Igor Kršinar, novinar Reporterja - Urad predsednika RS
+ -Številka: 090-24/2009/4
Kategorije: Ali dokument obstaja, Osebni podatek, Mediji, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 090-24/2009/4
Datum: 05.03.09
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZMed), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05; v nadaljevanju ZInfP), o pritožbi Igorja Kršinarja, novinarja revije Reporter, Dunajska 22, 1000 Ljubljana (prosilec), zoper zavrnilno odločbo (odgovor) Urada predsednika Republike Slovenije, Erjavčeva 17, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), na podlagi prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZUP), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja pritožbe stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 28. 1. 2009 na organ naslovil novinarska vprašanja v skladu z Zakonom o medijih (Uradni list RS, št. 110/06; ZMed-UPB1), in sicer je zahteval odgovor na naslednja vprašanja:
- zakaj na spletni strani predsednika republike pod rubriko svetovalci manjka g. Franci Perčič;
- kakšen je njegov življenjepis;
- kdaj je rojen;
- kje živi;
- kje je delal pred tem;
- za katero področje je svetovalec predsednika republike.
Enako zahtevo je dne 29. 1. 2009 prosilec poslal tudi neposredno svetovalcu predsednika republike (funkcionarju), na katerega se vprašanja nanašajo. Zahtevo, naslovljeno na organ, je nato 29. 1. 2009 dopolnil še z vprašanjem, kakšno izobrazbo ima omenjeni funkcionar. Tako funkcionar kot tudi organ sta prosilcu dne 29. 1. 2009 na njegova vprašanja posredovala odgovor. Organ je prosilcu odgovoril, da ni dolžan objavljati fotografij, življenjepisov in drugih osebnih podatkov funkcionarjev na svoji spletni strani. O tem, ali bodo ti podatki objavljeni na spletni strani organa, se odloča vsak funkcionar posebej. Funkcionar, na katerega se vprašanja nanašajo, se za to ni odločil. Organ je prosilca napotil naj se s svojimi vprašanji obrne direktno na funkcionarja, katerega podatke želi pridobiti. Odgovoril pa je na vprašanje o delovnem področju funkcionarja. Istega dne je funkcionar prosilcu posredoval tudi svoj odgovor, v katerem se sklicuje na varstvo osebnih podatkov ter istočasno povedal, da svojih osebnih podatkov ne želi javno širiti, zlasti ne po medijih.
Pooblaščenec je dne 18. 2. 2009 prejel prosilčevo »Pritožbo zaradi prikrivanja podatkov uradne osebe« (pritožba), ki jo je ta vložil na podlagi devetega odstavka 45. člena ZMed zaradi delno zavrnilnega odgovora organa. Prosilec meni, da je svetovalec predsednika republike državni funkcionar in je zato dolžan odgovoriti. Prosilčevo pritožbo je Pooblaščenec v skladu z določili ZMed vzel v obravnavo kot pritožbo zoper delno zavrnilni odgovor, ker to izhaja iz njene vsebine.
Pooblaščenec je dne 25. 2. 2009 opravil procesno dejanje v zadevah dostopa do informacij
javnega značaja v skladu z 11. členom ZInfP, ki določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesno dejanje v zahtevi za dostop do informacije javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije. Ob opravi omenjenega procesnega dejanja je Pooblaščenec ugotovil, da organ vztraja pri svojem stališču v zvezi z odgovori na vprašanja prosilca in tako v skladu z 245. členom ZUP organu druge stopnje zadevo predaja v odločanje. Pooblaščenec je v skladu z določbo prvega odstavka 245. člena ZUP od organa prevzel vse dokumente, ki se tičejo zadeve z namenom, da o njej odloči. O navedenem procesnem dejanju je bil izdelan zapisnik o ogledu št. 090-24/2009/2 z dne 25. 2. 2009.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja
Ker je prosilec zahteval od organa odgovore na vprašanja kot medij, Pooblaščenec za lažje razumevanje na kratko povzema razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja ter pritožbeni postopek po ZMed.
V moderni demokratični družbi je vloga medijev izrednega pomena, saj izvršujejo pomembno družbeno in demokratično funkcijo »javnega psa čuvaja«. Kot posledico poudarjene nadzorne funkcije medijev in razumevanja njihove vloge je potrebno razumeti tudi določbe ZMed, predvsem določbo njegovega 45. člena, po kateri imajo mediji boljši položaj pri pridobivanju informacij. Bistveni element tega privilegiranega položaja je predvsem krajši rok za odločanje zavezancev.
Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.
ZMed v četrtem odstavku 45. člena določa ravnanje organa, ki bo odgovor na določeno vprašanje zavrnil. V tem primeru mora organ po prejemu vprašanja pisno obvestiti medij o zavrnitvi ali delni zavrnitvi odgovora do konca naslednjega delovnega dne od prejema vprašanja. V nasprotnem primeru, torej če bo organ mediju na vprašanje odgovoril, mora odgovor poslati najkasneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki. Peti odstavek 45. člena ZMed dopušča zavrnitev odgovora na vprašanje samo v primeru, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. To pomeni, da se lahko organ pri zavrnitvi odgovora na vprašanje sklicuje na to, da zahtevana informacija sploh ni informacija javnega značaja oziroma na eno izmed enajstih izjem od prosto dostopnih informacij, ki jih določa ZDIJZ. Drugih zavrnilnih odgovorov ZMed ne omogoča.
Vsekakor je organ zavezan posredovati mediju pisno obvestilo o tem, da bo odgovor na vprašanje zavrnil. Sedmi odstavek 45. člena ZMed natančno določa minimalno vsebino tega obvestila, in sicer mora vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odločitev o zavrnitvi ali delni zavrnitvi. Tudi odgovor na vprašanje mora po isti zakonski določbi vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odgovor na vprašanje.
ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba. V konkretnem primeru se za odločbo, v skladu z osmim odstavkom 45. člena ZMed, šteje odgovor organa z dne 29. 1. 2009, ki ga je prosilcu posredoval po elektronski pošti.
Za obravnavo konkretne zadeve je bistvenega pomena določba devetega odstavka 45. člena ZMed, po kateri je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Na podlagi vsega navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred Pooblaščencem omejen, in sicer na naslednji zaporedni fazi:
1. na formalen preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ ter
2. na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Oba preizkusa lahko Pooblaščenec uspešno opravi le, če si ogleda zahtevane informacije, zato je Pooblaščenec tudi opravil procesno dejanje iz 11. člena ZInfP, kot posledico katerega je pridobil vso dokumentacijo, povezano z obravnavano zahtevo prosilca. Pooblaščenec se je moral tako najprej opredeliti do vprašanja, ali pri zahtevanih informacijah sploh gre za informacije javnega značaja.
2. Ali so zahtevani dokumenti informacija javnega značaja?
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Zahtevane informacije, v zvezi s katerimi je organ prosilcu zavrnil odgovor na njegovo vprašanje, bi lahko izhajale iz dokumentov, ki jih organ hrani v osebni mapi zaposlenih. Svetovalec predsednika republike je eden ključnih ljudi za zagotavljanje dela v organu. Nedvomno je v delovno področje ter dejavnosti organa moč šteti tudi zaposlovanje in imenovanje funkcionarjev, ki predstavljajo ključne ljudi za zagotavljanje učinkovitega delovanja organa. Dokumenti v osebnih mapah zaposlenih, iz katerih izhajajo podatki imenovanih funkcionarjev, ki jih prosilec želi, so tako nedvomno dokumenti, ki izvirajo iz delovnega področja organa. V nadaljevanju je Pooblaščenec najprej preverjal, ali dokumenti v osebnih mapah sploh vsebujejo zahtevane podatke, s katerimi se želi seznaniti prosilce.
Funkcionar, katerega podatke zahteva prosilec, je bil z odločbo o imenovanju funkcionarja imenovan dne 23. 12. 2007, z odločbo št. 100-02-6/2007. V Zakonu o zagotavljanju pogojev za opravljanje funkcije predsednika Republike (Ur. l. RS, št. 15/03; ZZPOFPR) je v 3. alineji drugega odstavka 107. člena določeno, da predsednik republike lahko imenuje šefa kabineta predsednika republike in svetovalce predsednika republike na položaj funkcionarja v državnih organih v skladu z zakonom. ZZPOFPR za imenovanje na funkcijo svetovalca predsednika republike ne zahteva izpolnjevanja nobenih posebnih pogojev. Ob vpogledu v Pravilnik o notranji organizaciji in sistemizaciji delovnih mest v Uradu predsednika Republike št. 015-01-6/2008 z dne 1. 8. 2008 je Pooblaščenec ugotovil, da ta v 13. členu ureja položaj svetovalcev predsednika Republike, in sicer tako, da svetovalca predsednika republike imenuje in razrešuje predsednik republike z odločbo. V odločbi se navedeta tudi delovno področje, ki ga bo svetovalec pokrival ter način, kako bo opravljal svoje delo. V istem členu so navedene tudi naloge svetovalcev predsednika republike. V Prilogi 2 – Delovna mesta v Kabinetu k Pravilniku je sistemizirano npr. delovno mesto svetovalca generalnega sekretarja, ki je javni uslužbenec in mora za zasedbo delovnega mesta izpolnjevati določene zakonske pogoje in pogoje iz Pravilnika, vendar ta javni uslužbenec ni svetovalec predsednika republike in ni funkcionar v smislu 3. alineje drugega odstavka 107. člena ZZPOFPR. Pooblaščenec je tako ugotovil, da za imenovanje na funkcijo svetovalca predsednika noben od navedenih pravnih aktov ne zahteva izpolnjevanja posebnih pogojev. Iz navedenega sledi, da organ dokumentov, iz katerih bi izhajal življenjepis funkcionarja, podatek o izobrazbi ter podatek o prejšnjih zaposlitvah funkcionarja, v osebni mapi funkcionarja ne hrani, saj jih po veljavni zakonodaji niti ni dolžan hraniti. O tem se je Pooblaščenec prepričal ob vpogledu v osebno mapo funkcionarja. Zato je potrebno zahtevo prosilca, ki se nanaša na življenjepis funkcionarja, podatek o izobrazbi ter na podatek o prejšnjih zaposlitvah funkcionarja, zavrniti že iz razloga, ker dokumenti, ki bi vsebovali te podatke, pri organu ne obstajajo. Tako ni izpolnjen kriterij materializirane oblike, ki ga za obstoj informacije javnega značaja zahteva 4. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec je ob vpogledu v osebno mapo funkcionarja ugotovil, da rojstni podatki in podatki o bivališču funkcionarja izhajajo iz dokumentov v osebni mapi (npr. iz pogodbe o zaposlitvi), ki (ko je navedeno že zgoraj) izpolnjujejo pogoje za informacije javnega značaja, saj izhajajo iz delovnega področja organa, organ z njimi razpolaga ter se nahajajo v materializirani obliki.
3. Izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da dokumenti iz osebne mape funkcionarja, iz katerih izhaja rojstni podatek ter podatek o bivališču funkcionarja, predstavljajo informacijo javnega značaja, je torej presojal še, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa je morebiti podana katera od izjem od prostega dostopa. Če so zahtevani dokumenti informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli od v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določenih izjem. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ.
Organ je prosilcu zahtevo za dostop do informacije javnega značaja zavrnil na podlagi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je v nadaljevanju tako ugotavljal, ali je razlog za zavrnitev utemeljen. ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 - UBP; ZVOP-1).
Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1). Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Bistven element pojma osebnega podatka je določenost oziroma določljivost posameznika, na katerega se podatek nanaša.
Pooblaščenec je pri vpogledu v osebno mapo funkcionarja ugotovil, da vsebuje dokumente, iz katerih izhajata rojstni podatek in podatek o bivališču funkcionarja, ki ju prosilec zahteva. Pri navedenih podatkih gre za varovane osebne podatke, ki pomenijo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za najbolj elementarne osebne podatke, ki se nedvomno nanašajo na točno določno osebo.
Pooblaščenec je nato preveril še, ali ni morda pri obravnavi zahtevanih podatkov potrebno upoštevati določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz prvega odstavka 6. člena (torej tudi izjeme varstva osebnih podatkov), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja med drugim dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Osebni podatek funkcionarja namreč ni varovan, če je povezan s tistimi okoliščinami, ki so pomembne za opravljanje njegove javne funkcije. Gre predvsem za podatke, ki so povezani s pogoji za opravljanje javne funkcije oziroma za tiste podatke, ki so odraz opravljanja javne funkcije. Kot že navedeno zgoraj, za imenovanje na funkcijo svetovalca predsednika republike veljavni predpisi ne zahtevajo izpolnjevanja posebnih pogojev, zaradi česar ni mogoče priti do zaključka, da sta osebna podatka o rojstnem datumu in bivališču funkcionarja kakorkoli povezana s pogoji za opravljanje javne funkcije ali da sta odraz opravljanja javne funkcije in iz tega razloga morda ne bi bila varovana.
Pooblaščenec torej zaključuje, da organ prosilcu ni dolžan posredovati niti rojstnih podatkov funkcionarja niti podatka o njegovem bivališču. Vseh zahtevanih podatkov organ iz navedenih razlogov, ker gre za varovane osebne podatke, ki so izjema od prosto dostopnih informacij, ni dolžan objaviti na svojih spletnih straneh. To bi lahko storil le ob izrecni privolitvi funkcionarja, na katerega se podatki nanašajo.
4. Sklepno
Pooblaščenec ugotavlja, da je bil postopek pred izdajo odločbe pravilen, kot je pravilna in na zakonu utemeljena tudi zavrnilna odločba (odgovor) organa. Pritožbo prosilca je bilo potrebno v celoti zavrniti, ker informacije, ki jih prosilec zahteva, v enem delu sploh niso informacije javnega značaja, v drugem delu pa zahtevane informacije predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (glej obrazložitev zgoraj).
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec, upoštevaje prvi odstavek 248. člena ZUP odločil, da je pritožbo prosilca potrebno zavrniti.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor zoper zavrnilno odločbo (odgovor) Urada predsednika RS, Erjavčeva 17, 1000 Ljubljana, z dne 29. 1. 2009. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mag. Nataša Brenk
Svetovalka informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka