LDS, Občinski odbor Medvode - Občina Medvode
+ -Številka: 021-124/2008/12
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 021-124/2008/12
Datum: 19.12.08
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1 in 126/2007; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Liberalne demokracije Slovenije, Občinskega odbora Medvode, Alenke Žaubi Kunaver ... (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Občine Medvode, Cesta komandanta Staneta 12, 1215 Medvode (v nadaljevanju organ), številka 021-1/08-5 z dne 22. 9. 2008, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se delno ugodi, izpodbijana odločba se odpravi.
2. Organ je dolžan v roku 15 dni od prejema te odločbe prosilki posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
- odredbe za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 081674 z dne 3. 6. 2008, iz katere je razviden znesek, ki ga je organ plačal za izlet v Benetke in proračunska postavka, iz katere je organ poravnal ta znesek;
- odredbe za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 082582 z dne 20. 8. 2008, iz katere je razviden znesek, ki ga je organ plačal za strokovni izlet v Španijo in proračunska postavka, iz katere je organ poravnal ta znesek;
- programa potovanja turistične agencije - Obvestilo o potovanju Bilbao, Kantabrijska obala, Lourdes, Barcelona, pri čemer mora organ prekriti osebne podatke turistične vodnice,
- računa turistične agencije št. 2008/1-23 z dne 22. 7. 2008, iz katerega je razviden znesek, ki ga je turistična agencija organu zaračunala za organizacijo strokovne ekskurzije v Španijo in trajanje te strokovne ekskurzije, pri čemer mora organ prekriti osebne podatke osebe, ki je sestavila račun,
- računa turistične agencije št. 2008-342/1 z dne 22. 5. 2008, iz katerega je razviden znesek, ki ga je turistična agencija organu zaračunala za organizacijo izleta v Benetke in trajanje tega izleta, pri čemer mora organ prekriti osebne podatke osebe, ki je sestavila račun,
- seznama udeležencev izleta v Benetke,
- nalogov za službeno potovanje, ki jih je izdal organ za strokovno ekskurzijo v Španijo št. 19/08, št. 25/08, št. 24/08, št. 23/08, št. 22/08, št. 20/08, vsi z dne 8. 7. 2008, iz katerih izhaja, kdo se je udeležil strokovne ekskurzije v Španijo.
3. V preostalem delu se zahteva zavrne.
4. V postopku reševanja pritožbe stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 18. 7. 2008 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahtevala, da ji organ v elektronski ali pisni obliki pošlje naslednjo dokumentacijo:
- ali so bili župan in drugi udeleženci letos v Španiji ali drugod na potovanju, ki ga je v celoti ali delno plačala Občina Medvode,
- kdo so bili udeleženci potovanj,
- trajanje potovanj,
- program potovanj,
- ceno potovanj,
- proračunsko postavko, iz katere so bili poravnani stroški za potovanja.
Organ je prosilki izdal odločbo št. 021-1/08-5 z dne 22. 9. 2008, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil z obrazložitvijo, da je prosilki dne 9. 9. 2008 že posredoval delni odgovor o številu oseb, ki so se udeležile strokovne ekskurzije, program strokovno vodenih ogledov ter proračunsko postavko, na kateri so zagotovljena sredstva za strokovno ekskurzijo. Organ v odločbi navaja, da lahko, na podlagi 11. točke 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrne. Nadzorni odbor, kot najvišji organ nadzora nad razpolaganjem s premoženjem občine ter nad namensko in smotrno porabo proračunskih sredstev, je namreč dne 11. 9. 2008 sprejel sklep o začetku nadzora o zakonitosti in smotrnosti porabe sredstev za namene strokovnega potovanja v Španijo. Organ dodaja, da se navedeni sklep nadzornega odbora že realizira, zato organ meni, da bi ob javni polemiki o porabi proračunskih sredstev težko zagotovil neodvisno delo nadzornega odbora, zato je zahtevo prosilke zavrnil.
Prosilka je dne 25. 9. 2008 vložila pritožbo zoper odločbo organa št. 021-1/08-5 z dne 22. 9. 2008, ki jo je organ dne 10. 10. 2008, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v obravnavo Pooblaščencu. Prosilka v pritožbi navaja, da je odločba organa neutemeljena, saj javna objava podatkov (imena udeležencev, višina porabljenih proračunskih sredstev) nima vpliva na redno delovanje občine oziroma nadzornega odbora. Prosilka navaja še, da dokumentacije, ki jo je zahtevala, ni prejela.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo, je Pooblaščenec pri organu dne 16. 10. 2008 in dne 1. 12. 2008, v prisotnosti ge. Sanje Malej, vodje oddelka za proračun in finance pri organu, ge. Mojce Baš in g. Stanislava Žagarja, župana občine, opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP. O ogledih je sestavil zapisnika št. 021-124/2005/5 z dne 16. 10. 2008 in št. 021-124/2008/11 z dne 1. 12. 2008.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec v nadaljevanju presoja utemeljenost pritožbenih navedb, kjer se prosilka sklicuje na javnost porabe proračunskih sredstev organa.
2. Organ kot zavezanec po ZDIJZ
ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, da so zavezanci po tem zakonu državni organi, organi lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Organ je ustanovljen na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 94/2007, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZLS). Kot določa 2. člen ZLS, so občine temeljne lokalne samoupravne skupnosti, ki v okviru ustave in zakonov samostojno urejajo in opravljajo svoje zadeve in izvršujejo naloge, ki so nanje prenesene z zakoni.
Pooblaščenec je v obravnavanem primeru moral ugotoviti, ali gre pri zahtevani informaciji za informacijo javnega značaja v smislu ZDIJZ. V pritožbenem postopku je bilo potrebno, v skladu z definicijo informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, najprej razjasniti vprašanje, ali zahtevani dokumenti obstajajo in ali organ z njimi razpolaga.
3. Splošno o informaciji javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja.
3.1. Obstoj informacij javnega značaja
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1) Informacija mora izvirati iz delovnega področja organa:
Informacija mora biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148). To dejstvo napeljuje tudi na zaključek, da so zahtevani dokumenti že sami po sebi povezani z delom organa, saj gre za informacije, ki se nanašajo na porabo proračunskih sredstev organa. S tem je izpolnjen prvi kriterij za informacijo javnega značaja.
2) Organ mora z njo razpolagati:
Ker informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil, je potrebno najprej ugotoviti, ali informacije, ki jih zahteva prosilka, ustrezajo navedenemu.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali zahtevane informacije javnega značaja obstajajo, je Pooblaščenec pri organu dne 16. 10. 2008 in dne 1. 12. 2008, v prisotnosti ge. Sanje Malej, vodje oddelka za proračun in finance pri organu, ge. Mojce Baš in g. Stanislava Žagarja, župana občine, opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih, pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ, sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Na in camera ogledu je organ Pooblaščencu izročil naslednje dokumente:
• fotokopijo programa strokovne ekskurzije v Španijo, ki ga je pripravila turistična agencija;
• fotokopijo računa izleta v Benetke z odredbo za plačilo, iz katere izhaja cena in postavka, iz katere so bili poravnani stroški za potovanje oziroma izlet v Benetke;
• fotokopijo računa strokovne ekskurzije v Španijo z odredbo za plačilo, iz katere izhaja cena in postavka, iz katere so bili poravnani stroški za potovanje oziroma strokovno ekskurzijo v Španijo;
Organ je Pooblaščencu dne 9. 12. 2008 posredoval še fotokopije dokumentov, za katere se je organ obvezal, da jih pošlje naknadno: seznam udeležencev izleta v Benetke, šest (6) potnih nalogov za strokovno ekskurzijo v Španijo, iz katerih vsaj delno izhaja, kdo se je strokovne ekskurzije udeležil – vseh udeležencev je bilo namreč osem (8), vendar organ razpolaga samo s šestimi potnimi nalogi, ker ostali dve osebi nista bili redno zaposleni pri organu.
3) Nahajati se mora v neki materializirani obliki:
Pooblaščenec je ob natančnem pregledu dokumentacije, ki mu jo je izročil organ, ugotovil, da je tretji pogoj, torej materializirana oblika, izpolnjen glede naslednjih informacij javnega značaja, ki jih je zahtevala prosilka:
• odgovora, ali so bili župan in drugi udeleženci letos v Španiji ali drugod na potovanju, ki ga je v celoti ali delno, plačala Občina Medvode: v tem delu zahteve prosilke informacija javnega značaja v materializirani obliki obstaja glede dejstva, da je organ v letu 2008 (do vložitve zahteve prosilke) plačal dve potovanji – strokovno ekskurzijo v Španijo in izlet v Benetke, kar je razvidno iz odredbe za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 081674 z dne 3. 6. 2008, na podlagi katere je organ poravnal stroške izleta v Benetke in iz odredbe za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 082582 z dne 20. 8. 2008, na podlagi katere je organ poravnal stroške strokovne ekskurzije v Španijo. Odgovor na vprašanje, ali je organ plačal potovanji v celoti ali delno, pa je razviden iz primerjave med navedenima odredbama in računoma turistične agencije št. 2008/1-23 z dne 22. 7. 2008, v katerem je navedena cena turistične agencije za potovanje v Španijo in št. 2008-342/1 z dne 22. 5. 2008, v katerem je navedena cena turistične agencije za izlet v Benetke.
• kdo so bili udeleženci potovanj: pogoj materializirane oblike za to informacijo obstaja v celoti za udeležence izleta v Benetke, saj organ razpolaga s poimenskim seznamom udeležencev. Glede informacije javnega značaja, kdo so bili udeleženci strokovne ekskurzije v Španijo, Pooblaščenec ugotavlja, da ta obstaja le delno, saj organ razpolaga le s šestimi (6) nalogi za službeno potovanje (št. 19/08, št. 25/08, št. 24/08, št. 23/08, št. 22/08, št. 20/08, št., vsi z dne 8. 7. 2008), čeprav je bilo vseh udeležencev osem (8). V tem delu zahteve prosilke (glede dveh udeležencev) torej informacija javnega značaja ne obstaja, zato je Pooblaščenec v tem delu pritožbo prosilke kot neutemeljeno zavrnil.
• trajanje potovanj: trajanje potovanja v Španijo je razvidno iz računa turistične agencije št. 2008/1-23 z dne 22. 7. 2008 ter programa potovanja, trajanje potovanja v Benetke pa je razvidno iz računa turistične agencije št. 2008-342/1 z dne 22. 5. 2008.
• program potovanj: tretji pogoj za informacijo javnega značaja je glede programa izpolnjen le glede potovanja v Španijo – dokument turistične agencije »Obvestilo o potovanju Bilbao, Kantabrijska obala, Lourdes, Barcelona«. S programom izleta v Benetke organ ne razpolaga, zato je Pooblaščenec pritožbo prosilke v tem delu (glede programa potovanja v Benetke) kot neutemeljeno zavrnil.
• cena potovanj: cena potovanja v Španijo je razvidna iz računa turistične agencije št. 2008/1-23 z dne 22. 7. 2008, cena potovanja v Benetke pa je razvidna iz računa turistične agencije št. 2008-342/1 z dne 22. 5. 2008.
• proračunska postavka, iz katere so bili poravnani stroški za potovanja: proračunska postavka, iz katere je organ poravnal stroške potovanja v Benetke, je razvidna iz odredbe za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 081674 z dne 3. 6. 2008; proračunska postavka, iz katere je organ poravnal stroške potovanja v Španijo, je razvidna iz odredbe za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 082582 z dne 20. 8. 2008.
Pooblaščenec pojasnjuje, da so bili predmet presoje glede prostega dostopa do informacij javnega značaja in izjem od prostega dostopa v skladu z ZDIJZ, naslednji dokumenti:
- odredba za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 081674 z dne 3. 6. 2008,
- odredba za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 082582 z dne 20. 8. 2008,
- dokument turistične agencije - Obvestilo o potovanju Bilbao, Kantabrijska obala, Lourdes, Barcelona,
- račun turistične agencije št. 2008/1-23 z dne 22. 7. 2008,
- račun turistične agencije št. 2008-342/1 z dne 22. 5. 2008,
- seznam udeležencev izleta v Benetke,
- 6 nalogov za službeno potovanje, ki jih je za strokovno ekskurzijo v Španijo izdala Občina Medvode (št. 19/08, št. 25/08, št. 24/08, št. 23/08, št. 22/08, št. 20/08, št., vsi z dne 8. 7. 2008).
Glede dokumentov, s katerimi organ ne razpolaga, je Pooblaščenec ugotovil, da ni nobenega razumnega razloga, da bi dvomil v navedbe o tem, da organ dokumente ima, vendar jih prosilki ne želi posredovati. Glede udeležencev izleta v Španijo in s tem povezanimi potnimi nalogi, je organ na ogledu in camera Pooblaščencu prepričljivo pojasnil, da je bilo udeležencev 8, da pa ima samo 6 potnih nalogov, ker sta bila 2 udeleženca člana občinskega odbora za kmetijstvo, ki pri organu nista zaposlena, zato jima ni izdal potnih nalogov. Prav tako je organ pojasnil, da ne razpolaga s programom za Benetke, ker ga ni shranil, v kar Pooblaščenec prav tako ne more dvomiti. Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec pritožbo prosilke v tem delu zavrnil, ker zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja.
4. Dostop
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa zakon.
Organ se v odločbi sklicuje na izjemo na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP, navedb organa v odločbi ter pritožbenih navedb prosilke, izvedel preizkus, ali gre v konkretnem primeru morebiti za zatrjevano izjemo ali za katero od v 6. členu ZDIJZ določenih izjem, zaradi česar bi bilo potrebno zavrniti dostop do zahtevanih dokumentov.
4.1. Notranje delovanje organa
ZDIJZ v 11. točki prvega odstavka 6. člena določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa,
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v kateri se zahteva škoda na izvedbi postopka, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
V obravnavanem primeru prosilka zahteva dokumente, ki predstavljajo oziroma nakazujejo na upravičeno oziroma neupravičeno porabo javnih sredstev. Pooblaščenec najprej ugotavlja, da pojmovno ne gre za dokumente, ki so nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa, saj ne gre za interno komunikacijo, ki je namenjena zgolj delu organa, niti za interne dokumente, ki so namenjeni le delu v organu samem. Pooblaščenec obenem ne vidi možnosti, da bi dostop do teh dokumentov kot informacij javnega značaja, lahko ogrozil delo nadzornega odbora organa. Zahtevani dokumenti niti niso bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem nadzornega odbora, ampak služijo le kot pripomoček, dokaz porabe javnih sredstev, zakonitost porabe pa bo nadzorni odbor v konkretnem postopku šele ugotavljal, česar pa posredovanje zahtevanih dokumentov vsekakor ne bo ogrozilo. Pooblaščenec ob navedenem dodaja, da je namen ZDIJZ ravno zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov, pri čemer si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu, državljani pa imajo v zvezi z delom državnih organov pravico oblikovati si svoje mnenje. Morebitno negativno mnenje, ki bi si ga lahko prosilka oziroma širša javnost upravičeno ali neupravičeno ustvarila po seznanitvi z določeno informacijo, zavezanci po ZDIJZ ne morejo uporabiti kot argument za zapiranje dostopa pred svojim delovanjem. Navedeno pomeni, da dostop oziroma zavrnitev dostopa do določene informacije nista odvisna od tega, ali gre za informacijo, ki je za posamezen zavezan organ pozitivna ali negativna. Ob tem velja opozoriti, da so v interesu javnosti (prim. drugi odstavek 6. člena ZDIJZ) pogosto informacije, ki so za zavezani organ negativne (denimo takšne, ki odražajo slabo delo, neracionalno upravljanje, počasnost, neodzivnost, celo sum korupcije ali drugih neetičnih ali kaznivih dejanj), zato je po navadi prav dostop do takšnih informacij ocenjen kot »v prevladujočem interesu javnosti«.
V zvezi s tem Pooblaščenec pojasnjuje še, da je ena izmed glavnih funkcij pravice do informacij javnega značaja ravno nadzorna funkcija, ki skupaj z demokratično funkcijo pomeni uresničevanje načela javnosti in odprtosti delovanja državnih organov. Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, ker preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Da je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, pa navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, »Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.« (Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, str. 72).
Pooblaščenec podredno dodaja, da je organ z navedeno izjemo označil vse zahtevane dokumente, Pooblaščenec pa je ugotovil, da navedena izjema nikakor ne bi mogla vplivati na dostop do dokumentov glede izleta v Benetke, saj se sklep o pričetku nadzora o zakonitosti in smotrnosti porabe sredstev, ki ga je sprejel Nadzorni odbor organa, nanaša le na strokovno potovanje v Španijo.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Organu ni uspelo izkazati, da gre za dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem organa, prav tako pa tudi ne, da bi razkritje dokumenta dejansko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Zgolj pavšalne navedbe organa oziroma sklicevanje na obstoj te izjeme, pa za obstoj te izjeme ne zadostujejo. Obenem organ v izpodbijani odločbi ni utemeljil, zakaj in kakšne motnje pri delovanju organa bi nastale z razkritjem zahtevanega dokumenta. Upoštevaje vse navedeno, Pooblaščenec zaključuje, da dokumenti, ki jih zahteva prosilka, ne predstavljajo izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4.2. Osebni podatki
3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1).
Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec ugotavlja, da osebne podatke, v skladu z navedeno definicijo ZVOP-1, vsebujejo naslednji dokumenti:
- seznam udeležencev izleta v Benetke (ime in priimek udeležencev),
- nalogi za službeno potovanje (ime, priimek in delovno mesto javnih uslužbencev),
- obvestilo o potovanju – program strokovne ekskurzije v Španijo (ime in priimek turistične vodnice),
- odredba za plačilo – nakazilo št. 101 081674 (ime in priimek javne uslužbenke),
- račun št. 2008-342/1 z dne 22. 5. 2008 (ime in priimek osebe, ki je sestavila račun),
- odredba za plačilo – nakazilo št. 101 082582 (ime in priimek javne uslužbenke),
- račun št. 2008/1-23 z dne 22. 7. 2008 (ime in priimek osebe, ki je sestavila račun).
4.2.1. Dopustnost razkritja osebnih podatkov
Iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja.
a) Dopustnost razkritja osebnih podatkov v dokumentih:
- seznam udeležencev izleta v Benetke (ime in priimek udeležencev),
- nalogi za službeno potovanje (ime in priimek in delovno mesto javnih uslužbencev),
- odredba za plačilo – nakazilo št. 101 081674 (ime in priimek javne uslužbenke),
- odredba za plačilo – nakazilo št. 101 082582 (ime in priimek javne uslužbenke).
Glede navedenih dokumentov je potrebno upoštevati določbo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri se, ne glede na morebiten obstoj izjeme iz prvega odstavka tega člena (torej tudi izjeme varstva osebnih podatkov), dostop do zahtevanih informacij javnega značaja dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Upoštevaje navedeno je potrebno zaključiti, da je, ne glede na morebitni obstoj izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, seznam fizičnih oseb, torej seznam udeležencev izleta v Benetke, prosto dostopna informacija javnega značaja, saj je bil njihov izlet plačan iz proračunskih sredstev organa.
Pooblaščenec pri tem tudi pojasnjuje, da je z vidika nadzora javnosti nad porabo javnih sredstev v konkretnem primeru pomembna t.i. nadzorna funkcija pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki je tudi v tem, da mora biti javnosti dana možnost, da preveri, koliko in za kaj je nekdo prejel proračunska sredstva.
Glede imena, priimka in delovnega mesta javnih uslužbencev Pooblaščenec pojasnjuje, da ima oseba, zaposlena v javnem sektorju, bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi načela odprtosti, ki terja transparentno delovanje organa s ciljem čim večje udeležbe državljanov pri izvajanju oblasti. Na tej teoretični podlagi temelji določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so ne glede na varstvo osebnih podatkov prosto dostopni tisti osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Zakon o javnih uslužbencih (Uradni list RS, št. 32/2006, v nadaljevanju ZJU) v 1. členu določa, da je javni uslužbenec posameznik, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju. Javni sektor so v skladu z drugim odstavkom 1. člena ZJU državni organi in uprave samoupravnih lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, če so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. V ta sklop torej sodi tudi organ, zaposleni pri organu so torej javni uslužbenci. Na tem mestu Pooblaščenec opozarja še na doktrino pričakovane zasebnosti, ki jo je leta 1997 prevzelo tudi Evropsko sodišče za človekove pravice v primeru Halford vs. Združeno kraljestvo z dne 25. 6. 1997, nato pa še Ustavno sodišče Republike Slovenije v odločbi U-I-25/95. Po tej teoriji je potrebno tehtati dva elementa: pričakovanje zasebnosti in upravičenost pričakovanja. Zato javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in tistih delov iz uspešne prijave na delovno mesto, ki izkazujejo kvalifikacije osebe, potrebne za določeno delovno mesto.
Osebni podatki v dokumentih navedenih v točki a, v skladu z vsem zgoraj navedenim, torej ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov. Upoštevaje navedeno gre v tem delu zahteve prosilke za informacijo javnega značaja, ki je prosto dostopna.
b) Dopustnost razkritja osebnih podatkov v dokumentih:
- obvestilo o potovanju – program strokovne ekskurzije v Španijo (ime in priimek turistične vodnice),
- račun št. 2008-342/1 z dne 22. 5. 2008 (ime in priimek osebe, zaposlene v zasebnem sektorju, ki je sestavila račun),
- račun št. 2008/1-23 z dne 22. 7. 2008 (ime in priimek osebe, zaposlene v zasebnem sektorju, ki je sestavila račun).
Navedeni osebni podatki se nanašajo na osebe, ki niso javni uslužbenci, zato predstavljajo varovane osebne podatke v skladu z ZVOP-1. Upoštevaje navedeno jih je organ dolžan prekriti oz. prosilki omogočiti t.i. delni dostop do zahtevane informacije. Organ je dolžan na podlagi določbe 7. člena ZDIJZ in prvega odstavka 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005, v nadaljevanju Uredba), po kateri v primeru, če dokument vsebuje informacije, ki so določene v prvem odstavku 6. člena kot izjeme in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, izločiti te informacije (v konkretnem primeru osebne podatke oseb, ki niso javni uslužbenci) iz dokumenta ter seznani prosilko z vsebino preostalega dokumenta (delni dostop).
4.3. Druge izjeme od prostega dostopa
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali obstajajo tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje ne obstajajo.
5. Sklepno
Iz obrazložitve te odločbe je razvidno, da je prvostopenjski organ iz ugotovljenih dejstev napravil napačen sklep glede dejanskega stanja in napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilke delno ugodil in na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil ter sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka odločbe.
Organ je dolžan prosilki v pisni obliki posredovati: odredbo za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 081674 z dne 3. 6. 2008, iz katere je razviden znesek, ki ga je organ plačal za izlet v Benetke in proračunska postavka, iz katere je poravnal ta znesek; odredbo za plačilo – nakazilo, evidenčna št. odredbe 101 082582 z dne 20. 8. 2008, iz katere je razviden znesek, ki ga je organ plačal za strokovni izlet v Španijo in proračunska postavka, iz katere je poravnal ta znesek; program potovanja turistične agencije - Obvestilo o potovanju Bilbao, Kantabrijska obala, Lourdes, Barcelona, pri čemer mora organ prekriti osebne podatke turistične vodnice; račun turistične agencije št. 2008/1-23 z dne 22. 7. 2008, iz katerega je razviden znesek, ki ga je turistična agencija organu zaračunala za organizacijo strokovnega izleta v Španijo in trajanje potovanja, pri čemer mora organ prekriti osebne podatke osebe, ki je račun sestavila; račun turistične agencije št. 2008-342/1 z dne 22. 5. 2008, iz katerega je razviden znesek, ki ga je turistična agencija organu zaračunala za organizacijo izleta v Benetke in trajanje potovanja, pri čemer mora organ prekriti osebne podatke osebe, ki je račun sestavila; seznam udeležencev izleta v Benetke, naloge za službeno potovanje št. 19/08, št. 25/08, št. 24/08, št. 23/08, št. 22/08, št. 20/08, vsi z dne 8. 7. 2008, ki jih je izdal organ za strokovno ekskurzijo v Španijo, iz katerih izhaja kdo se je udeležil strokovne ekskurzije v Španijo, v roku 15 dni od prejema te odločbe. V preostalem delu je Pooblaščenec pritožbo zavrnil, ker je ugotovil, da zahtevane informacije javnega značaja ne obstajajo.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Petra Lešnik, univ. dipl. prav.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka