Prosilec - MDDSZ
+ -Številka: 021-163/2008/9
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 021-163/2008/9
Datum:
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E in 65/2008-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ….. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Kotnikova 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), številka 090-26/2008/2 z dne 22. 10. 2008, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in izpodbijana odločba, številka 090-26/2008/2 z dne 22. 10. 2008, se odpravi. Organ je dolžan v petnajstih (15) dneh od dneva prejema te odločbe prosilcu v elektronski obliki posredovati izpolnjeno tabelo z naslovom »OBRAZEC SS, BE, ZAVOD-ODRASLI S PP.xls«, ki jo je Center za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič, Draga dne 5. 2. 2008 posredoval organu.
2. V preostalem delu se zahteva prosilca kot neutemeljena zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je z vlogo z dne 24. 9. 2008 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval, da mu v elektronski obliki posreduje:
- izpolnjeni delovni tabeli (Excelov delovni list) s podatki o številu mest za kategorije oskrbe I, II, III, IV, V in VI ter dejanskem številu vseh zaposlenih na dan 31. 12. 2006, ki opravljajo storitve in bremenijo stroške oskrbe ne glede na obliko delovnega razmerja – posebna za otroke in odrasle v institucionalnem varstvu za Center za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič, Draga (v nadaljevanju CUDV Draga);
- enaki delovni tabeli - posebna za otroke in posebna za odrasle, za CUDV Draga – s podatki o številu mest za kategorije oskrbe I, II, III, IV, V in VI ter dejanskem številu vseh zaposlenih na dan 31. 12. 2007;
- akte o soglasju organa k cenam socialno varstvenih storitev v CUDV Draga v letu 2007 oziroma v letu 2008.
Prosilec je pri tem pojasnil, da so zahtevane delovne tabele predpisane v Navodilih za izvajanje metodologije za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev (v nadaljevanju Navodila), ki so tehnični pripomoček na podlagi 46. člena Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev (Uradni list RS št. 87/2006, 27/2006, 8/2007, 51/2008; v nadaljevanju Pravilnik). Če obstaja več izpolnjenih verzij tabele, je prosilec prosil, da mu organ posreduje zadnjo verzijo, tisto na katero organ ni (več) kakorkoli ugovarjal.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. 090-26/2008/2 z dne 22. 10. 2008 in v obrazložitvi navedel 4. in 5. člen ZDIJZ ter ugotovil, da glede zahtevanih dokumentov ne obstajajo informacije javnega značaja, ki bi jih organ prosilcu lahko posredoval, zato je zahtevo prosilca na podlagi 22. člena ZDIJZ zavrnil.
Organ je dne 27. 11. 2008 prejel pritožbo prosilca zoper odločbo, št. 090-26/2008/2 z dne 22. 10. 2008, v kateri je prosilec navedel, da domneva, da organ z nenatančno izjavo v obrazložitvi izpodbijane odločbe poskuša prikriti obstoj vsaj kakšnega od dokumentov, ki jih zahteva. Morda takšnega, h kateremu organ sicer ni dal svojega soglasja. To predvidevanje prosilec utemeljuje z dejstvom, da dopis organa št. 0075-3/2008 dokazuje, da je organ od zavodov za usposabljanje zahteval, da mu do 16. 1. 2008 pošljejo izpolnjeno elektronsko preglednico tipa Excel, in sicer izpolnjeno s podatki o strukturi varovancev glede na kategorijo oskrbe, o številu in poklicnih profilih zaposlenih v socialni oskrbi in o višini in strukturi cen, za različne oblike organiziranosti zavodov in programe, vse za leto 2008. Prosilec je prepričan, da je tudi zavod CUDV Draga na ta zahtevek odgovoril. Prosilec meni, da bi bilo skoraj neverjetno, da bi se ta odgovor kje izgubil in to prav od zavoda CUDV Draga. Še manj verjetno je, da v tem primeru organ ne bi ponovno zahteval izpolnitev svojega naročila. V nadaljevanju prosilec navaja, da skuša organ prikriti nezakonit postopek, kar izhaja iz dejstva, da mu organ ni odgovoril v zakonitem roku in da je organ kasneje v odgovoru na poziv Pooblaščenca z navajanjem datuma odločbe poskušal prikazati, da je bilo v konkretnem postopku vse zakonito. Prosilec poudarja, da to ni prvi nezakonit postopek organa z zahtevo prosilca na podlagi ZDIJZ. Prosilec navaja, da gre pri tem za poskus zakrivanja hujše nezakonitosti: ob neupoštevanju odločbe Ustavnega sodišča Republike Slovenije o odpravi diskriminacije pri institucionalnem varstvu odraslih oseb s posebnimi potrebami gre tudi za kršitve določb veljavnega (z ustavno odločbo še neusklajenega) pravilnika o standardih in normativih in veljavnega pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev. Elektronska preglednica za centre za usposabljanje, delo in varstvo (v nadaljevanju CUDV), ki jo organ vztrajno skriva pred prosilcem, bi v primeru zavoda CUDV Draga nazorno pokazala posledice izvedene neupravičene redukcije varstvenega kadra v domu Škofljica in morda razkrila nespoštovanje veljavnih predpisov tudi v drugih enotah zavoda.
Organ po prejemu pritožbe prosilca izpodbijane odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe z dopisom, št. 090-26/2008/8 z dne 22. 12. 2008, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil Pooblaščencu v reševanje. Organ je dopisu priložil celoten upravni spis, št. 090-26/2008, v katerem je obravnaval konkretno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja.
Ker so se izjave prosilca in navedbe prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi razlikovale, je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevane informacije javnega značaja predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja, dne 22. 1. 2009 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je na ogledu in camera uvodoma pojasnil, da ne razpolaga z dokumenti, ki natančno ustrezajo opisu in vsebini zahtevane informacije. V nadaljevanju je organ pojasnil, da se cene oblikujejo na podlagi Pravilnika, ki še ni čisto dokončen in je v postopku dograjevanja. Potrebno ga je dograditi le še za nekatere vrste storitev s posebnostmi. Za CUDV-je sistem še ni dograjen in v Pravilniku še niso določena pravila in posebnosti za tovrstne storitve. Pred izvedbo postopka dograjevanja Pravilnika je organ vsem CUDV-jem, tudi CUDV Draga, posredoval neformalizirano delovno tabelo, ki je bila priloga dopisa, št. 0075-3/2008 z dne 11. 1. 2008, z namenom, da pridobi vse ustrezne podlage za začetek priprave dopolnitve Pravilnika glede teh posebnosti. Organ je po opravljenem ogledu in camera, dne 13. 2. 2009, Pooblaščencu posredoval delno izpolnjeno delovno tabelo v obliki Microsoft Excelovega dokumenta z naslovom »OBRAZEC SS, BE, ZAVOD-ODRASLI S PP.xls«, ki jo je CUDV Draga na podlagi navedenega dopisa posredoval organu dne 5. 2. 2008. Navedena delovna tabela vsebuje delovne liste z naslednjimi naslovi: Kategorije uporabnikov, Osnovni podatki, Stanovanjske skupine, BE 1 Skupaj, BE 1, BE 1 (2), BE 1 (3), BE 1 (4), BE 1 (5), BE 1 (6), BE 2 – 16ur, BE 2 – 16ur, BE 2 – 16ur, BE 2 – 16ur (2), Zavod 24 ur, Zavod 16 ur. V nadaljevanju ogleda in camera dne 22. 1. 2009 je organ pojasnil, da ta dokument predstavlja gradivo, ki ga bo delovna skupina uporabila za pripravo sprememb metodologije in ima samo informacijski značaj. Gre za prvo delovno fazo v dograjevanju standardov in rezultat takšnih poizvedovanj pri CUDV-jih je lahko popolnoma zavajajoč. Delovna skupina, ki še ni ustanovljena, bo kasneje standarde namreč oblikovala na podlagi analiz, primerjav, preverjanja ustreznosti in pravilnosti, skladnosti z veljavnimi predpisi. Če bi se prosilec seznanil s tem dokumentom, bi bil zaveden, ker to ni dokument, na podlagi katerega bi se dejansko oblikovala cena. Organ je pojasnil še, da je dodatek k navodilom za izvajanje metodologije za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev, ki se nanaša na posebnosti oblikovanja cen v stanovanjskih skupinah in bivalnih enotah, prehitel Pravilnik in je nastal zgolj kot delovni pripomoček za izvedbo zgoraj opisanega predpostopka, ki ga sicer ne bi bilo mogoče izpeljati, kajti CUDV-ji so potrebovali navodila za izpolnjevanje delovnih tabel, ki so bile priloga dopisa, št. 0075-3/2008 z dne 11. 1. 2008. Delovna tabela vsebuje izračun potrebnega kadra po Pravilniku o standardih in normativih socialno varstvenih storitev (Uradni list RS, št. 52/1995 s spremembami in dopolnitvami) za posamezno vrsto storitve, dejansko stanje za december 2007 za posamezno vrsto storitve je navedeno v eni sami vrstici, in sicer z namenom, da se ugotovi odstopanje od potrebnega števila po normativu. Cene so se pred uveljavitvijo te metodologije oblikovale na različne načine, organ je ugotovil, da je potrebno to metodologijo poenotiti in vgraditi v sistem. Zato za leto 2006 ne obstaja takšna tabela, saj je bil prvi delovni osnutek narejen januarja 2008. Organ je še pojasnil, da se obravnavani dokument nanaša le na odrasle osebe, za otroke pa niso pripravili takšnega dokumenta. Glede tretje alineje zahteve prosilca je organ pojasnil, da bo prvo soglasje izdano, ko bo dograjen Pravilnik tudi v delu, ki se nanaša na posebnosti, ki veljajo za CUDV-je in se bo ta metodologija začela uporabljati. Trenutno pa organ še ni izdal nobenega soglasja k cenam socialno varstvenih storitev v CUDV Draga, ker zavodi še niso oblikovali cen na podlagi Pravilnika, v katerem te posebnosti še niso dorečene.
Pritožba prosilca je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustabe Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, če pa z zahtevano informacijo ne razpolaga, mora o zahtevi prosilca odločiti z odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (ZDIJZ za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
- informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
- organ mora z njo razpolagati in
- nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec je ugotovil, da vsi dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, sodijo v delovno področje organa, ker se nanašajo na predpisovanje metodologije za oblikovanje cen socialno varstvenih storitev in na dajanje soglasja k tem cenam, za kar je skladno s 101. členom Zakona o socialnem varstvu (Uradni list RS, št. 54/1992 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZSV) pristojen organ. V nadaljevanju je bilo tako potrebno najprej ugotoviti, s katerimi izmed teh dokumentov organ v konkretnem primeru sploh razpolaga, to je, ali je glede dokumentov, ki jih zahteva prosilec, izpolnjen t. i. kriterij materializirane oblike za obstoj informacije javnega značaja, in nato, ali je morda podana katera izmed izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
2. Načelo odprtosti delovanja javnih organov
Prosilec upravičenost do pritožbe utemeljuje med drugim tudi z navedbo, da bi elektronska preglednica za CUDV-je, ki jo organ vztrajno skriva pred prosilcem, v primeru zavoda CUDV Draga nazorno pokazala posledice izvedene neupravičene redukcije varstvenega kadra v domu Škofljica in morda razkrila nespoštovanje veljavnih predpisov tudi v drugih enotah zavoda.
Zaradi navedenega Pooblaščenec pojasnjuje, da si morajo organi za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo ''čimbolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani''. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čimbolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič et al., Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oziroma državne uprave ali uprave lokalne skupnosti bolj učinkovito, obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje.
Temeljno načelo ZDIJZ usmerja proces odločanja javnih oblasti k odpiranju za vse, z namenom, da lahko vsi, predvsem državljani, tvorno sodelujejo pri sprejemanju odločitev in da lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih organov. Zato zgolj trditev brez dokazov, da je organ pred izdajo odločbe aktivno preveril morebitni obstoj zahtevane informacije, ki jo je organ poudaril na ogledu in camera in iz katere izhaja, da organ ne razpolaga z dokumenti, ki natančno ustrezajo opisu in vsebini, kot jo je prosilec navedel v zahtevi, nikakor ne more in ne sme biti razlog za zavrnitev zahteve. Ker se v skladu s četrtim odstavkom 27. člena ZDIJZ postopek s pritožbo izvaja po določbah zakona, ki ureja splošni upravni postopek, je potrebno zahtevo po opredelitvi informacije javnega značaja obravnavati v duhu procesnega načela varstva pravic stranke, podrobneje določenega v 7. členu ZUP. Po tej določbi morajo organi pri postopanju in odločanju strankam omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice; pri tem morajo skrbeti za to, da stranke ne uveljavljajo svojih pravic v škodo pravic drugih in ne v nasprotju z javno koristjo, določeno z zakonom ali drugim predpisom. V četrtem odstavku istega člena je določeno še, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. Načela upravnega postopka so tako temeljno razlagalno merilo tudi v postopku dostopa do informacij javnega značaja.
Kljub temu da prosilec v zahtevi ni izrecno navedel dopisa, na podlagi katerega je CUDV Draga izpolnil in organu posredoval tabelo, ki je predmet zahteve prosilca, je po oceni Pooblaščenca, upoštevaje zgoraj navedene določbe in načela, ki iz teh določb izhajajo, zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v obravnavanem primeru mogoče obravnavati na način, ki bo prosilcu omogočil dostop do tistih podatkov, s katerimi organ razpolaga in ki smiselno predstavljajo informacije, ki so predmet zahteve prosilca. Pooblaščenec namreč ugotavlja, da je prosilec izraze za opredelitev zahtevane dokumentacije črpal iz Navodil, ki so podlaga za izdajo tovrstnih tabel in ki jih organ nedvomno pozna, saj so del njegovega delovnega področja, kar je še dodaten dokaz ta to, da je prosilec v zahtevi dovolj jasno in natančno opredelil vsebino zahtevanih dokumentov in postopek, v katerem naj bi nastali zahtevani dokumenti. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da bi organ mogel in moral že na podlagi zahteve prosilca pravilno razumeti, katere preglednice in katere akte o soglasju organa zahteva prosilec. Takšno ravnanje organa bi bilo v skladu z namenom zakona, da se zagotovi javnost in odprtost delovanja organov ter omogoči uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacijo javnega značaja. Za uresničevanje tega namena je vzpostavljena dolžnost organov, da pri obravnavanju zahteve prosilca slednjemu omogočijo dostop do podatkov, s katerimi razpolagajo, in sicer na način, ki ni v škodo pravic prosilca, četudi le-ta ne zmore opredeliti zahtevanega dokumenta tako, kot bi ga opredelil organ.
2. Delovne tabele v institucionalnem varstvu za CUDV Draga kot informacija javnega značaja
Organ je v izpodbijani odločbi navedel le, da glede obravnavane zahteve ne obstajajo informacije javnega značaja, ki bi jih prosilcu lahko posredoval. Na ogledu in camera se je izkazalo, da del zahtevanih dokumentov obstaja, in sicer je to izpolnjena delovna tabela v obliki Microsoft Excelovega dokumenta z naslovom »OBRAZEC SS, BE, ZAVOD-ODRASLI S PP.xls«, ki jo je CUDV Draga na podlagi dopisa, št. 0075-3/2008 z dne 11. 1. 2008, posredoval organu dne 5. 2. 2008 in se nanaša na odrasle osebe. Navedena tabela, ki vsebuje podatke za december 2007, predstavlja dokument, ki ga je prosilec navedel v drugi alineji zahteve. Pooblaščenec pa verjame navedbam organa, da tovrstna tabela s podatki za december 2006 ne obstaja, ker je organ v okviru postopka dograjevanja Pravilnika prvi osnutek te delovne tabele prvič izdelal in jo poslal CUDV-jem v izpolnitev šele januarja 2008. Poleg tega Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel podvomiti v resničnost navedb organa, iz katerih izhaja, da se obravnavana tabela nanaša le na odrasle osebe, tovrstne tabele, ki bi se nanašala na otroke, pa organ še ni pripravil.
V podporo prepričanju Pooblaščenca, da verjame navedbam organa, da v prejšnjem odstavku navedeni dokumenti ne obstajajo, je zlasti dejstvo, ki izhaja iz navedb organa na in camera ogledu, da je organ sicer že ugotovil, da je Pravilnik potrebno dograditi za nekatere vrste storitev s posebnostmi, vendar sistema za CUDV-je še ni dogradil. Navedeno organu zagotovo ni v prid, saj pomeni, da ni v celoti izpolnil obveznosti, ki mu jo daje prvi odstavek 101. člena ZSV, na podlagi katerega minister, pristojen za socialno varstvo, med drugim predpiše metodologijo za oblikovanje cen storitev institucionalnega varstva. Resničnost navedb organa na ogledu in camera potrjuje zlasti vsebina samega dopisa, št. 0075-3/2008 z dne 11. 1.2008, iz katere izhaja, da se v prilogi posredovana delovna tabela z naslovom »OBRAZEC SS, BE, ZAVOD-ODRASLI S PP.xls« nanaša le na odrasle osebe in da bo šele na podlagi izpolnjene tabele mogoče določiti standarde storitev za določene oblike institucionalnega varstva odraslih s posebnimi potrebami (stanovanjske skupine in bivalne enote). Iz navedenega med drugim izhaja tudi, da so navedbe prosilca, da prihaja v obstoječem sistemu do neupoštevanja odločbe ustavnega sodišča Republike Slovenije o odpravi diskriminacije pri institucionalnem varstvu odraslih oseb s posebnimi potrebami, najverjetneje utemeljene.
Pooblaščenec v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ še ni ustrezno dogradil Pravilnika. Ne glede na to pa je treba opozoriti, da je organ kot državni organ pravna oseba javnega prava, ter da z ravnanjem, ko ne postopa v skladu z zakonitimi pristojnostmi, ne deluje v luči transparentnosti, še zlasti, če ima njegova pasivnost za posledico, da prosilcem niso dostopne informacije, ki sicer predstavljajo informacije javnega značaja. Organi se z opustitvijo dolžnega ravnanja namreč ne smejo izmikati obveznostim, ki jim jih nalaga ZDIJZ. Prosilec je povsem upravičeno pričakoval, da bo organ razpolagal z izpolnjenimi delovnimi tabelami, ki so predpisane v Navodilih, ki so tehnični pripomoček na podlagi 46. člena Pravilnika. Organ bi bil zagotovo dolžan poskrbeti za ustrezno dograditev sistema oblikovanja cen socialno varstvenih storitev, kar bi imelo med drugim za posledico odpravo diskriminacije pri institucionalnem varstvu odraslih oseb s posebnimi potrebami in tudi zakonito in smotrno upravljanje z viri financiranja izvajalcev teh storitev. Vendar pa iz navedb organa izhaja, da z dokazilom o takšnem ravnanju v obravnavanem primeru ne razpolaga, kar vsekakor organu ni v prid. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi verjel navedbam organa, da informacije, ki jih je prosilec zahteval v prvi alineji njegove zahteve in informacije, ki jih je prosilec zahteval posebej za otroke v institucionalnem varstvu za CUDV Draga, ne obstajajo, ker sploh nikoli niso bile izdelane. Pooblaščenec na podlagi zgornjih navedb ne vidi razumnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP).
Na podlagi navedenega Pooblaščenec glede zahtevanih tabel zaključuje, da organ dejansko ne razpolaga z:
- izpolnjenima delovnima tabelama (Excelov delovni list) s podatki o številu mest za kategorije oskrbe I, II, III, IV, V in VI ter dejanskem številu vseh zaposlenih na dan 31. 12. 2006, ki opravljajo storitve in bremenijo stroške oskrbe ne glede na obliko delovnega razmerja – posebna za otroke in odrasle v institucionalnem varstvu za CUDV Draga in z
- enako delovno tabelo za otroke za CUDV Draga – s podatki o številu mest za kategorije oskrbe I, II, III, IV, V in VI ter dejanskem številu vseh zaposlenih na dan 31. 12. 2007;
To pomeni, da »kriterij materializirane oblike« v obravnavanem primeru glede navedenih dokumentov ni izpolnjen, torej da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Upoštevaje navedeno je zahtevo prosilca v tem delu treba zavrniti.
Organ se na ogledu in camera ni izrecno opredelil do tega, ali izpolnjena delovna tabela z naslovom »OBRAZEC SS, BE, ZAVOD-ODRASLI S PP.xls«, ki jo je CUDV Draga na podlagi dopisa, št. 0075-3/2008 z dne 11. 1. 2008, posredoval organu dne 5. 2. 2008 in se nanaša na odrasle osebe, vsebuje oziroma predstavlja katero izmed izjem, opredeljenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, vendar iz navedb organa smiselno izhaja, da bi seznanitev javnosti z navedeno delovno tabelo po mnenju organa povzročila napačno razumevanje njegove vsebine. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju obrazložitve odločbe preverjal obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
Za obstoj izjeme, določene v 9. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morajo biti kumulativno podani trije pogoji:
- dokument mora biti še v postopku izdelave pri organu;
- dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu;
- specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Podrobnejši kriterij za določitev dokumentov, ki so še v postopku izdelave, vsebuje Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/2005 in 119/2007), ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje.
Pooblaščenec poudarja, da je bila delovna tabela z naslovom »OBRAZEC SS, BE, ZAVOD-ODRASLI S PP.xls«, ki jo je CUDV Draga na podlagi dopisa, št. 0075-3/2008 z dne 11. 1. 2008, izpolnjeno posredoval organu dne 5. 2. 2008, izdelana kot informativna tabela za namen postopka, ki je bil izveden pred uvedbo postopka za dograjevanje Pravilnika in ne za namen določanja cen, katerim na podlagi tretjega odstavka 101. člena ZSV daje soglasje organ. Navedeno pomeni, da za zaključitev dokumenta, ki je predmet prosilčeve zahteve, ni potrebno soglasje organa, ampak zgolj dejstvo, da ga je CUDV Draga izpolnil in poslal organu. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da je obravnavana tabela postala zaključen dokument že s trenutkom, ko jo je CUDV Draga izpolnjeno posredoval organu po elektronski pošti, saj je bil s tem dosežen namen izdelave tega dokumenta in hkrati ni bila potrebna nobena dodatna izdelava, kajti ta tabela ne predstavlja predloga za soglasje k ceni, ampak zgolj eno izmed gradiv, ki jih bo uporabila delovna skupina, ki bo ustanovljena za pripravo dograditev Pravilnika. Iz tega tudi sledi, da je dokument s strani organa nedvomno končan in ni več v postopku obravnave pri organu, to pa pomeni, da vsebina konkretne delovne tabele ne bo več predmet sprememb oziroma predmet posvetovanja v organu, s čimer tudi drugi pogoj za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. člena ni izpolnjen.
Pooblaščenec na tem mestu pripominja, da dejstvo, da bo organ podatke iz te zaključene tabele uporabil kot gradivo v postopku dograjevanja Pravilnika, ne pomeni, da bo ta tabela predmet posvetovanja – predmet posvetovanja bodo namreč konkretne dograditve pravilnika. V zvezi z navedenim Pooblaščenec tudi pripominja, da zgolj dejstvo, da obravnavana delovna tabela vsebuje izračun potrebnega kadra po Pravilniku o standardih in normativih socialno varstvenih storitev (Uradni list RS, št. 52/1995 s spremembami in dopolnitvami) za posamezno vrsto storitve z namenom, da se ugotovi odstopanje od potrebnega števila po normativu, ne pomeni, da gre pri obravnavani tabeli za dokument, ki je še v postopku izdelave. Med postopkom dograjevanja Pravilnika že zaradi same narave tega postopka prihaja do dokumentov, ki sami po sebi ne predstavljajo končnega izdelka (na primer končnega predloga za soglasje k ceni), pač pa zgolj verzije (različice) le-tega. Vendar pa dejstvo, da določen dokument predstavlja zgolj verzijo predloga za soglasje k ceni, ne pomeni, da je ta konkretni dokument (določena verzija) še vedno v postopku izdelave. Vsaka različica zase namreč predstavlja dokument, ki je, če ga poseduje zavezanec po ZDIJZ, informacija javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ, in sicer tudi v primeru, ko vsebina dokumenta morebiti kasneje ni bila sprejeta kot končna vsebina predloga dokumenta. Vsaka takšna različica namreč predstavlja samostojno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Tolmačenje izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ na način, kot je to na ogledu in camera zatrjeval organ, bi v praksi pomenilo, da bi na podlagi te izjeme lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo med postopkov priprave dokumentov pri organih, kar pa bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. ZDIJZ je v tem pogledu še širši, saj v 3. točki prvega odstavka 10. člena določa, da je vsak organ dolžan v svetovni splet posredovati predloge predpisov, programov, strategij in drugih podobnih dokumentov, ki se nanašajo na delovno področje organa. Med navedene dokumente zagotovo sodijo tudi določeni dokumenti, ki nastajajo v postopku dograjevanja Pravilnika, kar je nedvomno dodaten argument za to, da so informacija javnega značaja pod določenimi pogoji tudi dokumenti, ki jih organ izdela med postopkom pred izdajo končnega dokumenta.
V luči zgornjih navedb Pooblaščenec zaključuje, da v konkretnem primeru ne gre za dokument v postopku izdelave v smislu izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da zahtevani dokument ni več v postopku izdelave ter da ni več predmet posvetovanja pri organu, ker ga je CUDV Draga že izpolnil in posredoval organu, preden je prosilec vložil obravnavano zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, torej prvi in drugi pogoj za obstoj izjeme iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nista izpolnjena. V nadaljevanju obrazložitve te odločbe Pooblaščenec pojasnjuje še ugotovitev, iz katere izhaja, da v obravnavanem primeru tudi tretji kriterij, ki izhaja iz navedene določbe, ni izpolnjen. Organ namreč ni izkazal nastanka škode v primeru razkritja dokumenta, to je, da bi razkritje dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Zgolj dejstvo, da obravnavana tabela ni dokument, na podlagi katerega bi se dejansko oblikovala cena socialno varstvenih storitev, namreč ne zadošča za obstoj škode v smislu napačnega razumevanja vsebine dokumenta. Dejstvo namreč je, da ima vsakdo pravico pridobiti informacije o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov, iz katerih te informacije izhajajo. Takšen dokument brez dvoma predstavlja tudi dokument v obravnavanem primeru, katerega razkritje pa v nobenem primeru ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine v smislu, da bi bil prosilec ob seznanitvi s tem dokumentom zaveden, kot je to zmotno navedel organ na in camera ogledu. Vsebina obravnavane delovne tabele namreč ni zavezujoča, saj njen namen ni dejansko oblikovanje cen socialno varstvenih storitev, temveč je le informacijskega značaja za delovno skupino, ki bo dograjevala Pravilnik.
Pooblaščenec pri tem pripominja, da lahko organ o neobvezujoči naravi obravnavane tabele obvesti prosilca tako, da mu skupaj z delovno tabelo posreduje tudi opozorilo, da gre za delovni dokument, glede katerega ne jamči odškodninsko ali kako drugače, ter da vsebina tega dokumenta, ne bo nujno enaka vsebini dokumenta, h kateremu bo organ morda kasneje izdal soglasje. S takšnim obvestilom prosilcu bi organ na izjemno enostaven način preprečil vsako morebitno možnost napačnega razumevanja posredovanega dokumenta.
Pooblaščenec tako zaključuje, da je zahteva prosilca utemeljena v delu, v katerem se nanaša na izpolnjeno delovno tabelo z naslovom »OBRAZEC SS, BE, ZAVOD-ODRASLI S PP.xls«, ki jo je CUDV Draga na podlagi dopisa, št. 0075-3/2008 z dne 11. 1. 2008, posredoval organu dne 5. 2. 2008. Organ na prvi stopnji je v zvezi s tem napravil napačen sklep glede dejanskega stanja in posledično napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe.
3. Akti o soglasju organa k cenam socialno varstvenih storitev v CUDV Draga kot informacija javnega značaja
Glede zahteve prosilca, ki se nanaša na akte o soglasju organa k cenam socialno varstvenih storitev v CUDV Draga v letu 2007 oziroma v letu 2008 Pooblaščenec verjame trditvam organa, iz katerih izhaja, da organ s takšnimi dokumenti ne razpolaga.
Takšno stališče Pooblaščenca temelji na dejstvu, da organ pripravlja dograditev Pravilnika, ki bo poenotila metodologijo oblikovanja cen socialno varstvenih storitev za nekatere vrste teh storitev s posebnostmi, med katerimi so tudi posebnosti, ki veljajo za CUDV-je. Ko bo postopek dograjevanja Pravilnika v tem delu dokončan, se bo nova metodologija začela uporabljati pri oblikovanju cen socialno varstvenih storitev, ki jih izvajajo CUDV-ji in takrat bo organ izdal tudi prvo soglasje k tem cenam. Pooblaščenec ne vidi tehtnih razlogov, zaradi katerih ne bi sledil navedbam organa, iz katerih izhaja opisano dejansko stanje, opozarja pa, da takšno dejansko stanje organu zagotovo ni v prid, kot to smiselno izhaja že iz 2. točke obrazložitve te odločbe.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da akti o soglasju organa k cenam socialno varstvenih storitev v CUDV Draga v letu 2007 oziroma v letu 2008 ne obstajajo. To pomeni, da »kriterij materializirane oblike« v konkretnem primeru ni izpolnjen, torej da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Pooblaščenec je zato ugotovil, da je zahtevo prosilca v tem delu treba zavrniti.
4. Obstoj drugih izjem za dostop do informacij javnega značaja
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Drugi odstavek navedenega člena ZUP določa, da organ druge stopnje odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Zato je Pooblaščenec po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda poleg izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katere neobstoj je ugotovljen v točki 2.1. obrazložitve te odločbe, obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Na podlagi skrbnega pregleda izpolnjene tabele z naslovom »OBRAZEC SS, BE, ZAVOD-ODRASLI S PP.xls«, ki jo je CUDV Draga dne 5. 2. 2008 posredoval organu, je Pooblaščenec ugotovil, da v njej ni nobene druge izjeme od prosto dostopnih informacij.
5. Zaključek
Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na podlagi zahteve pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. 2. točka drugega odstavka 17. člena ZDIJZ pa določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Iz navedenih pravnih podlag sledi, da je prosilec tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo, zato mora organ v obravnavanem primeru prosilcu posredovati dokument v elektronski obliki, kot izhaja iz zahteve prosilca in je opredeljeno tudi v izreku te odločbe.
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja, in sicer na način, kot je določen v izreku te odločbe.
Stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka