Prosilec - Agencija za trg vrednostnih papirjev
+ -Številka: 020-5/2003/9
Kategorije: Veljavnost ZDIJZ za nazaj, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča
Pooblaščenec za dostop do informacij do javnega značaja po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju: Pooblaščenec), izdaja na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 24/03; v nadaljevanju: ZDIJZ) in 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 80/99 ter spremembe in dopolnitve, v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ....... (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo Agencije za trg vrednostnih papirjev, Poljanski nasip 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ) opr. št. 81/1AG-03-(304) z dne 15.4.2003, izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
Izpodbijana odločba se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovni postopek.
O B R A Z L O Ž I T E V:
V tej zadevi je prosilec dne 29.03.2003 naslovil na organ prošnjo, da mu omogoči dostop do informacij javnega značaja in sicer zapisnike vseh sej strokovnega sveta Agencije za trg vrednostnih papirjev v letih 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001 in 2002. Prosilec je zaprosil za posredovanje elektronskega zapisa (datotek), oziroma v primeru, da to ne bi bilo možno, fotokopij zapisa.
Organ je dne 14.05.2003, z dokumentom št. 81/1/AG-03-(304), izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je zapisal, da je ZDIJZ začel veljati dne 22.03.2003. Ustava Republike Slovenije (Uradni list RS št. 33/91, št. 42/97, št. 66/00 in št. 24/03; v nadaljevanju URS) v 155. členu določa, da zakoni, drugi predpisi in splošni akti ne morejo imeti učinka za nazaj ter da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. ZDIJZ po navedbah organa nima takšnih določb, ki bi določale, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj. Ob upoštevanju 155. člena URS, ki določa, da zakoni ne morejo imeti učinka za nazaj ter da lahko samo zakon določi, da imajo posamezne njegove določbe učinek za nazaj, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice, česar pa ZDIJZ po mnenju organa ne določa, je organ na podlagi 155. člena URS v povezavi s drugim odstavkom 22. člena ZDIJZ zahtevo prosilca z dne 29.03.2003, ki je bila dopolnjena dne 23.04.2003, zavrnil.
Zoper to odločbo je prosilec vložil pritožbo.
V tem postopku je Pooblaščenec že odločil z odločbo št- 020-2/2003/2 z dne 23.9.2003, zoper katero je organ sprožil upravni spor. Upravno sodišče je v sodbi opr. št. U 1676/2003 z dne 23.3.2005 tožbi ugodilo in izpodbijano odločbo odpravilo ter zadevo vrnilo Pooblaščencu v ponovni postopek.
V obrazložitvi sodbe je sodišče naložilo, da izda nov upravni akt v 30 dneh od pravnomočnosti sodbe. Pojasnilo je, da je pri tem Pooblaščenec vezan na pravno mnenje sodišča in na njegova stališča glede postopka. Ugotovitve in napotki sodišča se nanašajo na več tematskih sklopov:
1. Napotki vezani na izrek odločbe oziroma procesne napake (1. in 2. odst. 213. čl. ZUP ter 5. tč. 1. odst. 214. čl. ZUP).
2. Pojasnila vezana na materialnopravne nepravilnosti:
a) vprašanje retroaktivnosti in uresničevanja človekovih pravic: sodišče je poudarilo, da ni potrebno, da zakonodajalec v posebni določbi izrecno navede, da ima zakon učinek za nazaj v določenih in posameznih zakonskih določbah, ampak je dovolj, če iz besedila, logike, sistematike in namena zakona nedvoumno izhaja, da ima zakon v posameznih določbah učinek za nazaj. Če ZDIJZ nima posebne zakonske določbe, ki bi izrecno določala retroaktivni učinek zakona v posameznih določbah, to še ne pomeni, da je uporaba ZDIJZ v konkretnem primeru v nasprotju z določilom 155. čl. Ustave. Ob tem je sodišče ugotovilo, da v konkretni zadevi ZDIJZ ne vzpostavlja nobene obveznosti nobenemu subjektu za čas pred uveljavitvijo ZDIJZ, ampak vse obveznosti iz ZDIJZ segajo v čas po uveljavitvi ZDIJZ, saj so vse določbe začele veljati 15 dan po objavi v Uradnem listu RS, tako da ne gre za dejansko retroaktivnost. Sodišče j ugotovilo tudi, da v konkretnem primeru ZDIJZ (4. čl.) nima učinka na pridobljene pravice za nazaj, ampak ima kvečjemu lahko učinek za naprej. Ustavnosodna praksa kaže, da so pridobljene pravice zavarovane tako, da vanje ni mogoče posegati z učinkom za nazaj; določilo 155. čl. Ustave pa ne preprečuje, da bi zakon spreminjal prej zakonsko določene pravice ali pogoje za njihovo uveljavljanje z učinkom za naprej, če te spremembe ne nasprotujejo načelu zaupanja v pravo. Pri tem se strožja presoja opravi pri posegih v socialne pravice.
3. Razmerje med ZDIJZ in ZTVP-1: sodišče zaključuje, da se predpisa ne derogirata, ampak imata oba vpliv na odločanje v konkretnem posamičnem primeru. Po uveljavitvi ZDIJZ je transparentnost delovanja organa večja, saj organ sicer enako kot prej varuje poslovne skrivnosti gospodarskih subjektov, ki so zavarovane po ZGD ali drugih specialnih predpisih, če urejajo gospodarske družbe, in enako kot prej varuje osebne podatke, ki so zavarovani po ZVOP (izjeme po 2. in 3. tč. 6. čl. ZDIJZ). Dostop do vseh ostalih informacij, glede katerih dostop javnosti ni izrecno omejen, pa mora tožeča stranka na zahtevo omogočiti, če so izpolnjeni pogoji po ZDIJZ.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec mora kot drugostopenjski organ po 2. odst. 247. čl. ZUP odločbo organa preizkusiti v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa tudi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
ZDIJZ je zakon, ki vsebuje tako materialne kot procesne določbe. ZDIJZ v 2.čl. namreč določa, da je namen tega zakona zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo za uresničitev tega namena organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.
Po načelu prostega dostopa iz 5.čl. ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja in sicer na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Slednje pomeni, da nosi zavezanec (torej organ) dokazno breme, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa (da torej zanje ne velja omenjena pravna domneva), in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer gre za informacijo javnega značaja, vendar se dostop lahko zavrne zaradi ene od zakonskih izjem.
V določbi 6.čl. ZDIJZ taksativno določa dvanajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, med drugim tudi, ko gre na primer za podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost po zakonu, ki ureja gospodarske družbe (tč. 2), ali pa za osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (tč. 3). Če bo organ v ponovnem postopku ugotovil, da gre za poseg v pridobljene pravice za naprej, v skladu s stališčem sodišča tudi Pooblaščenec pripominja, da ne morejo biti varovane pridobljene pravice organa, ker je zaradi varstva interesov učinkovitega in avtonomnega dela organa zakonodajalec predvidel izjemo v 12. tč. 6. čl. ZDIJZ.
V 7. čl. ZDIJZ je namreč urejen institut delnega dostopa tako, da organ v primeru, da dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6.čl. in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
Smisel in pomen ZDIJZ je prav v njegovi širini in prostem dostopu prav vseh prosilcev do vseh informacij javnega značaja, brez izkazovanja pravnega interesa ali razkrivanja namena pridobitve informacije. Pooblaščenec opozarja organ, da so zapisniki sej strokovnega sveta organa in informacije, ki se nahajajo v njih informacije javnega značaja, do katerih ima prosilec prost dostop, razen v primerih, ko so posamezne informacije predmet izjem v skladu s 6. členom ZDIJZ. V tem primeru mora organ ravnati v skladu s 7. členom ZDIJZ.
Iz odločbe organa in postopka pred organom izhaja, da organ ni postopal v skladu z določili ZDIJZ. Organ bi namreč moral pri svojem odločanju uporabiti določilo 7.čl. ZDIJZ in omogočiti prosilcu (samo vsaj?) delni dostop. Uradna oseba organa bi zato morala iz dokumenta ali dela dokumenta, za katerega ocenjuje, da delno vsebuje informacije iz 6.čl. ZDIJZ, te informacije izločiti in prosilca seznaniti z vsebino preostalega dokumenta. Iz navedenega tako izhaja, da je organ dolžan v razmerju do prosilca po uradni dolžnosti določiti in izločiti (morebitne) izjeme, ki ne predstavljajo informacije javnega značaja, nikakor pa se te odgovornosti ne more razbremeniti s tem, da dostop do informacije zavrne v celoti. Dokazno breme, da so izjeme iz 6. čl. ZDIJZ izkazane, je torej vedno na organu.
Ker organ ni uporabil ustreznih zakonskih določb ZDIJZ, to pomeni kršitev materialnega prava, kot tudi kršitev procesnih pravil v postopku pridobitve informacije javnega značaja. Po določilu 3.odst. 251.čl. ZUP je bilo zato izpodbijano odločbo potrebno odpraviti in vrniti organu v ponovno odločanje, v katerem mora organ upoštevati pripombe in opozorila iz te obrazložitve in napotke iz v uvodu navedene sodbe Upravnega sodišča. Organ mora torej v odnosu do prosilca predvsem določiti, katere informacije niso informacije javnega značaja, in jih izločiti, nato pa po določilu 7.čl. ZDIJZ prosilcu omogočiti delni dostop do preostalega dela dokumentov (ki pa predstavljajo informacije javnega značaja).
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Zaradi navedenega, predvsem pa zato, ker organ Pooblaščencu ni predložil vseh za odločitev relevantnih dokumentov, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje Zato je odločbo odpravil in vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek, pri čemer je organ dolžan pri izdaji nove odločbe upoštevati napotke Pooblaščenca in Upravnega sodišča v zgoraj navedeni sodbi.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper ta sklep ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče. Tožba se lahko pošlje po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri sodišču. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Pooblaščenec za dostop do informacij javnega značaja:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka