Prosilec - Inšpektorat za okolje in prostor
+ -Številka: 090-2/2009/2
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 090-2/2009/2
Datum:
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega in tretjega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilec), z dne 11. 12. 2008, zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-33/2008/11, z dne 25. 11. 2008, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca, z dne 11. 12. 2008 zoper odločbo organa št. 090-33/2008/11, z dne 25. 11. 2008 se zavrne.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 1. 10. 2008 na organ vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je z izrecnim sklicevanjem na zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, organ zaprosil za posredovanje seznama vseh zadev, ki jih je obravnavala stanovanjska inšpekcija v letih od vključno 2004 do vključno 2008 in v katerih so bili kot stranka v postopku udeleženi upravniki večstanovanjskih stavb, z navedbo kršitelja, kršitve in izrečene sankcije (v nadaljevanju temeljni zahtevek).
V isti zahtevi je prosilec temeljni zahtevek dopolnil s podrejenimi (eventualnimi) zahtevki tako, da je navedel:
- da se mu v primeru neobstoja seznama leto 2004 in 2005 v želeni obliki, posreduje seznam vseh zadev, ki jih je v teh letih obravnavala stanovanjska inšpekcija z zakritimi osebnimi podatki fizičnih oseb (podrejeni zahtevek);
- da se mu v primeru neobstoja seznama za leto 2006 v želeni obliki, posreduje seznam vseh 861 zadev, ki jih je v tem letu obravnavala stanovanjska inšpekcija in je služil kot podlaga za pripravo Poročila o delu Inšpektorata RS za okolje in prostor za leto 2006 z zakritimi osebnimi podatki fizičnih oseb (podrejeni zahtevek);
- da se mu v primeru neobstoja seznama za leto 2007 v želeni obliki, posreduje seznam vseh 875 zadev, ki jih je v tem letu obravnavala stanovanjska inšpekcija in je služil kot podlaga za pripravo Poročila o delu Inšpektorata RS za okolje in prostor za leto 2007 z zakritimi osebnimi podatki fizičnih oseb (podrejeni zahtevek).
Organ je dne 12. 11. 2008 z dopisom št. 090-33/2008-10 prosilcu posredoval zahtevani seznam (izpis iz informatizirane zbirke) za leta od 2004 do 2008, ki ga je prosilec prejel 26. 11. 2008. Zahtevani seznam ima 86 strani formata A4, pri čemer je za vsak subjekt razvidna grafična označba stanja zadeve, številka zadeve, datum prejema, naziv subjekta in naslov zadeve (v nadaljevanju razkriti dokument). Organ je pri posredovanju razkritega dokumenta prekril osebna imena fizičnih oseb, ki se pojavljajo v seznamu, ne glede na lokacijo pojavljanja in status osebe.
Dne 25. 11. 2008 je organ izdal odločbo št. 090-33/2008-11, s katero je zavrnil (citat izreka):
- zahtevo prosilca za posredovanje seznama inšpekcijskih zadev s področja stanovanjske inšpekcije od leta 2004 do leta 2008 z navedbo kršiteljev, kršitve in izrečene sankcije (1. točka izreka) in
- zahtevo prosilca za posredovanje listin, na podlagi katerih so sestavljena letna poročila o delu stanovanjske inšpekcije (2. točka izreka).
V obrazložitvi zgornje odločbe (v nadaljevanju izpodbijana odločba) je organ navedel:
- da je organ z dopisom št. 090-33/2008-10 prosilcu posredoval zahtevani seznam;
- da informacije, ki bi vsebovale sezname kršiteljev, kršitve in izrečene sankcije, predstavljajo izjeme od dostopa do informacij javnega značaja, pri čemer gre za izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, torej osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 – UPB; v nadaljevanju ZVOP-1);
- da drugi odstavek 16. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/07 – UPB) določa, da je potrebno varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih se opravlja inšpekcijski nadzor;
- da posebne evidence, ki bi vsebovala kršitve in izrečene sankcije v inšpekcijskih zadevah stanovanjske inšpekcije od leta 2004 do leta 2008 ne obstajajo;
- da ZDIJZ zavezancem ne nalaga zahteve, da morajo ustvarjati dokumente, jih prilagajati oziroma iz določenega dokumenta delati izvlečke, razen, kadar je to povezano s sorazmerno preprostim postopkom. Izpis takšnega podatka iz aplikacije tudi ni mogoč, zato bi to pomenilo ustvarjanje nove evidence, s katero zavezani organ še ne razpolaga, predelava pa bi zahtevala nesorazmerno količino administrativnega dela, saj bi bilo potrebno pregledati vse inšpekcijske zadeve stanovanjske inšpekcije od leta 2004 do 2008 ter na podlagi tega ustvariti evidenco kršitev in izrečenih ukrepov pri posameznih kršiteljih. Pri tem bi bil potreben tudi določen delovni, finančni in intelektualni vložek za izločitev zahtevanih informacij iz inšpekcijskih zadev;
- da zahteva za posredovanje listin, na podlagi katerih je stanovanjska inšpekcija pripravila letna poročila o delu, ne zadosti pogojem obstoja informacije javnega značaja. ZDIJZ v 4. členu določa, da je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Osnutki, na podlagi katerih stanovanjska inšpekcija sestavlja poročila, so samo ročni zapisi posameznih zadev in števil, ki jih začasno zapiše uradna oseba, ter jih v obliki nekih seštevkov predloži nadrejeni osebi. Ti zapisi ne predstavljajo uradnih dokumentov, niti jih osebe, ki sestavljajo poročila, ne hranijo v takšni obliki, pač pa hranijo le osnutke končnih poročil. Glede na navedeno zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja, kar je tudi razlog za zavrnitev tega dela zahteve.
Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 11. 12. 2008 pri organu vložil pritožbo, ki jo je organ, po preizkusu procesnih predpostavk odstopil Pooblaščencu, saj izpodbijane odločbe ni spremenil. Pooblaščenec je odstopljeno pritožbo prejel 7. 1. 2009. Pritožbi so bili priloženi vsi dokumenti zadeve skupaj z izvodom dokumenta, ki ga je prejel prosilec.
V pritožbi je prosilec navedel:
- da je organ, glede na vsebino prvotnega zaprosila, zaprosil za sezname, ki osebnih podatkov (kot izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ) ne morejo vsebovati;
- da je svoje zaprosilo omejil na sezname, ki bi vsebovali zgolj podatke o kršitelju, kršitvi in sankciji ter na zadeve, pri katerih je stranka v postopku upravnik. Ker pa prijavitelji niso stranka v postopku, je očitno, da se zaprosilo nanaša na seznam zadev, v katerih v vlogi kršitelja nastopa upravnik (pravna ali fizična oseba), saj je lahko le kot kršitelj ali predstavnik kršitelja hkrati tudi stranka v postopku. Izgovor, da je vzrok zavrnitve varstvo osebnih podatkov, je tako vsaj v tem delu odločbe brezpredmeten, saj osebnih podatkov, ki so predmet varstva, v seznamih, ki so bili predmet zaprosila, ni;
- da v primeru, če se zgoraj omenjeno nanaša na pomanjkljive sezname zadev (pomanjkljive zato, ker ima zadnja zadeva v letu 2007 zaporedno številko 675, medtem, ko je organ v poročilu za leto 2007 zapisal, da so v tem letu obravnavali 857 zadev, torej kar 179 več), ki jih je prosilec prejel 26. 11. 2008, pa je treba omeniti, da je prosilec že sam zaprosil organ, naj v primeru posredovanja integralnega seznama zadev, osebne podatke, ki se nahajajo v tem seznamu, zakrije. To pomeni, da je izgovor, da je vzrok zavrnitve varstvo osebnih podatkov tudi v tem primeru odveč, saj je pritožnik vse tovrstne podatke že sam izrecno izločil iz predmeta zaprosila. Seveda pa je pritožnik ob tem pričakoval, da bodo zakriti le osebni podatki, ki so predmet tovrstnega varstva oziroma, da bo organ pri tem bolj dosleden (»prijavitelja ne zanima, katera fizična oseba iz Maribora je prenavljala svoje stanovanje ter si pri tem nakopala obisk stanovanjskega inšpektorja, bi ga pa morda zanimalo, kateri s.p. je domnevno kršil določila ZKVSES«);
- da nedoslednosti organa pri zakrivanju osebnih podatkov vzbujajo upravičen sum, da je bilo varstvo osebnih podatkov v konkretnem primeru zlorabljeno oziroma uporabljeno tudi za zakrivanje kršiteljev, ki si razkritja še kako zaslužijo. Če se upošteva še izpad določenih zadev iz seznama zadev, je dvom v prejeto še toliko večji;
- da naj pritožbeni organ organu naloži, da sezname zadev za obdobje 2004 – 2008 posreduje v celoti (seznam iz leta 2007 je za 179 zadev prekratek) ter v njih zakrije zgolj in samo podatke, ki so predmet varstva po ZVOP-1;
- da naj pritožbeni organ preveri, ali ročni zapiski v drugem delu izpodbijane odločbe res ne izpolnjujejo pogojev iz 4. člena ZDIJZ, kot zatrjuje organ.
Pritožba ni utemeljena.
1. Meje presojanja izpodbijane odločbe
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1.1. Meje presoje v zvezi s 1. točko izreka izpodbijane odločbe
1.1.1. Kaj je predmet zahteve in dostop do katerih informacij je bil prosilcu omogočen
Pooblaščenec ugotavlja, da je prosilec svojo zahtevo oblikoval tako, da je postavil t.i. eventualne zahtevke. To jasno izhaja iz formulacije »…v kolikor seznam v želeni obliki ne obstaja, vas prosim, da mi posredujete…«. Takšen pristop pomeni, da prosilec pričakuje, da organ ugodi (vsaj) podrejenemu (eventualnemu) zahtevku, če temeljnemu zahtevku ni moč ugoditi, na primer zaradi neobstoja zahtevane informacije, obstoja izjem od dostopa in podobno. Temeljni in podrejeni (eventualni) zahtevek sta si v razmerju alternativnosti, kar pomeni, da se lahko ugodi le enemu in ne obema hkrati oziroma, da se primarno odloči o prvem in če ta ni utemeljen, se odloči o drugem zahtevku.
Zaradi zapletene strukturiranosti prosilčeve zahteve, odločbe organa in prosilčeve pritožbe, Pooblaščenec v tej in naslednji točki analizira elemente zahtevkov, elemente razkritega dokumenta in elemente pritožbe. Tako je treba ugotoviti, da so kumulativno podani elementi temeljnega zahtevka naslednji:
- seznam vseh zadev,
- zaključene in odprte zadeve (zadeve v teku),
- področje stanovanjske inšpekcije,
- obdobje od leta 2004 do leta 2008,
- identificirani upravniki večstanovanjskih stavb kot stranke v postopku (kršitelji),
- kršitve in
- sankcije.
Nadalje so kumulativno podani elementi podrejenih zahtevkov naslednji:
- seznam vseh zadev (z naslednjimi specifikami: 861 zadev za leto 2006 in 875 zadev za leto 2007),
- področje stanovanjske inšpekcije,
- obdobje od 2004 do 2008 in
- vsi subjekti, razen osebnih podatkov fizičnih oseb.
S posredovanjem razkritega dokumenta je organ prosilcu omogočil seznanitev z naslednjimi elementi informacije javnega značaja:
- seznam vseh zadev (številke zadev v skladu s pravili o upravnem poslovanju),
- področje stanovanjske inšpekcije,
- obdobje od leta 2004 do leta 2008,
- vsi subjekti zadev, razen fizičnih oseb (osebna imena),
- naslovi vsebin zadev, razen, kadar je šlo za prekršek,
- stanje zadev in
- datumi odprtja (evidentiranja) zadeve.
1.1.2. Katerim elementom prosilčevih zahtev je bilo ugodeno
Glede na navedbe v prejšnji točki Pooblaščenec ugotavlja, da je bilo v celoti ugodeno naslednjim elementom eventualnih zahtevkov:
- seznam vseh zadev,
- zaključene in odprte zadeve (zadeve v teku),
- področje stanovanjske inšpekcije,
- obdobje od leta 2004 do leta 2008 in
- vsi subjekti skupaj z neidentificiranimi upravniki večstanovanjskih stavb, razen fizičnih oseb.
To pomeni, da prosilcu ni bilo ugodeno glede naslednjih elementov temeljnega zahtevka:
- kršitve,
- sankcije in
- identificirani upravniki večstanovanjskih stavb kot stranke v postopku (kršitelji).
1.2. Meje presoje v zvezi z 2. točko izreka izpodbijane odločbe
Dikciji prosilčeve zahteve »[…] seznam vseh 861 zadev, ki jih je v tem letu obravnavala stanovanjska inšpekcija in je služil kot podlaga za pripravo Poročila o delu Inšpektorata RS za okolje in prostor za leto 2006 […]« in »[…] seznam vseh 875 zadev, ki jih je v tem letu obravnavala stanovanjska inšpekcija in je služil kot podlaga za pripravo Poročila o delu Inšpektorata RS za okolje in prostor za leto 2007 […]« predstavljata zgolj zahtevo za dostop seznama vseh zadev in ne zahteve za dostop do drugih dokumentov, ki so služili za pripravo letnih poročil o delu organa. Navedeno izhaja iz dejstva, da je del dikcije »[…] in je služil kot podlaga za pripravo Poročila o delu Inšpektorata RS za okolje in prostor za leto 2007 […]« zgolj pojasnjevalne narave. To pomeni, da dokumentov (razen seznama zadev), ki so podlaga za pripravo letnega poročila, ni mogoče šteti za predmet zahteve prosilca. Skladno z navedenim je organ v 2. točki izreka izpodbijane odločbe odločil brez zahteve prosilca, tj. ultra oziroma extra petitum. ZUP v 128. členu namreč določa, da sme v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, pristojni organ začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. Zato je takšna odločitev organa v skladu s 4. točko prvega odstavka 279. člena ZUP načeloma nična (»Za nično se izreče odločba […], ki jo je izdal organ brez zahteve stranke […]«) in bi jo Pooblaščenec v skladu z 249. členom načeloma moral izreči za nično.
Kljub temu Pooblaščenec 2. točke izreka izpodbijane odločbe ni izrekel za nično, saj je ZUP v omenjeni določbi določil še dodaten pogoj za izrek ničnosti, in sicer, da stranka v odločitev (odločbo) organa izrecno ali molče ni privolila. V obravnavanem primeru je prosilec implicitno privolil v odločanje organa o »listinah, na podlagi katerih so bila sestavljena letna poročila o delu organa« (domnevni zahtevek), saj se je zoper 2. točko izreka izpodbijane odločbe pritožil z navedbo, da »naj pritožbeni organ preveri, ali ročni zapiski v drugem delu zavrnitvene odločbe res ne izpolnjujejo pogojev iz 4. člena ZDIJZ, kot zatrjuje organ«.
1.3. Sklepno - kaj je predmet odločanja Pooblaščenca
V skladu s prvim odstavkom 237. člena ZUP se lahko odločba prvostopenjskega organa izpodbija s pritožbo (pritožbeni razlogi):
1. če je bil pri izdaji odločbe materialni predpis napačno uporabljen oziroma sploh ni bil uporabljen;
2. če je bilo dejansko stanje ugotovljeno nepopolno ali napačno;
3. če so podane kršitve pravil postopka.
Prosilec je s pritožbo med drugim izpodbijal tudi dejstvo, da organ v posredovanem dokumentu:
- ni prekril vseh osebnih podatkov (teh prosilec ni zahteval in hkrati pomenijo izjemo varstva osebnih podatkov) ter
- domnevno prekril tudi podatke subjektov, ki niso fizične osebe.
Glede pritožbene navedbe iz prve alineje lahko prosilec skladno z določbami ZUP izpodbija zgolj prvostopenjsko odločbo, ne more pa izpodbijati samega ravnanja organa (posredovanja razkritega dokumenta kot materialnega dejanja), saj nima narave pravnega akta v smislu odločbe ali sklepa. V konkretnem primeru je izpodbijana odločba vsaj z vidika varstva osebnih imen pravilno obrazložena, ravnanje organa pa ni bilo v skladu z izpodbijano odločbo oziroma tudi ni bilo v skladu z določbami ZDIJZ (prim. točka 2.5.1. te obrazložitve). Poleg tega je treba ugotoviti, da materialnega ravnanja organa, tudi če je bilo v nasprotju z določbami ZDIJZ, ni mogoče naknadno sanirati oziroma povedano drugače, razkritje dokumenta je po naravi stvari ireverzibilno in učinkov prekomerne obdelave osebnih podatkov tako prvostopenjski kot tudi drugostopenjski organ ne moreta odpraviti. K temu je treba dodati še odsotnost pritožbenega pravnega interesa prosilca, saj mu je bil s prejemom razkritega dokumenta omogočen širši dostop do informacij javnega značaja, kot ga je zahteval s podrejenimi zahtevki in kot ga omogoča ZDIJZ.
V skladu z navedbami v točki 1.1. in 1.2. ter pritožbenimi razlogi prosilca (gl. uvodni del obrazložitve) je v nadaljevanju predmet odločanja Pooblaščenca omejen na izključno naslednja vprašanja:
1. ali je organ prosilcu posredoval celoten seznam, ki je predmet prosilčeve zahteve, in sicer v delu, ki se nanaša na leto 2007 [PRESOJA OBSTOJA INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA – ŠTEVILO ZADEV]. Razlog je v tem, da je bil element »seznam vseh zadev« v podrejenem zahtevku specificiran s številom zadev, in sicer 861 zadev za leto 2006 in 875 zadev za leto 2007, prosilec pa v pritožbi navaja, da tisti del seznama, ki se nanaša na zadeve iz leta 2007, ni popoln;
2. ali organ s posredovanjem razkritega dokumenta prosilcu ni omogočil dostopa do podatkov o vseh subjektih, ki niso fizične osebe oziroma ali so v razkritem dokumentu prikriti tudi nazivi pravnih oseb [PRESOJA OBSTOJA INFORMACIJE JAVNEGA ZNAČAJA – PODATKI PRAVNIH OSEB];
3. ali je organ ustrezno presodil obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 in na ta način v razkritem dokumentu prekril osebne podatke, ki jih ni dopustno razkriti javnosti [PRESOJA OBSTOJA IZJEME VARSTVA OSEBNIH PODATKOV];
4. ali so podane druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZVOP-1 [PRESOJA OBSTOJA DRUGIH IZJEM OD DOSTOPA DO INFORMACIJ JAVNEGA ZNAČAJA IN SICERŠNJA PRESOJA PRAVILNE UPORABE MATERIALNEGA PRAVA PO URADNI DOLŽNOSTI];
5. ali je organ vodil postopek na prvi stopnji v skladu s procesnimi določbami ZDIJZ in ZUP [PRESOJA PRAVILNOSTI POSTOPKA PO URADNI DOLŽNOSTI], zlasti:
- ali je 1. točka izreka izpodbijane odločbe zakonita s procesnopravnega vidika, saj očitno ni skladna z obrazložitvijo in materialnim ravnanjem organa in
- ali je 2. točka izreka izpodbijane odločbe zakonita s procesnopravnega vidika, saj je ni mogoče izreči za nično.
Čeprav prosilcu ni bilo ugodeno glede dostopa do podatkov o kršitvi, sankciji in identificiranih upravnikih večstanovanjskih stavb kot elementov temeljnega zahtevka (organ je namreč deloma o tem odločil v 1. točki izpodbijane odločbe), se Pooblaščenec do teh treh elementov ne opredeljuje, saj jih prosilec v pritožbi ne izpodbija in hkrati ne gre za vprašanje pravilne uporabe materialnega in procesnega prava, pač pa za dejansko vprašanje. Na tem mestu je treba pojasniti, da prosilcu ni bil zavrnjen dostop do podatkov o upravnikih večstanovanjskih stavb, ki so pravne osebe, pač pa mu zgolj ni bil omogočen dostop do seznama, ki bi vseboval izključno upravnike večstanovanjskih stavb brez navedbe drugih subjektov.
2. Presoja zakonitosti odločbe oziroma utemeljenosti pritožbe
2.1. Presoja obstoja informacije javnega značaja – število zadev
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ).
Informacija javnega značaja je vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ). Iz omenjenih določb izhaja, da morajo biti za obstoj informacije javnega značaja kumulativno izpolnjeni trije kriteriji:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Za razkriti dokument so nedvomno izpolnjeni zgoraj omenjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja. Skladno s pritožbenimi navedbami prosilca je treba še ugotoviti, ali tudi domnevno manjkajoč del seznama zadev za leto 2007 izpolnjuje pogoje za obstoj informacije javnega značaja oziroma, ali je organ v celoti izpolnil obveznost iz prvega odstavka 25. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da navedba prosilca, da mu je bil posredovan pomanjkljiv seznam, ne drži. Organ je prosilcu posredoval seznam vseh zadev (integralni seznam), ki jih je v letih 2004, 2005, 2007 in 2008 obravnavala stanovanjska inšpekcija. Gre za izpis iz elektronske evidence (vpisnika). V letu 2007 je zaporedno število zadev iz vpisnika 675, v poročilu stanovanjske inšpekcije (Poročilo o delu Inšpektorata RS za okolje in prostor za leto 2007: http://www.iop.gov.si/fileadmin/iop.gov.si/pageuploads/IRSOP_dokumenti/POROCILO_2007.pdf) pa je navedeno, da je stanovanjska inšpekcija obravnavala 875 zadev (prosilec navaja 854 zadev), kar pomeni, da razlika predstavlja 200 zadev (prosilec navaja 179 zadev). Glede na izjavo pristojne osebe organa, z dne 5. 1. 2009, do razlike pride zaradi tega, ker se v tekočem letu obravnavajo tudi zadeve, ki so bile »odprte« (zavedene v zapisnik) že v predhodnih letih, pa te zadeve še niso zaključene. Pooblaščenec meni, da niso podani razumni razlogi, da ne bi bilo mogoče verjeti navedbam organa, saj je razumljivo, da se v izpisu iz informatizirane zbirke za leto 2007 (gre torej za del razkritega dokumenta, ki se nanaša na leto 2007) nahajajo samo zadeve, ki so bile v sistemu evidentirane od 1. 1. 2007 do 31. 12. 2007, ne pa tudi zadeve, ki so bile evidentirane v letu 2006 (ali celo prej) in jih je organ po 1. 1. 2007 še reševal oziroma jih do 31. 12. 2006 še ni zaključil. V podporo prepričanju, da ne gre za paketno izpuščene ali izbrisane zadeve od številke 658 dalje, kaže tudi dejstvo, da oštevilčenje zadev poteka (praviloma) zvezno od številke 1 do številke 657.
Glede na zgoraj navedeno Pooblaščenec zaključuje, da zahtevane informacije javnega značaja, ki presegajo informacije javnega značaja, ki jih je prosilec že prejel, tj. številke zadev od 676 do 875 (854) za leto 2007 ne obstajajo, zaradi česar je pritožba prosilca v delu, ki se nanaša na manjkajoč del seznama zadev v letu 2007, neutemeljena. Organ je zahtevi prosilca glede obsega zahtevanih informacij javnega značaja v celoti ugodil.
2.2. Presoja obstoja informacije javnega značaja – podatki pravnih oseb
Po pregledu izvoda dokumenta, ki je bil posredovan prosilcu, Pooblaščenec ugotavlja, da je organ prekril zgolj osebna imena fizičnih oseb, in sicer ne glede na to, ali se pojavljajo v rubriki »subjekt« ali v rubriki »naslov zadeve«. Zato Pooblaščenec zaključuje, da podatki pravnih oseb, do katerih prosilcu ni bil omogočen dostop že z razkritim dokumentom, ne obstajajo, ker jih dokument tudi ne vsebuje.
Pri tem Pooblaščenec pojasnjuje, da so tudi prekrita osebna imena samostojnih podjetnikov posameznikov skladna s prosilčevo zahtevo, saj ti niso gospodarske družbe, pač pa fizične osebe, ki na trgu samostojno opravljajo gospodarsko dejavnost.
2.3. Presoja obstoja izjeme varstva osebnih podatkov
Ker je organ pri posredovanju zahtevanega seznama osebna imena vseh fizičnih oseb prikril, je s tem dosledno sledil:
- zahtevi prosilca iz podrejenih (eventualnih) zahtevkov in
- hkrati določbi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (v takem primeru se izvede delni dostop po 7. členu ZDIJZ). Osebna imena (na nekaterih mestih skupaj z naslovom prebivališča) vseh fizičnih oseb, ki se pojavljajo v rubriki »subjekt« oziroma v rubriki »naslov zadeve« nedvomno predstavljajo kategorijo varovanih osebnih podatkov, ki jih ni dopustno razkriti javnosti. Zakonske podlage v smislu 9. člena ZVOP-1, ki bi dopuščala ali nalagala njihovo razkritje, namreč ni.
Žal je organ pri posredovanju razkritega dokumenta spregledal, da bi moral v skladu z določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ prikriti tudi naslove prebivališč fizičnih oseb, saj tudi ti v kombinaciji s podatkom, da je bila fizična oseba udeležena v inšpekcijskem postopku, lahko predstavljajo varovane osebne podatke in to neodvisno od tega, ali gre za prijavitelja, kršitelja ali drugo udeleženo fizično osebo. Skladno s pojmovnikom v 6. členu ZVOP-1 osebni podatek pomeni katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Pri tem je posameznik določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek; fizična oseba je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko ali na enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Tak podatek je praviloma tudi naslov, saj, odvisno od okoliščin konkretnega primera, omogoča relativno enostavno identifikacijo posameznika, ki je bil udeležen v inšpekcijskem postopku, na primer z iskanjem v telefonskem imeniku ali s fizičnim spremljanjem oseb, ki prebivajo na določenem naslovu. V vsakem primeru pa omogoča določljivost ožje skupine posameznikov, ki so potencialno nosilci osebnih podatkov, ki so predmet varstva po ZVOP-1 – v konkretnem primeru dejstva o udeležbi v inšpekcijskem postopku.
Čeprav je organ z materialnim dejanjem, tj. posredovanjem razkritega dokumenta prosilcu, ravnal v nasprotju z določbami ZDIJZ in posredno tudi ZVOP-1, pa je s tega vidika 1. točka izpodbijane odločba kot taka vendarle zakonita z vidika varstva osebnih podatkov (uporaba materialnega prava). S to je namreč organ zavrnil dostop do vseh podatkov o kršiteljih (prim. tudi točka 2.5.1. te obrazložitve). Glede na zgoraj navedeno je bilo v odločbi organa spoštovano načelo varstva osebnih podatkov, pritožbene navedbe prosilca v zvezi s pomanjkljivim prikrivanjem osebnih podatkov fizičnih oseb pa so neutemeljene.
2.4. Presoja obstoja drugih izjem do dostopa do informacij javnega značaja in siceršnja presoja pravilne uporabe materialnega prava
ZDIJZ določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera od izjem iz 1. do 11. točke prvega odstavka 6. člena. Pooblaščenec je pri obravnavi razkritega dokumenta po uradni dolžnosti presodil, ali vsebuje podatke, ki predstavljajo katero od izjem od dostopa do informacij javnega značaja po omenjenih določbah ZDIJZ. Na podlagi seznanitve s celotno vsebino razkritega dokumenta, Pooblaščenec ni ugotovil obstoja nobene od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, razen izjeme varstva osebnih podatkov, ki je obravnavana v točki 2.3.
V zvezi s 1. točko izreka izpodbijane odločbe je presoja pravilne uporabe pravil materialnega prava pojasnjena v točki 2.3. te obrazložitve.
V zvezi z 2. točko izreka izpodbijane odločbe Pooblaščenec, zaradi primarno ugotovljene bistvene kršitve pravil postopka, ni presojal pravilne uporabe materialnega prava.
2.5. Presoja pravilnosti postopka na prvi stopnji
2.5.1. Postopek v zvezi s 1. točko izreka izpodbijane odločbe
Izrek 1. točke izpodbijane odločbe pomeni, da je organ prosilcu zavrnil temeljni zahtevek v delu, ki se nanaša na upravnike večstanovanjskih stavb, hkrati pa zavrnil tudi dostop do podatkov drugih kršiteljev – pravnih oseb, ki niso upravniki večstanovanjskih stavb ter fizičnih oseb. Na ta način je organ ravnal v nasprotju z:
- ugotovitvijo Pooblaščenca, da podatki pravnih oseb ne predstavljajo izjeme od dostopa do informacije javnega značaja (prim. točka 2.4. te obrazložitve),
- lastim ravnanjem, saj je prosilcu omogočil dostop do podatkov vseh pravnih oseb (firma in poslovni naslov) in
- obrazložitvijo izpodbijane odločbe, kjer je prikritje osebnih podatkov utemeljeval z določbo 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ in razkritju podatkov pravnih oseb ni nasprotoval.
Z vidika presoje pravilnosti postopka na prvi stopnji Pooblaščenec tako ugotavlja, da je izrek izpodbijane odločbe v nasprotju z obrazložitvijo v tistem delu, ki se nanaša na kršitelje.
Drugi odstavek 22. člena ZDIJZ določa, da organ izda odločbo, če zahtevo za dostop do informacije delno ali v celoti zavrne. Tako mora organ ravnati tudi v primeru obstoja izjeme varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi česar se praviloma izvede delni dostop, tako kot to predvideva 7. člen ZDIJZ. Organ je v konkretnem primeru izvedel le navidezni delni dostop, vendar hkrati ni izdal delno zavrnilne odločbe, pač pa je s 1. točko izpodbijane odločbe v celoti zavrnil zahtevo prosilca za »posredovanje seznamov inšpekcijskih zadev s področja stanovanjske inšpekcije od leta 2004 do 2008 z navedbo kršiteljev, kršitve in izrečene sankcije«. Na ta način je organ pravzaprav zavrnil temeljni zahtevek prosilca ter tako utemeljil realizacijo podrejenih (eventualnih) zahtevkov. Ti zahtevki se izrecno ne nanašajo na podatke o fizičnih osebah, kar pomeni, da fizične osebe niso del zahtevka, ker jih je prosilec izrecno izključil. Povedano drugače, osebna imena fizičnih oseb, ki se pojavljajo v seznamu, niso predmet prosilčeve zahteve. Zato je organ, s tem, ko je prikril osebna imena fizičnih oseb, ravnal povsem v skladu s formulacijo podrejenih (eventualnih) zahtevkov in mu delno zavrnilne odločbe v smislu drugega odstavka 22. člena ZDIJZ tudi ni bilo potrebno izdajati, saj z »delnim dostopom« dejansko ni realiziral izjeme varstva osebnih podatkov, pač pa v skladu z načelom dispozitivnosti le dosledno sledil prosilčevi zahtevi. Izrek izpodbijane odločbe v 1. točki zato nima narave delno zavrnilne odločbe zaradi izvedbe delnega dostopa, kljub temu, da organ v obrazložitvi, med drugim, pojasnjuje tudi razloge za prikritje osebnih podatkov fizičnih oseb.
Z argumentacijo organa, da zahtevani seznam, kot ga prosilec zahteva s temeljnim zahtevkom ne obstaja, se Pooblaščenec ne ukvarja, saj se prosilec zoper to izrecno ne pritožuje.
Čeprav organ ni bil dolžan izdati delno zavrnilne odločbe v smislu vsebine 1. točke izpodbijane odločbe, je izrek v 1. točki izpodbijane odločbe (in sicer v delu, ki se nanaša na kršitve, sankcije in upravnike večstanovanjskih stavb) s procesnopravnega vidika, vendarle smiseln in pravilen, saj opravičuje realizacijo podrejenih (eventualnih) zahtevkov, kot alternative zavrnjenemu temeljnemu zahtevku. Zato izreka ni potrebno odpraviti v delu, ki se nanaša na kršitve in sankcije, saj ta del ni v nasprotju s pravili postopka, kot ga ureja ZUP. Da bi bil izrek skladen z zahtevo prosilca ter s pravili materialnega in procesnega prava, bi se moral glasiti tako, da bi se zahteva prosilca za posredovanje seznama inšpekcijskih zadev s področja stanovanjske inšpekcije od leta 2004 do leta 2008 z navedbo kršitelja, kršitve in izrečene sankcije, zavrnila samo v delu, ki se nanaša na kršitve in izrečene sankcije.
2.5.2. Postopek v zvezi z 2. točko izreka izpodbijane odločbe
Iz pojasnil v točki 1.2. te obrazložitve izhaja, da je organ v 2. točki izpodbijane odločbe vsebinsko odločil o upravni zadevi, glede katere prosilec v svoji zahtevi ni podal zahtevka. Glede na že omenjeno določbo 279. člena ZUP Pooblaščenec ne more ravnati v skladu z 249. členom ZUP, ki določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da se je zgodila v postopku na prvi stopnji nepravilnost, ki ima za posledico ničnost odločbe, izreče za nično odločbo, prav tako pa izreče za ničen tudi tisti del postopka, ki je bil opravljen potem, ko se je zgodila taka nepravilnost. Kljub temu pa obravnavano ravnanje organa predstavlja kršitev 128. člena ZUP, ki določa, da sme v stvareh, v katerih je po zakonu ali po naravi stvari za začetek upravnega postopka in za sam postopek potrebna zahteva stranke, pristojni organ začeti in voditi postopek samo, če je taka zahteva podana. Čeprav obravnavana kršitev, glede na določbe 237. člena ZUP, ne spada med t.i. »absolutne« bistvene kršitve pravil postopka, nedvomno predstavlja t.i. »relativno« bistveno kršitev. To nakazuje že sam ZUP, ki odločanju organa extra oziroma ultra petitum posveča veliko pozornosti (daje občuten poudarek) in tovrstno ravnanje upravnih organov šteje za takšno postopkovno nezakonitost, zoper katero je mogoče uporabiti celo izredno pravno sredstvo – izrek ničnosti. Čeprav načelo dispozitivnosti v upravnem postopku nima takšnega pomena, kot ga ima npr. v pravdnem postopku, ni mogoče spregledati dejstva, da odločanje upravnega organa, ki nima podlage v zahtevku stranke (in hkrati ne gre za postopek, ki se lahko vodi po uradni dolžnosti), nasprotuje načelu pravne države, zlasti načelu zakonitosti (vezanosti upravnih organov na zakon) ter načelu predvidljivosti pravnih razmerij, četudi je v posameznem primeru lahko takšno ravnanje za stranko celo ugodno.
Ker je 2. točka izreka izpodbijane odločb nezakonita, se Pooblaščenec ne spušča v presojo upravičenosti pritožnikovih navedb z vidika pravilne uporabe materialnega prava in pravilne ter popolne ugotovitve dejanskega stanja.
3. Sklepno
Pooblaščenec je sicer ugotovil, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvene kršitve pravil postopka v zvezi s 1. točko izreka izpodbijane odločbe v delu, ki se nanaša na kršitelje, vendar 1. točke izreka izpodbijane odločbe kljub temu ni spremenil z izrekom, ki je skladen s pravili materialnega ter procesnega prava in dejanskim stanjem v zadevi. Razlog je v tem, da sprememba 1. točke izreka izpodbijane odločbe ne bi imela nikakršnih dejanskih ali pravnih učinkov na položaj prosilca oziroma obseg njegovih pravic, poleg tega pa tudi ne bi vplivala na položaj oziroma obseg pravic in dolžnosti organa.
Ker je Pooblaščenec pri preskusu pravilnosti izpodbijane odločbe po uradni dolžnosti ugotovil, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvene kršitve pravil postopka v zvezi z 2. točko izreka izpodbijane odločbe, je pritožbo prosilca tudi v tem delu zavrnil, hkrati pa 2. točke izreka izpodbijane odločbe ni odpravil, saj »gola odprava nezakonitega dela odločbe« ne bi imela nikakršnih dejanskih ali pravnih učinkov na položaj prosilca oziroma obseg njegovih pravic, poleg tega pa tudi ne bi vplivala na položaj oziroma obseg pravic in dolžnosti organa.
Pooblaščenec zaključuje:
- da je organ prosilcu v celoti in z vidika varstva prosilčevih pravic pravilno izpolnil obveznost posredovanja informacij javnega značaja, ki mu jo nalaga ZDIJZ in
- da je bil v zvezi s pritožbenimi razlogi postopek pred izdajo izpodbijane odločbe pravilen, da je izpodbijana odločba pravilna in na zakonu utemeljena,
zaradi česar je pritožbo kot neutemeljeno zavrnil na podlagi:
- prvega odstavka 248. člena ZUP, ki določa, da organ druge stopnje zavrne pritožbo, če ugotovi, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena in
- tretjega odstavka 248. člena ZUP, ki določa, da če organ druge stopnje spozna, da je izrek v odločbi prve stopnje zakonit, vendar obrazložen z napačnimi razlogi, navede v svoji odločbi pravilne razloge, pritožbo pa zavrne.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor zoper odločbo organa št. 090-33/2008/11, z dne 25. 11. 2008. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi izpodbijano odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
Pooblaščenka