Prosilec - Mestna občina Novo mesto
+ -Številka: 090-11/2009/8
Kategorije: Osebni podatek, Mediji, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 090-11/2009/8
Datum: 24.02.09
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi desetega odstavka 45. člena Zakona o medijih (Uradni list RS, št. 110/06 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZMed), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05; v nadaljevanju ZInfP), o pritožbi novinarja Uroša Lubeja, novinarja Revije Park, Založba GOGA, Glavni trg 6, 8000 Novo mesto (prosilec), zoper delno zavrnilno odločbo (odgovor) Mestne občine Novo mesto, Kabinet župana, Seidlova cesta 1, 8000 Novo mesto, z dne 16. 1. 2009 (v nadaljevanju organ), na podlagi prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZUP), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi se ugodi. Organ je dolžan prosilcu najkasneje v petih (5) delovnih dneh od prejema te odločbe posredovati fotokopijo naslednjih dokumentov:
- predloga za tajno glasovanje o predlogu sklepa k točki 4 dnevnega reda 19. seje občinskega sveta – priloga 2 (brez datuma) in
- izpisa glasovanja o predlogu sklepa o potrditvi mandata članu občinskega sveta – predstavniku romske skupnosti – 19. seja Občinskega sveta Mestne občine Novo mesto z dne 23. 12. 2008.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 24. 12. 2008 na organ naslovil novinarska vprašanja v skladu z Zakonom o medijih (Uradni list RS, št. 110/06; ZMed-UPB1). Dne 13. 1. 2009 je svoja vprašanja ponovil in nekoliko dopolnil. Organ je prosilcu dne 16. 1. 2009 na njegova vprašanja posredoval odgovore. V delih, ki se nanašata na vprašanje o seznamu podpisnikov, ki so zahtevali tajno glasovanje o sklepu o potrditvi mandata predstavniku romske skupnosti v občinskem svetu mestne občine Novo mesto ter na podatke o javnem glasovanju, in sicer kdo od svetnikov je glasoval za tajno glasovanje in kdo proti, je organ odgovoril, da osebnih podatkov občinskih svetnikov ne bo posredoval iz razloga zagotavljanja ustavne pravice do osebne varnosti posameznega občinskega svetnika. Zavrnitev odgovora je utemeljil s tem, da je predstavnik romske skupnosti, ki mu občinski svet ni potrdil mandata, osebno v telefonskem pogovoru z uslužbenko v tajništvu župana napovedal, da se bodo Romi zbrali pred mestno hišo, da »bo župan že videl, saj mu bodo pokvarili praznike«. O napovedanem zbiranju Romov je direktor občinske uprave obvestil tudi novomeško policijo ter prosil za policijsko asistenco. Z uslužbenko, ki je telefonski klic sprejela, je govoril tudi policist.
Prosilec je dne 26. 1. 2009 na podlagi devetega odstavka 45. člena ZMed pri Pooblaščencu vložil »prijavo« zaradi delno zavrnilnega odgovora organa, saj meni, da je Mestna občina pri obravnavi njegovih zahtev večkrat kršila ZMed. Prosilčevo »prijavo« je pooblaščenec v skladu z določili ZMed vzel v obravnavo kot pritožbo zoper delno zavrnilni odgovor, ker to izhaja iz vsebine »prijave«.
Pooblaščenec je dne 29. 1. 2009 pritožbo prosilca odstopil organu v preizkus v skladu z določbami ZUP. Organ je ob preizkusu procesnih predpostavk ugotovil, da je pritožba dovoljena in pravočasna. Organ je glede upravičene osebe navedel, da je iz razvida samostojnih novinarjev pri Ministrstvu za kulturo ugotovil, da prosilec v razvid ni vpisan, podatka o zaposlitvi prosilca pri izdajatelju pa še ni dobil. Organ je pritožbo skupaj z dokumentacijo v skladu z 245. členom ZUP poslal Pooblaščencu, da o njej odloči.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja
Ker je prosilec zahteval od organa odgovore na vprašanja kot medij, Pooblaščenec za lažje razumevanje na kratko povzema razmerje med informacijami za medije in informacijami javnega značaja ter pritožbeni postopek po ZMed.
V moderni demokratični družbi je vloga medijev izrednega pomena, saj izvršujejo pomembno družbeno in demokratično funkcijo »javnega psa čuvaja«. Kot posledico poudarjene nadzorne funkcije medijev in razumevanja njihove vloge je potrebno razumeti tudi določbe ZMed, predvsem določbo njegovega 45. člena, po kateri imajo mediji boljši položaj pri pridobivanju informacij. Bistveni element tega privilegiranega položaja je predvsem krajši rok za odločanje zavezancev.
Po določbi 45. člena ZMed so informacije za medije informacije, ki jih organ na lastno pobudo posreduje medijem, in informacije organa, ki jih organ posreduje mediju kot odgovor na vprašanje, in so vezane na delovno področje organa. Informacije za medije niso enake informacijam javnega značaja po ZDIJZ. Po definiciji informacije javnega značaja, kot je zapisana v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, je namreč informacija javnega značaja le informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Po primerjavi obeh opredelitev so informacije za medije širši pojem kot informacije javnega značaja, saj med prve sodi tudi priprava odgovorov na vprašanja in informacij, ki jih organ na lastno pobudo, torej brez postavitve posebnega vprašanja, posreduje medijem.
ZMed v četrtem odstavku 45. člena določa ravnanje organa, ki bo odgovor na določeno vprašanje zavrnil. V tem primeru mora organ po prejemu vprašanja pisno obvestiti medij o zavrnitvi ali delni zavrnitvi odgovora do konca naslednjega delovnega dne od prejema vprašanja. V nasprotnem primeru, torej če bo organ mediju na vprašanje odgovoril, mora odgovor poslati najkasneje v sedmih delovnih dnevih od prejema vprašanja v pisni obliki. Peti odstavek 45. člena ZMed dopušča zavrnitev odgovora na vprašanje samo v primeru, če so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa po zakonu, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. To pomeni, da se lahko organ pri zavrnitvi odgovora na vprašanje sklicuje zgolj na eno izmed enajstih izjem od prosto dostopnih informacij, ki jih določa ZDIJZ. Drugih zavrnilnih odgovorov ZMed ne omogoča.
Vsekakor je organ zavezan posredovati mediju pisno obvestilo o tem, da bo odgovor na vprašanje zavrnil. Sedmi odstavek 45. člena ZMed natančno določa minimalno vsebino tega obvestila, in sicer mora vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odločitev o zavrnitvi ali delni zavrnitvi. Tudi odgovor na vprašanje mora po isti zakonski določbi vsebovati ime medija, ki je vprašanje postavil, navedbo vprašanja ter odgovor na vprašanje.
ZMed vzpostavlja fikcijo, da se zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena štejeta kot zavrnilna odločba. To pomeni, da organu ni potrebno izdati zavrnilnega oziroma delno zavrnilnega odgovora v obliki odločbe z vsemi sestavinami, kot jih predvideva zakon, ki ureja splošni upravni postopek (uvod, naziv, izrek, obrazložitev, pouk o pravnem sredstvu, podpis uradne osebe in žig organa). Četudi je zavrnilni odgovor sestavljen v obliki navadnega dopisa, se po izrecni določbi zakona šteje kot zavrnilna odločba. V konkretnem primeru se za odločbo, v skladu z osmim odstavkom 45. člena ZMed, šteje odgovor organa z dne 16. 1. 2009, ki ga je prosilcu posredoval po elektronski pošti.
Za obravnavo konkretne zadeve je bistvenega pomena določba devetega odstavka 45. člena ZMed, po kateri je pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč da je pritožba dovoljena le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta. Pritožbeni postopek po ZMed zato ne more voditi do pridobivanja odgovorov na vprašanja po 45. členu ZMed, temveč le do informacij javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
Na podlagi vsega navedenega je pritožbeni postopek po določbi 45. člena ZMed pred Pooblaščencem omejen, in sicer na naslednji zaporedni fazi:
1. na formalen preizkus, ali odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ ter
2. na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Oba preizkusa lahko Pooblaščenec uspešno opravi le, če si ogleda zahtevane informacije, zato je Pooblaščenec organ tudi pozval na dostavo zahtevanih dokumentov. Ob vpogledu v pridobljeno dokumentacijo je Pooblaščenec ugotovil, da iz pregledanih dokumentov nedvomno izhaja odgovor na prosilčevo vprašanje, kar bo obrazloženo v nadaljevanju.
Pooblaščenec se je moral tako najprej opredeliti do vprašanja, ali pri zahtevanih informacijah sploh gre za informacije javnega značaja.
2. Ali so zahtevani dokumenti informacija javnega značaja?
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je pojem delovno področje izredno širok in ne zajema le zakonsko določenih pristojnosti, po navadi določenih v področnih zakonih, temveč vse informacije, ki so na kakršen koli način povezane s temi pristojnostmi. Delovno področje organa po ZDIJZ zajema vse javnopravne naloge, ki jih opravlja organ, in tudi vse dejavnosti, ki se opravljajo v zvezi s temi nalogami. Po ZDIJZ je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa .
Zahtevane informacije, v zvezi s katerimi je organ prosilcu zavrnil odgovor na njegovo vprašanje, se nanašajo na seznam podpisnikov, ki so zahtevali tajno glasovanje o sklepu o potrditvi mandata predstavniku romske skupnosti v občinskem svetu mestne občine Novo mesto ter na izpis glasovanja o predlogu sklepa o potrditvi mandata članu občinskega sveta – predstavniku romske skupnosti. Navedene informacije nedvomno izvirajo iz delovnega področja organa in so nastale v zvezi z izvajanje javnopravnih nalog organa. Občinski svet je namreč v skladu z 28. členom Zakona o lokalni samoupravi (Ur. l. RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo – s spremembami in dopolnitvami; ZLS – UPB2) organ občine, kar pomeni, da dokumenti, ki nastajajo pri njegovem delovanju pri izvajanju njegovih javnopravnih nalog, nedvomno spadajo v delovno področje organa. Prosilec je s svojo zahtevo namreč od organa zahteval odgovor na vprašanje, ki izhaja iz dokumentov, ki so nastali ravno pri opravljanju delovnih nalog organa, zato ne more biti dvoma, da je tudi v tem delu pogoj za obstoj informacije javnega značaja, izpolnjen.
Glede izpolnjevanja obeh ostalih kriterijev za obstoj informacije javnega značaja Pooblaščenec nima nobenega dvoma, saj organ ne zanika obstoja zahtevanih informacij in je nenazadnje dokumenta, iz katerih izhaja odgovor na prosilčeva vprašanja, Pooblaščencu na njegovo izrecno zahtevo tudi posredoval. To seveda nedvomno kaže na to, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in da se nahajajo v materializirani obliki.
3. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 6. členu ZDIJZ
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da dokumenti, ki jih zahteva prosilec, predstavljajo informacijo javnega značaja, je torej presojal še, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa je morebiti podana katera od izjem od prostega dostopa. Če so zahtevani dokumenti informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli od v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določenih izjem. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, nosi organ.
ZDIJZ v 3. točki prvega odstavka 6. člena kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 - UBP; ZVOP-1).
Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Bistven element pojma osebnega podatka je določenost oziroma določljivost posameznika, na katerega se podatek nanaša.
Pooblaščenec je moral v tem pritožbenem postopku ugotoviti, ali zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke in ali je za razkritje teh podatkov podana pravna podlaga.
V konkretnem primeru gre za seznama, ki nedvomno vsebujeta osebne podatke občinskih funkcionarjev, saj vsebujeta podatke o imenih in priimkih občinskih svetnikov. Ker sta seznama nastala na javni seji oziroma ob opravljanju javne funkcije občinskih svetnikov, je Pooblaščenec presojal, ali je potrebno v konkretnem primeru uporabiti določbo prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, v kolikor gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije. ZSL – UPB2 v 34a. členu izrecno določa, da so občinski svetniki občinski funkcionarji. Osebni podatek funkcionarja namreč ni varovan, če je povezan s tistimi okoliščinami, ki so pomembne za opravljanje javne funkcije. Gre predvsem za podatke, ki so povezani s pogoji za opravljanje javne funkcije oziroma za tiste podatke, ki so odraz opravljanja javne funkcije. Javni funkcionarji so vsi, ki so imenovani, kot tudi tisti, ki so na javno funkcijo izvoljeni. ZSL – UPB2 v 37. členu določa, da se občinski svet voli na podlagi splošne in enake volilne pravice z neposrednim in tajnim glasovanjem. Podrobneje so volitve v občinski svet urejene v posebnem zakonu. Občinski svetniki so torej voljeni funkcionarji.
Pooblaščenec je presojal, ali sta zahtevana seznama nastala kot odraz opravljanja javne funkcije posameznega občinskega svetnika. Statut mestne občine Novo mesto (Statut) v 21. členu določa, da občinski svet sprejema odločitve z javnim glasovanjem. Tajno se glasuje v primeru, ko je tako določeno z zakonom ali če tako sklene občinski svet. Poslovnik občinskega sveta Novo mesto (Poslovnik) v 45. členu določa, da lahko svet odloča s tajnim glasovanjem, če tako sklene pred odločanjem o posamezni zadevi oziroma vprašanju. Predlog za tajno glasovanje lahko da župan ali najmanj ena četrtina vseh članov sveta. Iz navedenega nedvomno izhaja, da so občinski svetniki, ki so podpisali predlog za tajno glasovanje o predlogu sklepa k točki 4 dnevnega reda 19. seje občinskega sveta, izvrševali svojo javno funkcijo, saj so delovali v skladu s 45. členom Poslovnika. Niti v ZLS –UPB2 niti v Poslovniku ni določeno, da bi bil predlog za tajno glasovanje tajen oziroma kakorkoli drugače varovan. Prav tako so brez dvoma svojo javno funkcijo izvrševali občinski svetniki, ki so na javni seji glasovali o predlogu sklepa o potrditvi mandata članu občinskega sveta – predstavniku romske skupnosti, saj je sodelovanje na sejah občinskega sveta ter glasovanje o predlogih na sejah ena od temeljnih nalog vsakega posameznega občinskega svetnika.
Pooblaščenec torej zaključuje, da je organ dolžan omogočiti dostop do obeh v izreku te odločbe navedenih dokumentov v celoti, in sicer na podlagi prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja tudi, da vsebina obeh dokumentov, ki sta predmet zahteve prosilca, ne predstavlja nobene od preostalih izjem od dostopa do informacij javnega značaja iz 1. in 2. ter 4. do 11. alineje prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. O aktivni legitimaciji prosilca
Pooblaščenec organu ob koncu še pojasnjuje, da se zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor iz četrtega in petega odstavka 45. člena ZMed šteje kot zavrnilna odločba. To pomeni, da je v skladu z devetim odstavkom 45. člena ZMed zoper tako zavrnilno odločbo dovoljena pritožba, in sicer le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. O pritožbi zoper zavrnilni oziroma delno zavrnilni odgovor, ki šteje za zavrnilno odločbo, odloča organ, pristojen za odločanje o pritožbi po določbah zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Organ, ki odloča o pritožbi torej odloča po določilih ZDIJZ in ne po določilih ZMed. ZMed sicer za upravičence do informacij po 45. členu ZMed res predvideva poseben status (medij), vendar v konkretnem primeru ne gre za odločanje po ZMed. Za odločanje v konkretnem primeru se uporabljajo določbe ZDIJZ, ki pa za aktivno legitimacijo prosilca ne navaja nobenih posebnih pogojev. ZDIJZ namreč v prvem odstavku 5. člena ZDIJZ določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (prosilci) in torej, razen splošne pravne sposobnosti, ne zahteva nobenega posebnega statusa prosilca.
5. Sklepno
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v skladu z desetim odstavkom 45. člena ZMed najkasneje v petih (5) delovnih dneh od vročitve te odločbe posredovati tako fotokopijo predloga za tajno glasovanje o predlogu sklepa k točki 4 dnevnega reda 19. seje občinskega sveta, kot tudi fotokopijo izpisa glasovanja o predlogu sklepa o potrditvi mandata članu občinskega sveta – predstavniku romske skupnosti.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mag. Nataša Brenk
Svetovalka informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka