Prosilec - DURS
+ -Številka: 021-159/2008/5
Kategorije: Davčna tajnost
Številka: 021-159/2008/5
Datum: 24.06.09
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …., novinarja Delavske enotnosti, glasila Zveze svobodnih sindikatov Slovenije, Dalmatinova 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Davčne uprave Republike Slovenije, Generalnega davčnega urada, Šmartinska cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), številka DT 090-20/2008 01131-05 z dne 22. 7. 2008, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja pritožbe stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 20. 5. 2008 naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. V zahtevi je navedel, da je inšpektorat za delo Republike Slovenije v preteklih mesecih v novomeškem podjetju Revoz d.d. opravil inšpekcijski nadzor. Del svojih ugotovitev je inšpektorat za delo, kot so prosilcu sporočili, odstopil v nadaljnji postopek Davčni upravi Republike Slovenije. Prosilec je na organ v obliki vprašanj naslovil naslednjo zahtevo:
1. kakšne so ugotovitve organa,
2. kakšne postopke je organ sprožil,
3. kako bo organ v Revozu d. d. uveljavil zakonito stanje,
4. kakšne so sankcije, ki jih ureditev predvideva za morebitne nepravilnosti,
5. kakšne sankcije bo organ odredil Revozu d.d.?
Prosilec je 10. 7. 2008 na organ ponovno naslovil zahtevo, v kateri zahteva iste podatke kot že 20. 5. 2008, ob tem pa dodaja, da zahteva le podatke, ki ne predstavljajo davčne tajnosti.
Organ je dne 22. 7. 2008 izdal odločbo št. DT 090-20/2008 01131-05, s katero je zahtevo prosilca zavrnil z obrazložitvijo, da so podatki, ki jih zahteva prosilec, v skladu z Zakonom o davčnem postopku (Uradni list RS, št. 117/06 in 24/2008 ZDDKIS, v nadaljevanju ZDavP-2), opredeljeni kot davčna tajnost. ZDavP-2 v 15. členu določa, da mora (davčni) organ, kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Edina v ZDavP-2 določena izjema je določena v drugem odstavku 15. člena, v katerem je določeno, da se za davčno tajnost ne šteje davčna številka poslovnih subjektov, kot so opredeljeni z zakonom, ki ureja poslovni register. Določitev širokega obsega podatkov, ki so davčna tajnost, se kaže tudi v drugih določbah ZDavP-2. Organ pojasnjuje, da tako npr. sme davčni organ šele, če tretja oseba (prosilec) dokaže, da je stranka ali udeležena v postopku pred sodiščem, skladno z drugim odstavkom 19. člena ZDavP-2, med drugim razkriti osebno ime, prebivališče itd...
Splošno določbo o razkritju podatkov ZDavP-2 vsebuje v 18. členu. Davčni organ sme podatke, ki so davčna tajnost, razkriti tretjim osebam - v konkretnem primeru prosilcu:
1. na podlagi pisnega soglasja davčnega zavezanca;
2. če je z ZDavP-2 tako določeno, razen, če mednarodna pogodba, ki obvezuje Slovenijo ne določa drugače.
Organ nadalje navaja, da iz zahteve za dostop do informacij javnega značaja ni razvidno, da bi prosilec razpolagal s pisnim soglasjem zavezanca za davek za razkritje podatkov, ki so davčna tajnost. Glede delnega dostopa je potrebno upoštevati, da akti, ki nastanejo v postopkih davčnega nadzora, tvorijo v pomenu davčne tajnosti nedeljivo celoto in jih je nemogoče samo deloma prekriti tako, da bi preostali del izgubil lastnost davčne tajnosti. Delen dostop v teh primerih ni mogoč.
Prosilec je dne 25. 8. 2008 vložil pritožbo zoper odločbo organa in meni, da je odločba neutemeljena ter meni, da se organ z izgovarjanjem na davčno tajnost ne bi smel izogniti vprašanjem, ki so jim bila zastavljena. Prosilec navaja, da npr. podatki o tem, kakšni postopki so uvedeni, kakšen postopek je predviden, zagotovo niso in ne morejo biti davčna tajnost.
Organ je dne 18. 12. 2008, z dopisom št. 090-20/2008 01131-05, posredoval pritožbo Pooblaščencu kot drugostopenjskemu organu. Pooblaščenec je po pregledu poslane dokumentacije ugotovil, da organ ni posredoval dokumentacije, na podlagi katere bi Pooblaščenec kot drugostopenjski organ v pritožbenem postopku, lahko izdal odločbo o dostopu do informacij javnega značaja.
Z namenom ugotovitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 19. 2. 2009 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
Pritožba ni utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Organ kot zavezanec po ZDIJZ
ZDIJZ v 1. členu določa, da ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, ne le državne uprave. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Davčna uprava RS je organ v sestavi Ministrstva za finance in je sestavljena iz Generalnega davčnega urada (torej organa) in iz davčnih uradov. Organ v sestavi ministrstva se v skladu s 14. členom Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 113/2005 - uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZDU) ustanovi za opravljanje specializiranih strokovnih nalog, izvršilnih in razvojnih upravnih nalog, nalog inšpekcijskega in drugega nadzora in nalog na področju javnih služb, če se s tem zagotovi večja učinkovitost in kakovost pri opravljanju nalog oziroma, če je zaradi narave nalog ali delovnega področja potrebno zagotoviti večjo stopnjo strokovne samostojnosti pri opravljanju nalog.
Davčna uprava RS izvaja naloge davčne službe v skladu z zakoni, ki urejajo obdavčevanje in postopek v zvezi z obdavčevanjem, zakonom, ki ureja inšpekcijski nadzor, z drugimi predpisi ter mednarodnimi pogodbami, ki obvezujejo Slovenijo, in v skladu z Zakonom o davčni službi (Uradni list RS, št. 1/2007 - uradno prečiščeno besedilo 2, 40/2009, v nadaljevanju ZDS-1). Naloga organa je, da organizira in usmerja delo davčne službe, spremlja in proučuje njen razvoj ter ustrezno ukrepa za njeno pravilno delovanje; organizira delo davčnih uradov; nadzira delo davčnih uradov v poslovnih prostorih davčnih uradov in pri zavezancih za davek; zagotavlja enotno izvajanje predpisov s področja obdavčevanja in drugih predpisov z delovnega področja službe; organizira in skrbi za enotno izvajanje postopkov davčnega nadzora in davčne izvršbe; opravlja davčne preiskave in razvija metode in tehnike preprečevanja in odkrivanja davčnih prekrškov in dejanj v zadevah iz pristojnosti službe; odloča v upravnem postopku na prvi stopnji, kadar ta pristojnost izhaja iz zakonov ali drugih predpisov; vzpostavi, organizira, vzdržuje in vodi davčni register; zbira, obdeluje, hrani, daje na razpolago in razkriva podatke s področja dela službe; vzpostavi, vodi, vzdržuje in povezuje zbirke podatkov in evidenc s področja dela službe; določa vsebino informacijskega sistema, ga upravlja in skrbi za njegov razvoj, vključno z upravljanjem in razvijanjem sistema za elektronsko davčno poslovanje in še vrsto drugih nalog, ki so določene v 12. členu ZDS-1.
Navedeno pomeni, da organ brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja v skladu s 1. členom ZDIJZ.
3. Obstoj informacije javnega značaja
Pravica do informacij javnega značaja kot ustavna pravica iz 39. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/91-I, 42/97, 66/00, 24/03, 69/04, v nadaljevanju Ustava) zagotavlja svobodo izražanja misli, govora in javnega nastopanja, tiska in drugih oblik javnega obveščanja in izražanja. Vsakdo lahko svobodno izbira, sprejema in širi vesti in mnenja ter ima pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon.
Natančna definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po kateri je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
V tej določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, po katerih lahko opredelimo informacijo javnega značaja:
1) iti mora za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa;
Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148). Po mnenju Pooblaščenca v obravnavanem primeru ni nobenega dvoma, da so zahtevani dokumenti že sami po sebi povezani z delom organa. To pomeni, da zahtevane informacije nedvomno sodijo v delovno področje organa.
2) organ mora z njo razpolagati;
3) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Prosilec je zahteval dokumente, iz katerih izhaja:
1. kakšne so ugotovitve organa,
2. kakšne postopke je organ sprožil,
3. kako bo organ v Revozu d. d. uveljavil zakonito stanje,
4. kakšne so sankcije, ki jih ureditev predvideva za morebitne nepravilnosti,
5. kakšne sankcije bo organ odredil Revozu d.d.?
Informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije.
Ogled in camera
Ker se je organ v odločbi skliceval na davčno tajnost, ob tem pa se ni opredelil do konkretnih dokumentov, na katere bi se ta izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja lahko nanašala, je Pooblaščenec z namenom ugotovitve dejanskega stanja, dne 19. 2. 2009 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP. Določilo 11. člena ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije. In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih, pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.
Pooblaščenec je na podlagi navedenega na in camera ogledu opravil:
- formalen preizkus, ali odgovori na vprašanja izhajajo iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ ter
- vsebinski preizkus, ali so ti dokumenti prosto dostopni ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Oba preizkusa lahko Pooblaščenec uspešno opravi le, če si ogleda zahtevane informacije, zato je Pooblaščenec tudi opravil procesno dejanje iz 11. člena ZInfP, kot posledico katerega je pridobil vso dokumentacijo, povezano z zahtevo prosilca.
Na ogledu in camera je Pooblaščenec ugotovil, da organ razpolaga z dokumentacijo, ki se nanaša na zahtevo prosilca in jo je Pooblaščenec tudi prevzel. Pooblaščenec ugotavlja, da dokumentacija izpolnjuje vse pogoje za obstoj informacije javnega značaja po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ.
4. Dostop
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa zakon.
Organ se v odločbi sklicuje na izjemo iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je po uradni dolžnosti, na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP, navedb organa v odločbi ter pritožbenih navedb prosilca, v skladu z načelom materialne resnice (8. člen ZUP), izvedel preizkus, ali gre v konkretnem primeru morebiti za zatrjevano izjemo ali za katero izmed drugih izjem, določenih v 1. odst. 6. člena ZDIJZ, zaradi česar bi bilo potrebno zavrniti dostop do zahtevanih dokumentov.
4.1. Davčna tajnost kot izjema od prostega dostopa
4.1.1. Splošno o 5. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ v izpodbijani odločbi zatrjuje, da se zahtevane informacije nanašajo na podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek in se torej sklicuje na obstoj izjeme iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
5. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek.
Pojem zaupnosti davčnega postopka je v celoti vezan na davčno tajnost (podobno doc. dr. Senko Pličanič in soavtorji: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 125). Na navedeno kaže tudi načelo tajnosti postopka iz 8. člena ZDavP-2, po katerem se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov.
Pojem davčne tajnosti je opredeljen v 15. členu ZDavP-2, ki določa, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga. Ne glede na prvi odstavek tega člena se za davčno tajnost ne šteje davčna številka poslovnih subjektov, kot so opredeljeni z zakonom, ki ureja poslovni register.
Teorija šteje obravnavo podatkov v davčnem postopku v režimu davčne tajnosti celo za načelo (Zakon o davčnem postopku s komentarjem, dr. Tone Jerovšek in soavtorji, Ljubljana 2008). Po ZDavP-2 sklop pravil od 15. člena naprej tako operacionalizira načelo tajnosti (glej 8. člen ZDavP-2 – načelo tajnosti podatkov). Načelo tajnosti podatkov ščiti zavezanca za davek pred razkritjem njegovega materialnega položaja, ki je razviden iz davčnih podatkov, ali se o njem lahko sklepa.
V 17. členu ZDavP-2 pa so urejeni ukrepi in postopki za varovanje davčne tajnosti pri davčnem organu. Tako je v prvem odstavku navedenega člena navedeno, da mora biti vsak podatek oziroma vsak dokument ali zbirka podatkov, ki vsebuje podatke, ki so davčna tajnost, vidno označen kot tak, razen, če minister, pristojen za finance, s predpisom iz petega odstavka tega člena določi drugače.
Pooblaščenec ugotavlja, da so navedene informacije (dokumenti) označene z oznako davčna tajnost, v skladu s 17. členom ZDavP-2. Navedeno pomeni, da je v obravnavanem primeru podana izjema iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. ZDIJZ namreč pri navedeni izjemi ne zahteva izvedbe škodnega testa, temveč se lahko organ sklicuje na izjemo iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ vedno, ko je določen dokument oz. podatek označen z oznako davčna tajnost. Varstvo davčnega postopka je torej po ZDIJZ absolutna izjema. Pogoj, ki mora biti ob tem podan je, da se lahko na davčno tajnost sklicuje le državni organ, ki odloča v davčnem postopku po določbah ZDavP-2. To pa so v skladu z 11. členom ZDavP-2: Ministrstvo za finance, Davčna uprava RS, Carinska uprava RS in drugi državni organi, kadar v davčnih in drugih stvareh odločajo o davkih. Glede na navedeno je organ brez dvoma pristojen za postopanje po ZDavP-2 in torej lahko v okviru njegovega delovnega področja nastajajo tudi davčne tajnosti.
Pooblaščenec je tako ugotovil, da zahtevane informacije izpolnjujejo pogoje iz 15. člena ZDavP-2, informacije pa so tudi pravilno označene v skladu s 17. členom ZDavP-2, kar pomeni, da so izpolnjeni pogoji za obstoj davčne tajnosti kot izjeme, ki jo od prostega dostopa določa ZDIJZ.
5. Sklepno
Glede na zgoraj navedeno je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo Davčne uprave Republike Slovenije, Generalnega davčnega urada, Šmartinska cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), številka DT 090-20/2008 01131-05 z dne 22. 7. 2008. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Petra Lešnik, univ. dipl. prav.,
Svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka