Amnesty International - MNZ
+ -Številka: 021-103/2008/5
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 021-103/2008/5
Datum:
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/2006 - ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS–1 in 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Amnesty International Slovenije, društvo, Beethovnova 7, 1000 Ljubljana, ki ga zastopa direktorica Nataša Posel (v nadaljevanju prosilec), z dne 2. 7. 2008, zoper zavrnilno odločbo št. 900-82/2008/7 (13-05), z dne 19. 6. 2008, Ministrstva za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožba prosilca, z dne 2. 7. 2008 zoper odločbo organa št. 900-82/2008/7 (13-05), z dne 19. 6. 2008 se zavrne.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 20. 3. 2008 na organ naslovil zahtevo z nazivom »Prošnja za sestanek na temo izvajanja Zakona o tujcih«. V njej je med drugim navedel, da od organa, v skladu z zakonodajo o dostopu do informacij javnega značaja, zahteva:
- »podatke o številu izbrisanih, ki so bili do sedaj in so morebiti še vedno v postopku odstranjevanja iz države (od dne izbrisa do danes in trenutno stanje)«;
- »podatek o številu izbrisanih oseb, ki so bile iz države dejansko odstranjene (tako formalno po postopkih Zakona o tujcih, kot tudi preko »neformalne napotitve čez državno mejo«)«;
- »morebitne usmeritve ali navodila MNZ ali policije policistom in/ali Centru za tujce v zvezi z izvajanjem Zakona o tujcih v primerih izbrisanih oseb«.
Prosilec je še navedel, da ne zahteva osebnih podatkov, zato predlaga, da se mu omogoči delni dostop brez posredovanja osebnih podatkov v skladu z 21. členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja. Informacije je želel prejeti v pisni obliki. V kolikor organ ne bi bil pristojen za posredovanje katere od zahtevanih informacij, je prosilec prosil, naj zahtevo posreduje pristojnemu organu in ga o tem primerno obvesti.
Prosilec je organu dne 31. 3. 2008 posredoval dopolnitev zahteve, z dne 20. 3. 2008. V njej navaja, da je po vložitvi zahteve izvedel, da je bil za konkretnega posameznika postopek odstranitve tujca iz države ustavljen, omenjena oseba pa o tem dejstvu, po navedbah pravnega zastopnika, ni prejela nikakršnega sklepa ali pisne obrazložitve njegovega pravnega položaja in stanja postopka odstranitve tujca iz države. Zaradi tega prosilec dopolnjuje izvirno zahtevo z dne 20. 2. 2008 tudi z zahtevo po posredovanju podatka o formalnem stanju postopka odstranitve tega tujca iz države. Omenjena izbrisana oseba je bila v center za tujce napotena /nameščena s sklepom /odločbo PP Piran št. 2253-69/2008/2(3B692-18), z dne 13. 2. 2008. Center za tujce je vodil postopek pod št. 03/08 (216-8) – gre za številko dovoljenja za izhod, z dne 5. 3. 2008.
V zvezi z zahtevanimi podatki o številu izbrisanih oseb, ki so bile iz države dejansko odstranjene, prosilec pojasnjuje, da v tem delu zahteva podatke o številu oseb, ki jim je 26. 2. 1992 po ugotovitvi Ustavnega sodišča RS nezakonito prenehalo stalno prebivališče v Sloveniji (izbrisanih), ki:
- so bile od dne izbrisa dalje po podatkih MNZ in policije (neformalno) napotene čez državno mejo;
- so bile od dne izbrisa dalje do dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 iz leta 1999 po podatkih MNZ in policije prisilno odstranjene iz države;
- so bile od dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 iz leta 1999 dalje po podatkih MNZ ter policije v postopku odstranitve iz države;
- so bile od dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 iz leta 1999 dalje po podatkih MNZ ter policije morebiti »prostovoljno« odstranjene iz države;
- so bile od dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 iz leta 1999 dalje po podatkih MNZ ter policije prisilno odstranjene iz države (brez številke oseb iz prejšnje točke).
V ostalih delih prosilec vztraja pri zahtevi, z dne 20. 3. 2008.
V zvezi z zahtevo prosilca je organ dne 19. 6. 2008 izdal odločbo št. 900-82/2008/7 (13-05). Zavrnitev zahteve je obrazložil z naslednjimi argumenti:
- organ glede zahteve o posredovanju podatkov o številu oseb, ki jim je po ugotovitvi Ustavnega sodišča RS nezakonito prenehalo stalno prebivališče pojasnjuje, da vodi določene evidence o statusu oseb;
- v skladu z Zakonom o prijavi prebivališč (Ur. l. RS, št. 59/06-UPB in 111/07; v nadaljevanju ZPPreb) upravne enote kot pristojni organi, vodijo register stalnega prebivalstva (v nadaljevanju RSP), ki je namenjen pregledu nad stanjem in gibanjem prebivalstva. V RSP se vodijo podatki o posameznikih, ki imajo prijavljeno stalno ali začasno prebivališče, in sicer:
1. ime in priimek,
2. EMŠO oziroma datum rojstva in spol, če ta ni določena,
3. kraj rojstva,
4. staro stalno prebivališče,
5. novo stalno prebivališče,
6. državljanstvo,
7. narodnost,
8. zakonski stan,
9. ime in priimek ter EMŠO posameznika, ki vodi gospodinjstvo, ter sorodstveno razmerje do njega,
10. dovoljenje oziroma prepoved za posredovanje podatkov iz 1. in 5. točke,
11. datum prijave, odjave oziroma spremembe.
Poleg navedenih podatkov se vodijo še podatki o starem in novem začasnem prebivališču ter podatki o stanodajalcu. V RSP se vodi tudi podatke o volilni pravici ter evidenco gospodinjstev;
- RSP je neposredno povezan s centralnim registrom prebivalstva (CRP), ki je osrednja zbirka podatkov: o državljanih, ki imajo stalno ali začasno prebivališče v RS in tujcih, ki imajo dovoljenje za stalno ali začasno prebivanje v RS; o državljanih, ki so stalno ali začasno, za več kot tri mesece, odsotni iz RS; o tujcih, ki v RS nimajo dovoljenja za stalno ali začasno prebivanje, imajo pa določene pravice ali obveznosti na področju pokojninskega in invalidskega zavarovanja, davkov, iz humanitarnih razlogov ali na drugem področju, če je tako določeno z zakonom. V CRP se podatki o prebivalstvu centralno zbirajo, obdelujejo in uporabljajo z namenom spremljati stanje in gibanje prebivalstva za potrebe državnih organov in drugih uporabnikov, ki jih potrebujejo za opravljanje predpisanih nalog oziroma za vodenje zbirk podatkov o posameznikih ter za namene izvajanja statističnih, socioekonomskih in drugih raziskovanj, za katere imajo zakonsko podlago;
- ZPPreb v 21. členu tudi določa, da se podatki iz RSP lahko uporabljajo tudi za povezovanje s podatki iz evidenc o vozilu, vozniškem dovoljenju, orožju, osebni izkaznici, potni listini in drugih evidenc, ki jih vodi pristojni organ, če je za te podatke pooblaščen z zakonom. ZPPreb je začel veljati 26. 2. 2001, do takrat pa je prijavo prebivališča in vodenje evidenc ureja Zakon o evidenci nastanitve občanov in o registru prebivalstva (Ur. l. SRS, št. 6/83 in Ur. l. RS, št. 26/90 in 11/91; v nadaljevanju ZENO). Do leta 1991 je način vodenja evidenc urejal Pravilnik o vodenju registra prebivalstva, po noveli ZENO leta 1991 pa sta bila sprejeta Pravilnik o obrazcu za prijavo oziroma odjavo stalnega prebivališča, o obrazcu osebnega kartona in kartona gospodinjstev in Pravilnik o obrazcu za prijavo in odjavo začasnega prebivališča, načinu prijavljanja in vodenja razvida začasno prijavljenih oseb ter o obrazcu in načinu vodenja knjige gostov, oba objavljena v Uradnem listu RS, št. 18/92. Nobeden o naštetih zakonov ali podzakonskih aktov pa ni predvideval povezovanja evidence RSP s policijskimi evidencami;
- s 26. 2. 1992, ko so začele veljati določbe Zakona o tujcih (Ur. l. RS, 1/91-I; v nadaljevanju ZTuj), natančneje drugi odstavek 81. člena tega zakona, so v RSP ostale tudi osebe, ki niso imele državljanstva RS, prav tako pa tudi ne takega statusa, na katerega bi bilo mogoče vezati prijavo stalnega prebivališča, zato so bile prenesene v evidenco tujcev;
- po letu 1991 je bila prijavno odjavna obveznost tujca opredeljena v 57. in 58. členu ZTuj ter je zavezovala tujce, da prijavijo in odjavijo stalno prebivališče v 8 dneh ter prijavijo oziroma odjavijo začasno prebivališče v roku 3 dni po naselitvi ob predhodni pridobitvi dovoljenja za stalno oziroma začasno prebivanje. ZTuj je uredil tudi vodenje evidenc s področja tujcev (63. člen), pri čemer ni predpisoval vodenja registra tujcev v smislu RSP. Predpisoval je vodenje evidenc o stalno in začasno prijavljenih tujcih, izdanih vizumih, izdanih potnih listih za tujce, izdanih potnih listih za begunce, izdanih osebnih izkaznicah za tujce, izrečenih varnostnih in varstvenih ukrepih ter o odpovedi prebivanja ter o tujcih, ki jim je bil priznan status begunca. Podatke, ki jih je bil tujec dolžan posredovati pristojnemu organu, pa je določal 64. člen (ime, priimek, dekliški priimek, spol, rojstni datum, rojstni kraj, državljanstvo, poklic, zadnje stalno prebivališče v RS ali v tujini, prebivališče v RS, razlog za prebivanje v RS, način zagotovitve sredstev za preživljanje, vrsto potne listine in številko ter datum vložitve vloge). Navedeni zakon je veljal do 14. 8. 1999, ko je stopil v veljavo nov Zakon o tujcih (Ur. l. RS, št. 71/08 - UPB; v nadaljevanju ZTuj-1). Ta je v 83. členu določil obveznost prijave in odjave prebivališča za tujca, ki ima v Sloveniji dovoljenje za prebivanje, v 84. členu pa, da za prijavo in odjavo tujca veljajo določbe ZENO (oziroma predpisi, ki urejajo registracijo državljanov RS). S sprejemom novega zakona, ki ureja registracijo prebivalstva, je bila poenotena prijavno odjavna obveznost za državljane RS in tujce, zato je tudi razveljavil tiste člene ZTuj-1, ki so glede prijave in odjave tujcev napotile na ZENO. Šele ZPPreb je namreč z določbami 19. člena vzpostavil evidenco stalno in začasno prijavljenih tujcev kot sestavni del RSP;
- glede na navedeno gre za evidence, ki jih vodijo upravne enote kot pristojni organ in Ministrstvo za notranje zadeve ter se vodijo ločeno od policijskih evidenc. Podatki o posameznikih (državljanih ali tujcih) se v skladu z določbami Zakona o centralnem registru prebivalstva (Ur. l. RS, št. 72/06 – UPB; v nadaljevanju ZCRP) zlijejo v CRP, dostopni pa so uporabnikom, ki imajo za uporabo teh podatkov zakonsko podlago, pri čemer je eden od uporabnikov tudi policija.
Zoper zavrnilno odločbo organa je prosilec dne 2. 7. 2008 pri organu vložil pritožbo. V njej navaja, da se ne strinja z obrazložitvijo zavrnilne odločbe in meni, da sta nastali na podlagi napačne uporabe materialnopravnih predpisov, napačno ugotovljenega dejanskega stanja ter kršitev postopkovnih pravil. Poleg tega prosilec še navaja:
- da pritožnik ni zahteval tudi podatka o številu izbrisanih oseb, očitno pa je organ zahtevo razumel kot zahtevo za dostop do tega podatka. Organ je zahtevo presojal tako, da je do tega podatka dostop zavrnil (tretji odstavek na 2. strani odločbe). Iz javnih sporočil organa jasno izhaja, da organ s podatkom razpolaga;
- pritožniku ni bilo sporočeno formalnopravno stanje postopka za izbrisane v postopku odstranitve iz države. Glede na to, da je formalno stanje postopka informacija javnega značaja in glede na to, da ta podatek pri organu vsekakor obstaja, ni razumljivo, da je bila zahteva v tem delu zavrnjena.
Prosilec se v pritožbi sklicuje tudi na svojo »dopolnitev pritožbe« zoper policijo, z dne 21. 5. 2008 (zveza s pritožbeno zadevo zoper policijo št. 021-61/2008), ki skupaj s to pritožbo tvori vsebinsko celoto. Glede na navedeno je kot pritožbene razloge smiselno upoštevati še naslednje argumente:
- ker organ navaja, da niti organ niti center za tujce ne vodita zahtevanih »statističnih podatkov po parametrih, kot jih zahteva prosilec«, prosilec sklepa, da zahtevani podatki kot taki nedvomno obstajajo, četudi »zahtevani parametri« niso nedvomno izraženi. Dolžna skrbnost pristojnega upravnega organa in pristojnega resornega ministrstva po mnenju prosilca zahteva, da morajo vsi organi, ki se v okviru svojih pristojnosti srečujejo s problemom izbrisanih, skrbno spremljati in beležiti tipe in število primerov izbrisanih, na katere v okviru svojega dela »naletijo«. V primeru izbrisanih gre namreč za izjemno hudo kolektivno kršitev človekovih pravic tem posameznikom, o katerih so se izrekli poleg Ustavnega sodišča RS in Varuha človekovih pravic RS, praktično vsi organi Združenih narodov in Sveta Evrope in jo označili za izjemno zaskrbljujočo. Ker gre za nesporno izjemno hudo kolektivno kršitev človekovih pravic, bi to dejstvo moralo na podlagi dolžne skrbnosti upravnemu organu naložiti še posebno skrbno spremljanje in beleženje primerov izbrisanih. Navedeno velja še toliko bolj za postopke deportacij, saj je izrek kazni prisilne odstranitve tujca iz države Ustavno sodišče v odločbi U-I-284/94 prepovedalo;
- vprašljiva je profesionalnost organa, ki teh podatkov očitno ne poseduje v ločeni obliki v času, ko je zadeva v obliki tožbe 11 posameznikov pred Evropskim sodiščem za človekove pravice in v času, ko je organ v imenu Vlade RS pripravilo celo ustavni zakon o izbrisanih, torej formalne spremembe ustavne materije, ki zahtevajo temeljito analizo dejanskega stanja in skrben premislek. Izpodbijana odločba po mnenju prosilca »namiguje«, da podatkov ni mogoče posredovati zaradi nepovezanosti evidenc, saj naj bi evidenco tujcev, odstranjenih iz države, vodila policija, Centralni register prebivalstva pa naj bi vodil organ. Prosilec sklepa, da naj bi organ ter policija podatkov ne mogla posredovati zaradi nepovezanosti teh evidenc. Pritožnik razume, da sta se omenjeni evidenci vzpostavili in vodili na podlagi ločenih pravnih predpisov, poudarja pa, da ni zahteval podatkov iz evidenc samih, temveč splošne podatke o številu deportiranih izbrisanih, ki se lahko nahajajo tudi izven formalnih evidenc. Po mnenju prosilca nepovezanost obeh evidenc ne more in ne sme biti razlog, da je javnosti odtegnjena informacija o številu deportiranih izbrisanih oziroma ostalih zahtevanih podatkov. Odločba sama dokazuje, da so se izbrisani, ki še vedno brez lastne krivde nimajo statusa v državi, celo leta 2008 znašli v postopkih odstranitve iz države, zato je prosilec mnenja, da bi morala policija in MNZ podatke s pomočjo obeh evidenc pridobiti kako drugače;
- prosilec sicer nima specialističnega računalniškega znanja ali vpogleda v računalniške sisteme obeh organov, a meni, da oba organa posedujeta ustrezne IT – računalniško – tehnične službe, ki s svojim računalniškim znanjem zahtevane informacije lahko pridobijo brez nepotrebnih stroškov, s sklicevanjem na ustrezne baze podatkov. Prosilec meni, da zaradi odsotnosti dolžne skrbnosti državne uprave in zaradi formalne nepovezanosti evidenc, javnost ne more trpeti negativnih pravnih posledic v postopkih dostopa do informacij javnega značaja. Podatki kot taki, sodeč na vsebino izpodbijane odločbe, obstajajo in javni interes, zaradi kompleksnosti zadeve izbrisanih, narekuje takojšnjo izdelavo in posredovanje zahtevanih informacij;
- poleg navedenega prosilec izpostavlja tudi, da je policija organ v sestavi MNZ, kar je dodaten argument, da bi tovrstno »izluščevanje« podatkov iz obeh evidenc (ali kako drugače) bilo mogoče, če pustimo ob strani prvopostavljeno vprašanje dolžne skrbnosti države v primeru izbrisanih. To dokazuje tudi izpodbijana odločba, ki jo je izdala policija, čeprav je za del zahtevanih podatkov formalno pristojno tudi ministrstvo. Ker je bila prvotna zahteva dana na organ, o celotni zahtevi kot taki pa je odločila le policija, se prosilcu zdi, da je z izpodbijano odločbo pristojnost glede zahtevanih podatkov v tem primeru prevzela policija.
Organ je pritožbo prosilca dne 26. 8. 2008, odstopil v obravnavo Pooblaščencu. Pooblaščenec pa je vso dokumentacijo, ki se nanaša na zadevo, prejel 3. 12. 2008.
Pooblaščenec je ocenil, da se v konkretni zadevi ni potrebno seznaniti z informatiziranimi zbirkami podatkov s katerimi razpolaga organ, saj:
- je dejansko stanje mogoče v celoti in popolnoma ugotoviti na podlagi dokumentarnega gradiva s katerim razpolaga Pooblaščenec in predpisov s področja varstva osebnih podatkov in
- je Pooblaščenec pri policiji, kot organu v sestavi MNZ, v zadevi št. 021-61/2008 dne 6. 8. 2008, v prostorih policije opravil ogled in camera, brez prisotnosti strank postopka. Iz zapisnika št. 021-61/2008/6 izhaja, da je organ podal naslednja pojasnila:
- v zbirke o tujcih se podatki vnašajo s strani policijskih postaj, ki vodijo konkreten postopek zoper tujca. Ukrepi se izrekajo zoper vse osebe, ki nezakonito prebivajo v RS. Razlogi odstranitve po 3. odstavku 91. členu ZTuj-1 so navedeni v šifrantu razlogov;
- za konkretno osebo se v CRP vidi, da je bila dne 26. 2. 1992 prenesena iz registra prebivalstva v evidence o tujcih;
- policija ne pozna in ne uporablja termina »izbrisani«, zaradi česar ga tudi ni v nobeni evidenci. Uporabljata se le pojma državljan RS in tujec;
- tudi povezava (uparjanje) med evidenco ukrepov po ZTuj-1 in CRP ali katerimkoli drugim registrom, ki je v pristojnosti MNZ, ne bi dala rezultatov zaradi neenotnega ključa (delna neraba številke EMŠO, neažuriranje evidenc ob npr. spremembah priimka, znakovne ovire zaradi različne rabe črk).
Pritožba ni utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja in načelo prostega dostopa
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije. ZDIJZ v prvem in drugem odstavku 5. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, ne glede na pravni interes. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa zato, ker je podana kakšna od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da delovno področje organa pomeni, da gre za informacije, ki jih je organ izdelal pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam.
Upoštevaje navedeno, Pooblaščenec najprej ugotavlja, da informacije, ki jih zahteva prosilec, v celoti spadajo v delovno področje organa. Organ namreč, v skladu s 14. in 34. členom Zakona o državni upravi (Ur. l. RS, št. 113/05 s spr.; v nadaljevanju ZDU-1), spada med upravne (državne) organe in opravlja naloge na področjih javne varnosti in policije, upravnih notranjih zadev in migracij. Glede na določbo 4. člena ZCRP je upravljavec zbirke CRP organ. Glede pristojnosti v zvezi s prijavo prebivališča je v 5. členu ZPPreb določeno, da je za prijavo oziroma odjavo stalnega prebivališča in prijavo spremembe naslova stanovanja ter prijavo oziroma odjavo začasnega prebivališča pristojna upravna enota. Za vodenje postopka iz sedmega odstavka 7. člena in 8. člena tega zakona je pristojna upravna enota, na območju katere ima posameznik stalno prebivališče ali ga prijavlja. Za prijavo oziroma odjavo iz četrtega odstavka 9.a člena, 10. in 10.a člena tega zakona je pristojna policijska postaja, na območju katere se posameznik nastani. Za prijavo stalnega prebivališča oziroma spremembe naslova stanovanja državljanov Republike Slovenije, ki nimajo stalnega prebivališča v Republiki Sloveniji, v tujini, v skladu z zakonom, ki ureja evidenco volilne pravice, je poleg pristojnega organa iz prvega odstavka tega člena, pristojno tudi ministrstvo, pristojno za zunanje zadeve.
Iz tretjega odstavka 64. člena ZTuj -1 med drugim izhaja, da je za opravljanje mejne kontrole, za zavrnitev tujca na meji, izdajo vizuma na meji, razveljavitev vizuma, prisilno odstranitev tujca, dovolitev zadrževanja in za druge ukrepe in odločitve v zvezi s tujci na meji ali v državi, ki jih določa zakon ter vodenje prekrškovnih postopkov po ZTuj-1 pristojna policija, ki je organizirana kot organ v sestavi MNZ. Prosilec zahteva podatke, ki se nanašajo na naloge policije v zvezi z ukrepi odstranitve določene kategorije tujcev, t.i. izbrisanih, iz Republike Slovenije, iz česar izhaja, da zahtevane informacije ne spadajo v celoti v delovno področje organa, pri tem so mišljene informacije, ki izvirajo iz evidence o prisilno odstranjenih tujcih (na podlagi 50. člena ZTuj-1), evidence varstvenih ukrepov odstranitve tujca iz države in evidence izrečenih kazni izgona tujca iz države. Slednje izhaja tudi iz registra zbirk osebnih podatkov, ki se na podlagi določb zakona, ki ureja varstvo osebnih podatkov, vodi pri Pooblaščencu.
2. Kriterij materializirane oblike
V obravnavanem primeru se je Pooblaščenec moral opredeliti predvsem do vprašanja, ali je izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike, torej, ali organ z zahtevanimi informacijami razpolaga v materializirani obliki. Organ se namreč sklicuje na neobstoj relevantnih zbirk osebnih podatkov oziroma na neobstoj ustreznih in na zakonu utemeljenih povezav med zbirkami.
2.1 Evidence po predpisih, ki urejajo status tujcev
Prosilec je na organ vložil zahtevo za pridobitev podatkov v zvezi z izbrisanimi v postopkih odstranjevanja iz države, in sicer je zahteval podatke za izbrisane osebe, ki:
1. so bile od dne izbrisa dalje po podatkih MNZ in policije (neformalno) napotene čez državno mejo;
2. so bile od dne izbrisa dalje do dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 iz leta 1999 po podatkih MNZ in policije prisilno odstranjene iz države;
3. so bile od dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 iz leta 1999 dalje po podatkih MNZ ter policije v postopku odstranitve iz države;
4. so bile od dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 iz leta 1999 dalje po podatkih MNZ ter policije morebiti »prostovoljno« odstranjene iz države;
5. so bile od dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 iz leta 1999 dalje po podatkih MNZ ter policije prisilno odstranjeni iz države (brez številke oseb iz prejšnje točke).
Glede na podatke, ki jih je zahteval prosilec, Pooblaščenec ugotavlja, da se njegova zahteva nanaša na obdobje od 26. 2. 1992 do dne odločitve ustavnega sodišča U-I-284/94 z dne 4. 2. 1999 in od tedaj dalje do vložitve zahteve, to je 20. 3. 2008.
V zvezi z navedenim je najprej potrebno ugotoviti, da je na dan 26. 2. 1992 veljal ZTuj, ki je prisilno odstranitev tujca iz države urejal v 28. členu. Iz navedenega člena izhaja, da se tujca, ki ne zapusti ozemlja Republike Slovenije v roku, ki mu ga je določil pristojni organ oziroma republiški upravni organ, pristojen za notranje zadeve, kot tudi tujca, ki prebiva v Republiki Sloveniji dalj, kot je določeno v prvem odstavku 13. člena tega zakona, ali prebiva dalj, kot mu je z odločbo dovoljeno začasno prebivanje, privede do državne meje ali do diplomatsko-konzularnega predstavništva države, katere državljan je in se ga napoti čez državno mejo ali izroči predstavnikom tuje države. Po 63. členu ZTuj pristojni organi med drugim vodijo tudi evidenco o izrečenih varnostnih in varstvenih ukrepih ter o odpovedih prebivanja, ki vsebuje naslednje podatke:
- enotno matično številko tujca (EMŠT), če mu je določena;
- priimek in ime;
- spol;
- rojstni datum (dan, mesec, leto);
- rojstni kraj (država, kraj);
- državljanstvo;
- sedanje začasno oziroma stalno prebivališče v Republiki Sloveniji (naselje, ulica in hišna številka);
- vrsto in številko potne listine, datum in kraj izdaje ter njeno veljavnost;
- čas trajanja izrečenega ukrepa in organ, ki je ukrep izrekel.
Neodvisno od vprašanja, kateri organ je upravljavec zbirk osebnih podatkov, iz zgoraj navedenega izhaja, da evidenca o izrečenih varnostnih in varstvenih ukrepih ter o odpovedih prebivanja po 63. členu ZTuj ne vsebuje podatkov, ki jih zahteva prosilec. Gre namreč za enotno evidenco o izrečenih ukrepih za vse kategorije tujcev, iz katere ni mogoče izluščiti podatkov za t.i. »izbrisane«, saj se evidenca ne vodi po kriterijih, na podlagi katerih bi iz nje lahko izluščiti podatke o številu izbrisanih, ki so bili po ZTuj v postopkih odstranjevanja iz države oziroma so bili iz države tudi dejansko odstranjeni.
Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da je bil v letu 1999 sprejet nov zakon, in sicer ZTuj-1, ki postopek prisilne odstranitve tujca iz države ureja v 50. členu. Navedeni člen določa, da se tujec, ki ne zapusti ozemlja Republike Slovenije v skladu s prvim odstavkom 47. člena tega zakona, iz države odstrani. Odstranitev je lahko prostovoljna ali prisilna. Prostovoljna odstranitev je odstranitev, pri kateri tujec sodeluje s policijo. Tujec, ki mu je bila izrečena stranska kazen izgona tujca iz države ali stranska sankcija izgona tujca iz države in tujca, ki prostovoljno ne zapusti države, se iz države prisilno odstrani. 85. člen ZTuj-1, ki ureja evidence, določa, da se za zagotovitev podatkov o stanju in gibanju tujcev ter o listinah, ki so jim bile izdane, med drugim vodi tudi evidenca o varstvenih ukrepih odstranitve tujca iz države. Po tretjem odstavku 91. člena ZTuj-1 vsebuje evidenca o prisilno odstranjenih tujcih naslednje podatke:
- EMŠO, če mu je določena;
- priimek in ime;
- priimek pred sklenitvijo zakonske zveze;
- spol;
- rojstni datum (dan, mesec, leto);
- rojstni kraj (država, kraj);
- državljanstvo;
- zakonski stan;
- zadnje stalno oziroma začasno prebivališče v tujini ali v Republiki Sloveniji (država, kraj, ulica in hišna številka);
- sedanje začasno oziroma stalno prebivališče v Republiki Sloveniji (naselje, ulica in hišna številka);
- datum vložitve zahtevka;
- razlog, datum in državo odstranitve.
Upravljavec obravnavanih evidenc je po drugem odstavku 85. člena ZTuj-1 policija in ne organ. Iz navedenega izhaja, da policija v evidenci o prisilno odstranjenih tujcih po ZTuj-1, podobno kot v evidencah po ZTuj, ne vodi podatkov za prisilno odstranjene tujce, ki sodijo v t.i. kategorijo izbrisanih. Podobno kot pri evidenci po 63. členu ZTuj, gre tudi v primeru evidence po 85. členu ZTuj-1 za enotno evidenco o izrečenih ukrepih za vse kategorije tujcev, iz katere ni mogoče izluščiti podatkov za t.i. izbrisane tujce, saj se evidenca ne vodi po kriterijih, na podlagi katerih bi iz nje lahko izluščiti podatke o številu izbrisanih, ki so bili po ZTuj-1 v postopkih odstranjevanja iz države oziroma so bili iz države tudi dejansko odstranjeni.
Ne glede na dejstvo, da je upravljavec policija, Pooblaščenec v zvezi z obema evidencama ugotavlja, da v obravnavanem primeru iz njiju ni mogoče izluščiti podatkov, ki jih zahteva prosilec iz razloga, ker pri pojmu »izbrisani« ne gre za pojem, ki je zakonsko definiran oz. določen. Z razlago odločbe Ustavnega sodišča RS št. U-I-284/94, je sicer mogoče priti do zaključka, da se pojem izbrisanih nanaša na osebe, državljane nekdanje SFRJ, ki so bili v času osamosvojitve Slovenije državljani drugih republik in za katere je pričel veljati Zakon o tujcih po preteku roka iz drugega odstavka 81. čl. ZTuj. Ustavno sodišče je ugotovilo, da je drugi odstavek 81. člena ZTuj v neskladju z Ustavo RS, ker ne določa pogojev za pridobitev dovoljenja za stalno prebivanje teh oseb po preteku roka, v katerem bi lahko zaprosile za sprejem v državljanstvo Republike Slovenije, če tega niso storile ali po dnevu, ko je postala odločba o nesprejemu v državljanstvo Republike Slovenije dokončna. Obenem je odločilo, da se do odprave ugotovljene neskladnosti zoper državljana druge republike nekdanje SFRJ ne sme izreči ukrep prisilne odstranitve tujca iz 28. člena ZTuj, če je imel na dan plebiscita 23. 12. 1990 na območju Republike Slovenije prijavljeno stalno prebivališče in v Republiki Sloveniji tudi dejansko živi. Citirana odločba ustavnega sodišča pa organu ne nalaga vzpostavitve evidence o ukrepih po ZTuj-1, ki so bili uporabljeni proti tej kategoriji izbrisanih, niti mu tega ne nalaga noben drug pravni predpis.
Pooblaščenec tako ugotavlja, da iz evidenc o prisilno odstranjenih tujcih, ki jih policija vodi na podlagi 63. člena ZTuj in 85. člena ZTuj-1, ni razvidno, ali gre za tujce, državljane nekdanjih republik SFRJ, ki spadajo v t.i. kategorijo izbrisanih ali za druge tujce. Organ torej s podatki o izbrisanih, ki so bili do sedaj in so morebiti še vedno v postopku odstranjevanja iz države (od dne izbrisa do danes in trenutno stanje), in sicer glede na različne parametre, ki jih je postavil prosilec (neformalne napotitve čez državno mejo, prisilne odstranitve iz države, postopki odstranitev iz države, ki so še v teku in prostovoljne odstranitve iz države), ne razpolaga.
Skladno z zgornjimi navedbami Pooblaščenec povzema, da je bilo že v pritožbeni zadevi št. 021-61/2008 ugotovljeno, da zahtevanih podatkov policija dejansko ne more posredovati v takšni vsebini, kot jih zahteva prosilec, saj policija vodi le skupne podatke o postopkih odstranitve tujcev iz države, iz katerih pa ni mogoče izločiti podatkov o postopkih odstranitve za t. i. izbrisane osebe.
2.2 Evidence po zakonu, ki ureja centralni register prebivalstva
Organ je po ZCRP upravljavec zbirke CRP. Podatki, ki se vodijo v CRP, so (11. člen ZCRP): EMŠO, kraj rojstva, ime in priimek, državljanstvo, prebivališče in vrsta prebivališča, zakonski stan, šolska izobrazba, volilna pravica, EMŠO matere, EMŠO očeta, EMŠO zakonca, EMŠO otrok, identifikatorji za povezovanje z administrativnimi zbirkami podatkov v upravljanju javnega sektorja iz 9. člena tega zakona ter datumi in podatki o dogodkih, spremembah ali popravkih.
Glede na navedeno je mogoče nedvomno zaključiti, da zgolj iz podatkov, ki se vodijo v okviru CRP, ni mogoče pridobiti informacij, ki so predmet zahteve prosilca. To pomeni, da pogoj materializirane oblike v tem primeru ni izpolnjen.
2.3 Evidence po Zakonu o prijavi prebivališča
Glede vsebine in načina vodenja evidence RSP, ki se vodi na podlagi ZPPreb, je mogoče pritrditi navedbam organa. Skladno z vsebino RSP je mogoče nedvomno zaključiti, da zgolj iz podatkov, ki se vodijo v okviru RSP, ni mogoče pridobiti informacij, ki so predmet zahteve prosilca. To pomeni, da pogoj materializirane oblike v tem primeru ni izpolnjen. Enako velja v primeru povezave med evidencama CRP in RSP, saj glede na njuno, z zakonom predpisano vsebino, ne omogočata izluščiti vsebine zahtevanih informacij.
2.4 Nedopustnost obdelave osebnih podatkov oziroma združevanja evidenc
V zvezi z navedbami prosilca, da bi organ moral še posebej skrbno spremljati in beležiti primere izbrisanih, ker gre za nesporno in izjemno hudo kolektivno kršitev človekovih pravic, Pooblaščenec pojasnjuje, da gre pri podatkih, ki se vodijo v evidencah na podlagi 63. člena ZTuj, 85. člena ZTuj-1, ZPPreb in ZCRP, za osebne podatke, glede katerih mora organ spoštovati določbe Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. št. 94/07 - UPB; v nadaljevanju ZVOP-1). Upoštevaje dejstvo, da organ po 22. točki prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 spada med upravljavce osebnih podatkov v javnem sektorju, lahko osebne podatke obdeluje le v primeru, če je podana katera izmed pravnih podlag, ki jih določa 9. člen ZVOP-1. Navedeni člen pravi, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se določeni osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika.
Policija vodi evidenco o tujcih, ki so bili odstranjeni iz države, na podlagi 50. člena ZTuj-1. V to evidenco se vnašajo podatki o vseh odstranjenih tujcih iz države in iz nje ni možno izluščiti tistih, ki so bili odstranjeni zaradi tega, ker si po letu 1991 niso uredili statusa v Republiki Sloveniji. Evidenca o odstranjenih tujcih iz države in CRP sta dve povsem ločeni evidenci. Prva je v upravljanju policije, druga pa v upravljanju organa. Med njima ne obstaja nobena povezava, ker se vodita vsaka na podlagi drugega predpisa. Res je, da je zakoniti uporabnik CRP tudi policija, vendar ne za namene oziroma v okviru dostopa do informacije javnega značaja, ki je predmet zahteve prosilca.
Ne glede na dejstvo, da prosilec zahteva zgolj številčne podatke o osebah, t.i. izbrisanih, zoper katere je bil uporabljen ukrep odstranitve tujca iz države, pa bi organ do teh podatkov lahko prišel le z obdelavo osebnih podatkov. Podatke o konkretnih posameznikih, ki so bili 26. 2. 1992 »izbrisani« iz CRP, bi namreč moral povezati s podatki o posameznikih (tujcih) iz evidenc, ki jih vodi policija na podlagi ZTuj in ZTuj-1. Tako pridobljene osebne podatke bi moral obdelati in pripraviti številčne statistične podatke, da bi zadostil zahtevi prosilca.
ZTuj-1 v 93. členu določa, da se podatki iz evidenc iz 85. člena tega zakona lahko uporabljajo le pri izvrševanju z zakonom določenih nalog. Na zahtevo posameznikov, državnih organov, pravnih oseb, podjetnikov, drugih organov in organizacij ter skupnosti jim morajo organi, pristojni za vodenje evidenc, dati podatke iz evidence iz 85. člena ZTuj-1, če so do njihove uporabe upravičeni na podlagi zakona ali pisne privolitve posameznika, na katerega se ti podatki nanašajo. Ti uporabniki ne smejo posredovati osebnih podatkov drugim uporabnikom in jih smejo uporabljati samo za namene, za katere so jih dobili.
Ob upoštevanju navedenega, Pooblaščenec ugotavlja, da organ nima pravne podlage, da bi povezal zbirke, ki jih policija vodi na podlagi ZTuj in ZTuj-1 s CRP in na ta način ustvaril informacijo, ki jo zahteva prosilec. Takšna obdelava osebnih podatkov bi bila v nasprotju z 9. členom ZVOP-1, saj potrebne obdelave ne predvideva noben zakon.
3. Zahteva prosilca za informacije v zvezi z obravnavo posameznika
V zvezi z zahtevo prosilca, ki se nanaša na obravnavo posameznika (gl. 2. odstavek te obrazložitve), Pooblaščenec ugotavlja, da informacije ne spadajo v pristojnost organa in zgolj v pojasnilo povzema navedbe, ki jih je podala policija v pritožbeni zadevi št. 021-61/2008: »policija v center za tujce sprejema v nastanitev tujce, ki se nezakonito nahajajo na ozemlju Republike Slovenije in jih iz kakršnih koli razlogov ni mogoče takoj odstraniti iz države. Nastanitev odredi policijska enota, ki tujca obravnava, s sklepom o nastanitvi. V postopku pristojnih delavcev centra s tujci je bilo v nekaj primerih ugotovljeno, da gre za kategorijo tujcev, ki bi, na podlagi Zakona o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, lahko zaprosili za dovoljenje za stalno prebivanje. Ker zaradi organu neznanih razlogov tega niso storili, so bili v center nastanjeni povsem zakonito. Takoj, ko so ti tujci, tudi s pomočjo delavcev centra, naknadno zaprosili za izdajo dovoljenja za stalno prebivanje po zgoraj omenjenem zakonu, je prenehalo bivanje teh tujcev v centru. V postopkih sta bili vsekakor upoštevani tudi odločbi Ustavnega sodišča iz leta 1999 in 2003. Omenjene ugotovitve po mnenju organa kažejo na to, da so se nekateri tujci znašli v postopku odstranitve iz države, ker iz določenih razlogov niso uveljavili možnosti, ki jim jo daje zakon. V centru ne beležijo odstranitve iz države tujcev, navedenih v dopisu. Glede konkretnega primera tujca, ki ga navaja prosilec, organ pojasnjuje, da je tudi v tem primeru tujec šele po nastanitvi v center začel sodelovati v postopku urejanja zakonitosti njegovega bivanja in podal ponovno vlogo za stalno prebivanje v Republiki Sloveniji po Zakonu o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, s čimer so prenehali razlogi za nastanitev tujca v centru in je bilo tujcu bivanje v centru zaključeno. Od decembra 2007 do marca 2008 so v centru obravnavali še dva primera nastanitve tujca, ki pa sta bila zakonita. V postopku je bilo ugotovljeno, da lahko podata vlogo za stalno prebivanje po Zakonu o urejanju statusa državljanov drugih držav naslednic nekdanje SFRJ v Republiki Sloveniji, zato je obema nastanitev v centru prenehala takoj, ko sta omenjeno vlogo podala«.
4. Sklepno
V obravnavanem primeru ni izpolnjen kriterij materializirane oblike za obstoj informacije javnega značaja, saj organ s podatki, ki jih je zahteval prosilec, ne razpolaga. Pooblaščenec na podlagi preučitve relevantnih predpisov ugotavlja, da ni nobene podlage, da bi organ podatke o izvedenih postopkih prisilne odstranitve iz države za t.i. izbrisane zbiral in obdeloval, takšna obdelava osebnih podatkov pa bi bila celo v nasprotju z določili ZVOP-1, ker gre za osebne podatke, ki se v javnem sektorju lahko zbirajo in obdelujejo le na podlagi zakona, pri čemer takšna (izrecna) zakonska podlaga ne obstaja. Poleg tega pa gre za zbirke, s katerimi razpolagajo različni upravljavci. Pomembno je tudi ugotovitev, da zgolj iz CRP in RSP ali njune povezave zahtevane informacije ni mogoče pridobiti.
Ker organ z dokumentom, ki ga zahteva prosilec, ne razpolaga, tudi ni mogoče govoriti o obstoju informacije javnega značaja v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Organi niso dolžni informacij zbirati, pridobivati od drugih, obdelovati ali analizirati tako, da bi po kriterijih in kategorijah, ki jih zahtevajo prosilci, iz neobdelanih in razpršenih podatkov ustvarili nov dokument, ki bi prosilcu omogočal neposredno seznanitev z zahtevano informacijo. Organi, zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij. Izjema od napisanega so sicer informacije, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa, vendar je v konkretnem primeru bistveno, da posamezne zbirke podatkov, s katerimi razpolaga organ, s tehničnega vidika ne omogočajo pridobitve zahtevanih informacij po kriteriju, ki ga je postavil prosilec, poleg tega pa bi bilo povezovanje zbirk, z namenom ustvarjanja informacije javnega značaja, nedopustno tudi z vidika varstva osebnih podatkov.
Do enakega zaključka glede dejanskega stanja se je Pooblaščenec smiselno dokopal tudi na podlagi izvedenega ogleda in camera v zadevi št. 021-61/2008. Glede na navedeno ne obstaja utemeljen dvom v navedbe organa o neobstoju dokumenta.
Upoštevaje zgoraj navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da v postopku na prvi stopnji ni prišlo do bistvenih kršitev postopka ter da ni bil prekršen materialni zakon, zaradi česar je na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca zavrnil in potrdil odločbo organa prve stopnje.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba oziroma upravni spor, pač pa je upravni spor dopusten zoper odločbo organa št. 900-82/2008/7 (13-05), z dne 19. 6. 2008. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka