Prosilec - ATVP
+ -Številka: 090-10/2009
Kategorije: Razno
Številka: 090-10/2009/
Datum: 21. 7. 2009
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. odst. 274. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
Sklepa Agencije za trg vrednostnih papirjev z opr. št. 0901-1/2009-1-(30) z dne 8. 1. 2009 in z opr. št. 0901-1/2009-4-(173) z dne 20. 2. 2009 se razveljavita po nadzorstveni pravici.
OBRAZLOŽITEV:
Agencija za trg vrednostnih papirjev, Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) je s sklepom opr. št. 0901-1/2009-1-(30) z dne 8. 1. 2009 odločila o zahtevi …… (v nadaljevanju prosilec), z dne 29. 3. 2003, s katero je zahteval zapisnike vseh sej strokovnega sveta Agencije za trg vrednostnih papirjev v letih od 1995 do 2002. Z navedenim sklepom je organ zahtevo prosilca zavrgel. V obrazložitvi sklepa je organ povzel celoten postopek, saj je bilo v obravnavani zadevi že dvakrat odločeno z odločbo Pooblaščenca in izdani dve sodbi Upravnega sodišča RS. Tako je z zadnjo sodbo Upravnega sodišča št. U 1347/2005-33 z dne 3. 12. 2008 sodišče odločilo, da se tožba organa zavrne in torej potrdi odločitev Pooblaščenca v odločbi št. 020-5/2003/9 z dne 6. 6. 2005, s katero je bila odločba organa opr. št. 81/1AG-03-(304) z dne 15. 4. 2003 odpravljena in vrnjena organu v ponovno odločanje. V ponovnem odločanju je organ kot rečeno zahtevo zavrgel in navedel, da je v ponovljenem postopku uvodoma ugotavljal, da je Zakon o trgu finančnih instrumentov (Ur. l. RS, št. 67/07, 100-07 popr. in 69/08; v nadaljevanju ZTFI), ki je začel veljati dne 11. 8. 2007, razveljavil ZTVP - 1 (prvi odstavek 587. člena ZTFI). Organ je zato najprej presodil,
kakšno je razmerje med ZDIJZ in ZTFI glede posredovanja podatkov oziroma informacij javnega značaja, s katerimi razpolaga organ, saj se napotki organa odločbe in sodbe v zvezi s posredovanjem informacij in podatkov opirajo (tudi) na razlago medsebojnega razmerja med ZDIJZ in ZTVP - 1, ki v času ponovnega
odločanja organa ni več veljaven. Sedaj namreč velja ZTFI, ki v času izdaje odločbe in sodbe še
ni bil sprejet oziroma ni veljal, zato ga Pooblaščenec oziroma sodišče tudi nista mogla presojati v luči njegovega razmerja z ZDIJZ. Za presojo razmerja med ZDIJZ in ZTFI glede posredovanja podatkov in informacij je relevanten zlasti 488. člen ZTFI (obveznost varovanja zaupnih informacij). Prvi odstavek 488. člena ZTFI izrecno določa, da morajo člani sveta Agencije, direktor Agencije, zaposleni pri Agenciji, revizorji in drugi strokovnjaki kot zaupne varovati vse informacije, ki so jih pridobili pri opravljanju svoje funkcije, nalog nadzora ali drugih poslov ali nalog za Agencijo, razen informacij, ki so po tem ali dragem zakonu javno dostopne (kršitev navedene obveznosti je v skladu s 4. točko 479. člena in 487. členom ZTFI razlog za predčasno razrešitev člana sveta Agencije oziroma direktorja Agencije). Šesti odstavek 488. člena ZTFI v 1. točki določa, da se za razkritje navedenih informacij in podatkov iz prvega odstavka 488. člena ZTFI, v 2. točki pa tudi za razkritje informacij in podatkov iz registrov, ki jih v skladu z zakonom vodi Agencija, če zakon v zvezi z vodenjem posameznega registra določa, da se smejo informacije in podatki iz tega registra, dati samo določenim osebam, ne uporabljajo določbe zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja. Zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, je tako ZDIJZ kot tudi ZInfP. Organ navaja, da iz zgoraj navedenih določb ZTFI izhaja, da se za posredovanje informacij oziroma podatkov, ki spadajo med informacije in podatke iz prvega odstavka in iz 2. točke šestega odstavka 488. člena ZTFI, ne uporabljajo določbe ZDIJZ in ZlnfP. Izjema so le tiste informacije in podatki, ki so po določbah ZTFI ali drugega zakona javno dostopni. Izven omenjenih izjem organ zaupnih podatkov ne sme razkriti nobeni drugi osebi ali državnemu organu (drugi odstavek 488. člena ZTFI), razen v primerih, določenih z zakonom (npr. četrti odstavek 488. člena ZTFI). Upoštevajoč povedano organ ugotavlja, da spadajo zaprošeni zapisniki sej strokovnega sveta organa med informacije iz prvega odstavka 488. člena ZTFI, to je informacije, ki jih je organ oziroma so jih člani sveta organa, direktor organa ter zaposleni pri organu pridobili pri opravljanju svoje funkcije, nalog nadzora ali drugih poslov ali nalog za organ. Organ je prav tako ugotovil, da zapisniki, ki jih zahteva prosilec, niso javno dostopni po (drugih) določbah ZTFI
ali drugega zakona. Prosilec namreč ne spada med osebe iz 231. člena Zakona o bančništvu (Uradni
list RS, št. 131/06, 1/08 in 109/08) v zvezi s četrtim odstavkom 488. člena ZTFI, ki jim organ na
podlagi navedene zakonske določbe sme razkriti zaupne informacije, niti omenjenega ne določa
kakšen drug zakon. Posledično se morajo zaprošeni zapisniki varovati kot zaupni ter se ne smeje
razkriti prosilcu (prvi in drugi odstavek 488. člena ZTFI). Izhajajoč iz zgoraj navedene ugotovitve organ v tem postopku odločanja o zahtevi prosilca v skladu s 1. točko šestega odstavka 488. člena ZTFI, ni uporabil določb ZDIJZ, pač pa določbe posebnega upravnega postopka, določenega v poglavju št. 14.1 ZTFI, ki se v skladu s prvim odstavkom 496. člena ZTFI uporablja v postopkih odločanja organa o posamičnih zadevah po ZTFI
ali drugem zakonu. Glede na navedeno je organ zahtevo prosilca na podlagi 2. točke prvega odstavka 129. člena ZUP v zvezi z drugim odstavkom 496. člena in 1. točko šestega odstavka 488. člena ZTFI zavrgel, saj je
prosilec v svoji zahtevi uveljavljal svoje pravice do dostopa do informacij po ZDIJZ, to je zakonu, ki
se za posredovanje navedenih informacij ne uporablja, prosilec pa v svoji zahtevi ni uveljavljal kakšne
svoje pravice, do katere bi bil upravičen po določbah ZTFI ali drugega zakona. Zoper sklep organa z opr. št. 0901-1/2009-1-(30) z dne 8. 1. 2009 je prosilec vložil pritožbo, ki jo je organ s sklepom z opr. št. 0901-1/2009-4-(173) z dne 20. 2. 2009, zavrgel.
Pooblaščenec, ki je pristojen za nadzorstvo, saj je v postopku dostopa do informacij javnega značaja v skladu s 3. odst. 27. čl. ZDIJZ organ druge stopnje, v obravnavani zadevi ugotavlja naslednje:
Pooblaščenec se najprej izreka glede spoštovanja zakonitosti v konkretnem upravnem postopku oziroma o vprašanju, kateri predpis se uporabi pri odločanju v ponovljenem postopku, ko je torej zadeva vrnjena v ponovno odločanje. Stališča o rabi predpisa v času ponovnega odločanja so v praksi različna, vendar je v primeru dileme oziroma dvoma zaradi neenotne sodne prakse, po mnenju pravne stroke potrebno vselej izhajati iz 22. čl. Ustave RS, ki ureja enako varstvo pravic, da je torej vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic pred organom, ki odloča o njegovih pravicah. To pomeni, da organ stranke ne sme obravnavati neenakopravno tako, da bi v njeni zadevi odločil drugače, kot sicer redno odloča v vsebinsko podobnih (ali enakih) primerih (več o tem Komentar Ustave RS, uredil Lovro Šturm, leto 2002, str. 238 in naprej). Tudi načelo enakosti pred zakonom po 14. čl. Ustave RS zahteva, da organ, ki odloča, uporabi za različne stranke, ki so pravico uveljavljale v istem časovnem obdobju, enak predpis. To je tudi del načela pravne države po 2. čl. Ustave RS, ki vključuje tudi načelo utemeljenih pričakovanj. Temelj odločanja v upravni zadevi je sicer predpis, ki velja v času odločanja pri organu prve stopnje. Če se predpis med postopkom na prvi stopnji spremeni, se uporabi spremenjeni predpis. Vendar v primeru, da je bila odločba v pritožbenem postopku odpravljena in zadeva vrnjena v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, ali če je drugostopenjski organ sam odločil o stvari, je treba odločiti po predpisu, ki je veljal v času odločanja na prvi stopnji, ne glede na to, da se je predpis medtem spremenil. Organ druge stopnje sme in mora odločati o zakonitosti prvostopenjske odločbe na temelju predpisa, ki ga je uporabil prvostopenjski organ (Presuda VS Jugoslavije, št. Už 939/65). Razlog za odločanje po predpisu, veljavnem v času prvega odločanja, je varstvo pravic in pravnih koristi stranke. Le-ta ne sme izgubiti pravice zato, ker je prvostopni organ zahtevek nezakonito zavrnil, v času ponovnega odločanja pa predpis ne velja več ali je spremenjen. Ustavno načelo o pravni državi, iz katerega izvira tudi načelo zaupanja v pravo, terja, da se pravni položaj stranke ne bo poslabšal, zato ker državni organ v času odločanja ni odločal zakonito oziroma pravočasno (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 6. čl.). Tudi dr. Polona Kovač in Matjaž Remic, kot avtorja članka v Pravni praksi z dne 14. 6. 2007 z naslovom »Spoštovanje materialne zakonitosti v upravnem pravu« ugotavljata, da naj se praviloma postopa po predpisu, ki velja v času odločanja na prvi stopnji. Takšno splošno pravilo zagovarjajo upravni procesualisti, kot tudi Ustavno sodišče RS (primer št. Up-113/97). Pri tem je osnovno vodilo spoštovanje načela enakosti in varstva pravic strank, kar pomeni, da v primeru, če je za stranko ugodnejši predpis, ki je veljal v času izdaje prvotne (odpravljene) odločbe, se uporabi ta predpis, sicer so kršena načela Ustave RS (2, 14. in 22. čl.).
Nobenega dvoma ni, da je v obravnavanem primeru prosilec postavil zahtevo na podlagi ZDIJZ dne 29. 3. 2003, torej v času, ko določba 6. odst. 488. čl. ZTFI še ni veljala. Slednja določba posebej ureja vprašanje dostopa do informacij javnega značaja in dejansko pomeni spremembo materialnega predpisa, ki je za stranko manj ugoden, seveda ob predpostavki, da se izkaže, da zahtevane informacije sodijo v okvir izključitve, kot jo opredeljuje 6. odst. 488. čl. ZTFI. Ker gre torej za spremembo materialnega predpisa, ki je za stranko oziroma prosilca neugoden, saj mu omejuje dostop do informacij javnega značaja, ki so bile zahtevane dne 29. 3. 2003, Pooblaščenec glede na zgoraj navedeno ugotavlja, da organ pri ponovnem odločanju ni uporabil predpisa, ki bi ga moral in je veljal v času prvotnega odločanja. To pomeni, da bi moral organ uporabiti izključno ZDIJZ in vsebinsko oziroma meritorno odločati o zahtevi prosilca, kot mu je bilo naloženo z odločbo Pooblaščenca št. 020-5/2003/9 z dne 6. 6. 2005. Glede na navedeno Pooblaščenec kot organ, ki je pristojen za nadzorstvo, ugotavlja, da je organ izdal sklepa na podlagi ZTFI, čeprav bi moral odločati na podlagi ZDIJZ. S tem je bil očitno prekršen materialni predpis, zaradi česar je Pooblaščenec na podlagi 2. odst. 274. čl. ZUP v izreku navedena sklepa razveljavil po uradni dolžnosti.
Pooblaščenec ob tem še pripominja, da določba 6. odst. 488. čl. ZTFI, ki določa, da se za naslednje informacije ne uporabljajo določbe ZDIJZ, ne pomeni, da organ ni zavezan o zahtevi po dostopu do informacij javnega značaja odločiti z odločbo po ZDIJZ. Kot zavezan organ je namreč vselej dolžan odločati po določbah ZDIJZ. V primeru, da bi prosilec dejansko vložil zahtevo po dokumentih (v času veljavnosti ZTFI), ki so zajeti v 6. odst. 488. čl. ZTFI, pa bi moral organ o takšni zahtevi meritorno odločati in jo bodisi delno ali v celoti zavrniti, svojo odločitev pa argumentirano obrazložiti v odločbi, zoper katero ima prosilec pravno varstvo pri Pooblaščencu. Kakršen koli drugačen pouk o pravnem sredstvu je v nasprotju z določbami ZDIJZ, ki v 3. odst. 27. čl. jasno določa, da v postopku dostopa do informacij javnega značaja o pritožbi odloča izključno Pooblaščenec.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka