsakdanjih predmetov in pojavov, po drugi strani pa od umetniške, znanstvene in kulturne dediščine, ki je v obči lasti. Če avtor ustvari delo z individualnimi potezami, ne da bi zavestno ali podzavestno prevzemal neposredno iz drugega dela, je ta njegova stvaritev avtorsko varovana. Z njegovega vidika gre za avtorsko delo, za subjektivno novost. V zvezi z individualnostjo se zahteva tudi, da je na določeni ustvarjalni ravni, podana pa mora biti določena količina individualnosti. Avtorsko delo je delo človekovega intelekta, gre za intelektualno stvaritev. Hkrati intelektualnost avtorskega dela opozarja na to, da gre pri avtorskem delu za t.i. nematerialno dobrino. Stvaritev je bistvena predpostavka avtorskega dela, pomeni pa, da gre za rezultat človeškega ravnanja, saj je samo človek zmožen ustvarjanja. Področja ustvarjalnosti so znanost, književnost ali umetnost. Mnenje doktrine je, da je treba pojme znanost, književnost in umetnost razlagati čim širše. Avtorsko delo mora biti v zunanjem svetu tudi na kakršen koli način izraženo.
Pooblaščenec ugotavlja, da organ v obrazložitvi odločbe, kjer se sklicuje na obstoj avtorskega dela, ni pojasnil, kako je izpolnjena konkretna zakonska podlaga, ki naj bi opravičevala izjemo, zato je ni mogoče preizkusiti, saj obrazložitev, ki vsebuje zgolj navedbo predpisa, ki opravičuje izjemo, ne vsebuje pa vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, ni popolna. Namen obrazložene odločbe pa je med drugim v tem, da se omogoči njen preizkus v pritožbenem postopku. Preizkus pa omogoča le obrazložitev, ki ni tipizirana, standardna ali formalna.
Glede na navedeno mora organ v ponovljenem postopku določno ugotoviti in obrazložiti, katere zahtevane informacije, predstavljajo avtorsko delo, ki so skladno z zakonom, ki ureja avtorsko delo, zavarovane in je zato prosilec upravičen samo do vpogleda.
3. Sklepno
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP prvo točko izreka odločbe organa št. 090-1/2009/5 z dne 23. 1. 2009 odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Petra Lešnik, univ. dipl. prav.
Svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka