Prosilec - Ministrstvo za okolje in prostor
+ -Številka: 021-59/2008
Kategorije: Ali dokument obstaja, Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 021-59/2008/8
Datum: 22.01.09
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena ter prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/06-uradno prečiščeno besedilo, 105/06-ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi .... (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbe Republike Slovenije, Ministrstva za okolje in prostor (v nadaljevanju organ), št. 090-10/2008/2 z dne 19. 3. 2008, št. 090-28/2008/2 z dne 10. 7. 2008, št. 090-38/2008/2 z dne 11. 7. 2008, št. 090-39/2008/2 z dne 11. 7. 2008 in št. 090-53/2008/4 z dne 31. 7. 2008, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zoper odločbo št. 090-10/2008/2 z dne 19. 3. 2008 se kot neutemeljena zavrne.
2. Pritožbama prosilca zoper odločbo št. 090-28/2008/2 z dne 10. 7. 2008 in zoper odločbo št. 090-39/2008/2 z dne 10. 7. 2008 se ugodi in se odločbi odpravita. Organ je dolžan prosilcu v 5 dneh od prejema te odločbe omogočiti vpogled v naslednje dokumente:
- Obrazec pod tč. 2 Kadri, ki ga je bilo potrebno predložiti za vsako prijavljeno zaposleno osebo in je bil del razpisne dokumentacije za podelitev koncesije na območju Šmartno ob Paki na podlagi javnega razpisa, objavljenega na spletni strani organa in sprejetega skladno z določbami koncesijskega akta, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 129/04 in 57/06, pri čemer mora organ v obrazcu prekriti:
na prvi strani: ime in priimek zaposlenega delavca, datum rojstva in delovne izkušnje pod postavko »skupno«;
na drugi strani: podatek pod postavko »ustanova (datum od – datum do)« pri pridobljeni izobrazbi in »podjetje in lokacija« pri poklicnih izkušnjah, razen podatka o zaposlenosti pri podjetju EKO DIM d.o.o. Ravne;
- Obrazec pod tč. 2 Kadri, ki ga je bilo potrebno predložiti za vsako prijavljeno zaposleno osebo in je bil del razpisne dokumentacije za podelitev koncesije na območju Šoštanj na podlagi javnega razpisa, objavljenega na spletni strani organa in sprejetega skladno z določbami koncesijskega akta, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 129/04 in 57/06, pri čemer mora organ v obrazcu prekriti:
na prvi strani:
• ime in priimek zaposlenega delavca,
• datum rojstva,
• podatek delovnih izkušnjah (pod postavko »skupno«),
na drugi strani:
• podatek o pridobljeni izobrazbi (pod postavko »ustanova datum od – datum do«),
• poklicne izkušnje (pod postavko »podjetje in lokacija«, razen podatka o zaposlenosti pri podjetju EKO DIM d.o.o. Ravne).
3. Pritožba prosilca zoper odločbo št. 090-38/2008/2 z dne 11. 7. 2008 se kot neutemeljena zavrne.
4. V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
5. V postopku niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
1.1 Pritožba prosilca zoper odločbo št. 090-10/2008/2 z dne 19. 3. 2008
Prosilec je 5. 2. 2008 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval, da mu organ v skladu z Zakonom o dostopu do informacij javnega značaja, Uredbo in 82. členom ZUP posreduje:
1. podatke o strokovni usposobljenosti delavca EKO DIM-a ...., ki samostojno opravlja dimnikarske storitve na območju občine Šmartno ob Paki (državna koncesija);
2. podatke o strokovni usposobljenosti delavca EKO DIM-a ...., ki samostojno opravlja dimnikarske storitve na območju občine Šoštanj (državna koncesija).
Prosilec je dopisu priložil obvestilo družbe EKO DIM d.o.o. o prihodu dimnikarja na območje. Območje, za katero gre, iz obvestila ni razvidno, navedeno pa je, da je dimnikar za to območje .....
19. 3. 2008 je organ izdal odločbo št. 090-10/2008/2, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja z dne 5. 2. 2008 zavrnil. V obrazložitvi navedene odločbe je organ zapisal, da po preučitvi razpoložljive dokumentacije ugotavlja, da ne razpolaga z zahtevanimi podatki, zaradi česar je zahtevo zavrnil.
Prosilec je 18. 4. 2008 pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel tudi, zakaj se ne strinja z obrazložitvijo odločbe organa. Svoje stališče je pojasnil z zatrjevanjem, da je organ dolžan izvajati nadzor nad:
- izvajalci javnih služb po 7. členu Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe (U.l. RS št. 105/2007) in
- koncesionarjem EKO DIM d.o.o., ki je izvajalec obvezne državne gospodarske javne službe in ima državno koncesijo na območju Šmartno ob Paki in Šoštanj v skladu s 24. členom koncesijske pogodbe. V skladu s 24. členom koncesijske pogodbe je koncesionar, družba EKO DIM d.o.o., dolžan osebam ministrstva nemudoma predložiti kopije zahtevanih listin.
Organ je 6. 5. 2008 v skladu z 245. členom ZUP, v zvezi s 27. členom ZDIJZ, pritožbo skupaj s pripadajočo dokumentacijo, odstopil Informacijskemu pooblaščencu v pristojno reševanje.
1.2 Pritožba prosilca zoper odločbo št. 090-28/2008/2 z dne 10. 7. 2008
Prosilec je na organ vložil drugo zahtevo za dostop do informacij javnega značaja 11. 4. 2008. Zahteval je, da mu organ v času uradnih ur, v terminu od 15.4.-19.4.2008, omogoči vpogled v:
3. poročilo o izvajanju dimnikarskih storitev za leto 2007, in sicer za:
- dimnikarsko območje Braslovče
- dimnikarsko območje Mislinja
- dimnikarsko območje Mozirje
- dimnikarsko območje Nazarje
- dimnikarsko območje Polzela
- dimnikarsko območje Šmartno ob Paki
- dimnikarsko območje Šoštanj
- dimnikarsko območje Šentjur
4. seznam delavcev in njihovo strokovno izobrazbo, in sicer za:
- dimnikarsko območje Braslovče
- dimnikarsko območje Mislinja
- dimnikarsko območje Mozirje
- dimnikarsko območje Nazarje
- dimnikarsko območje Polzela
- dimnikarsko območje Šmartno ob Paki
- dimnikarsko območje Šoštanj
- dimnikarsko območje Šentjur
10. 7. 2008 je organ izdal odločbo št. 090-28/2008/2, s katero je zahtevo za dostop do informacij javnega značaja prosilca z dne 11. 4. 2008 zavrnil. Organ je v obrazložitvi zapisal, da ima dimnikarsko območje Šmartno ob Paki in Šoštanj sklenjeno koncesijsko pogodbo z Republiko Slovenijo za izvajanje storitev dimnikarske službe EKO DIM, d.o.o. Organ je prosilcu pojasnil, da na dimnikarskem območju Šoštanj storitve opravlja zaposleni, ki je dimnikarski mojster, na območju Šmartno ob Paki pa zaposleni, ki je dimnikar. Organ je zahtevo za dostop do poimenskega seznama delavcev na omenjenih dveh dimnikarskih območjih v skladu s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatki) zavrnil. V preostalem delu je organ zahtevo zavrnil, ker je ugotovil, da z zahtevanimi podatki ne razpolaga.
Zoper odločbo organa je prosilec 1. 8. 2008 vložil pritožbo, v kateri je zatrdil, da:
- je organ dolžan izvajati nadzor po 7. členu Uredbe o spremembah in dopolnitvah Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe;
- so izvajalci obvezne javne službe dimnikarstva dolžni 1x letno do 31. marca tekočega leta posredovati podatke o opravljenih storitvah za preteklo leto;
- mora biti za vsako dimnikarsko območje točno določeno, kateri dimnikar oz. dimnikarski mojster (z imenom in priimkom) izvaja obvezne javne storitve, saj gre za varovanja premoženja in življenja ljudi;
- je seznam prijavljenih kadrov in njihova strokovna usposobljenost sestavni del vlog, ki so jih vložili posamezni izvajalci na javni poziv.
22. 8. 2008 je organ v skladu z 245. členom ZUP in 27. členom ZDIJZ odstopil pritožbo v reševanje Pooblaščencu.
1.3 Pritožba prosilca zoper odločbo št. 090-38/2008/2 z dne 11. 7. 2008
Organ je od prosilca 29. 5. 2008 prejel novo zahtevo v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja. Prosilec je zahteval vpogled v:
5. poročilo o opravljenih dimnikarskih storitvah za leto 2007, in sicer za:
- dimnikarsko območje Mislinja
- dimnikarsko območje Mozirje
6. seznam delavcev in njihovo strokovno izobrazbo, in sicer za:
- dimnikarsko območje Mislinja
- dimnikarsko območje Mozirje
11. 7. 2008 je organ izdal odločbo št. 090-38/2008/2, s katero je dostop do zahtevanih dokumentov zavrnil z obrazložitvijo, da z zahtevanimi podatki ne razpolaga.
Prosilec je 1. 8. 2008 vložil pritožbo zoper navedeno zavrnilno odločbo organa. Pritožbo je utemeljil z navajanjem argumentov, ki jih je že navedel v pritožbi zoper odločbo št. 090-28/2008/2.
Pooblaščenec ugotavlja, da je zahteva z dne 29. 5. 2008 že zajeta v (širši) zahtevi z dne 11. 4. 2008. V obeh je namreč prosilec zahteval poročilo o opravljenih dimnikarskih storitvah za leto 2007 ter seznam delavcev in njihovo strokovno izobrazbo za dimnikarski območji Mislinja in Mozirje. Prav tako je argumentacija prosilca v obeh pritožbah zoper izdani odločbi enaka.
Organ je pritožbo prosilca 22. 8. 2008 skladno s 27. členom ZDIJZ in 245. členom ZUP odstopil Pooblaščencu v pristojno reševanje.
1.4 Pritožba prosilca zoper odločbo št. 090-39/2008/2 z dne 11. 7. 2008
Prosilec je 2. 6. 2008 ponovno vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Od organa je zahteval, da mu v času uradnih ur omogoči vpogled v:
7. poročilo o opravljenih dimnikarskih storitvah za leto 2007, in sicer za:
- dimnikarsko območje Šmartno ob Paki
- dimnikarsko območje Šoštanj
8. seznam delavcev in njihovo strokovno izobrazbo, in sicer za:
- dimnikarsko območje Šmartno ob Paki
- dimnikarsko območje Šoštanj
11. 7. 2008 je organ izdal odločbo št. 090-39/2008/2, v kateri je navedel, da zahtevi prosilca delno ugodi, in sicer v delu, ki se nanaša na posredovanje podatkov glede strokovne usposobljenosti delavcev, ki na podlagi sklenjenih koncesijskih pogodb opravljajo dimnikarske storitve na dimnikarskem območju Šmartno ob Paki in Šoštanj. V preostalem delu je organ zahtevo zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel, da "ima za dimnikarsko območje Šmartno ob Paki in Šoštanj sklenjeno koncesijsko pogodbo z Republiko Slovenijo, kot koncedentom, za izvajanje storitev dimnikarske službe družba EKO DIM d.o.o. Na dimnikarskem območju Šoštanj storitve opravlja zaposleni, ki je dimnikarski mojster, na območju Šmartno ob Paki pa zaposleni, ki je dimnikar." V preostalem, zavrnjenem delu, je organ svojo odločitev obrazložil z navajanjem izjeme od dostopa do informacij javnega značaja iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatki) ter navedbo, da z drugimi zahtevanimi podatki organ ne razpolaga.
Prosilec je na navedeno zavrnilno odločbo organa 1. 8. 2008 vložil pritožbo. Pritožbo je utemeljil z navajanjem, da:
- je organ dolžan izvajati nadzor po 7. členu Uredbe o sprem. in dop. Uredbe o načinu, predmetu in pogojih izvajanja obvezne državne gospodarske javne službe;
- je organ dolžan izvajati nadzor nad koncesionarjem EKO DIM d.o.o., ki je izvajalec obvezne državne gospodarske javne službe in ima državno koncesijo na območju Šmartno ob Paki in Šoštanj ter na teh območjih izvaja dimnikarske storitve s kadri, ki jih ni prijavil na razpis. V skladu s 24. členom koncesijske pogodbe je koncesionar, družba EKO DIM d.o.o., dolžan osebam ministrstva nemudoma predložiti kopije zahtevanih listin.
- pri izvajalcih javnih služb ne gre za osebne podatke, saj so le-ti javni. Podatki o delavcih, kot so ime, priimek in njegova strokovna izobrazba, so javni podatki, ker se mora točno vedeti, kateri delavec dela na katerem območju in s kakšno strokovno izobrazbo, kajti v dimnikarstvu lahko samostojno opravljajo obvezne javne storitve samo delavci, ki imajo pridobljeno strokovno izobrazbo za dimnikarja oz. dimnikarskega mojstra.
22. 8. 2008 je organ Pooblaščencu odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje v skladu z 245. členom ZUP in 27. členom ZDIJZ.
1.5 Združitev zadev in nadaljnji postopek
Organ je Pooblaščencu 6. 5. 2008 v reševanje odstopil pritožbo prosilca zoper svojo odločbo št. 090-10/2008/2, 22. 8. 2008 pa pritožbe prosilca zoper odločbe št. 090-28/2008/2, 090-38/2008/2 in 090-39/2008/2.
Pooblaščenec je 9. 9. 2008, na podlagi 130. člena ZUP (združitev zadev v en postopek) v povezavi s 14. členom istega zakona (ekonomičnost postopka), s sklepom združil vse navedene postopke v en postopek, ki se vodi pod št. 021-59/2008.
Pooblaščenec je 23. 9. 2008 pri organu opravil ogled in camera (ogled brez prisotnosti strank), pri čemer je sestavil zapisnik o ogledu št. 021-59/2008/4, ki je sestavni del spisa v tej pritožbeni zadevi.
V skladu s 44. členom ZUP, ki določa, da mora organ ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, je Pooblaščenec dne 1. 12. 2008 družbo EKO DIM d.o.o. pozval, naj se opredeli, ali informacije, ki se nanašajo nanj (zahtevani dokumenti za dimnikarski območji Šmartno ob Paki in Šoštanj), zanj predstavljajo katero izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, in mu sporoči, ali vstopa v postopek kot stranski udeleženec. Družba EKO DIM d.o.o. je 12. 12. 2008 preko svojega pooblaščenca odvetnika mag. Janeza Tekavca na poziv odgovorila in z njim priglasila udeležbo v obravnavanem postopku. Družba je izrazila svoje nasprotovanje posredovanju zahtevanih dokumentov, saj po njenem mnenju ne predstavljajo informacije javnega značaja, deloma pa vsebujejo osebne podatke in poslovne skrivnosti.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem in pomen informacije javnega značaja
Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov. Prvi člen ZDIJZ določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
V konkretnem primeru je prosilec zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Ministrstvo za okolje in prostor. Vlada in njena ministrstva (resorji) so že po samem bistvu stvari državni organi v ožjem smislu, ustanovljeni za opravljanje nalog vodenja in upravljanja države, njihovo delovanje in status pa ureja Zakon o državni upravi (uradno prečiščeno besedilo - UPB4, Uradni list RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDU). Ministrstva so zato državni organi tudi v smislu 1. člena ZDIJZ in s tem zavezanci za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja po tem zakonu. Področni zakon na področju okolja, Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/2006, uradno prečiščeno besedilo - UPB1, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZVO-1), pa hkrati z Aarhuško konvencijo o dostopu do informacij iz leta 1998, spodbuja čim večjo obveščenost javnosti in dostopnost do okoljskih podatkov.
ZDIJZ eksplicitno določa, da ima vsakdo pravico do prostega dostopa do informacij javnega značaja, s čimer je med drugim uzakonil možnost, da prosilci zahtevajo informacije javnega značaja brez izkazovanja pravnega interesa. Prosilcem prav tako ni potrebno opravičevati oziroma pojasnjevati namena, za katerega bodo uporabili zahtevane informacije (razen če gre za t.i. ponovno uporabo informacij). Pooblaščenec zato poudarja, da je argument stranskega udeleženca, da obstaja velika verjetnost, da bo prosilec pridobljene informacije uporabil za nove postopke zoper stranskega udeleženca, nerelevanten. Prav tako ni moč upoštevati navedb stranskega udeleženca, da prosilec v postopku po ZDIJZ ne more pridobiti več informacij, kot jih lahko dobi stranka določenega (upravnega) postopka (v konkretnem primeru podelitve koncesije). Pooblaščenec pojasnjuje, da se postopek po ZDIJZ vodi neodvisno od drugih postopkov, saj je načelo prostega dostopa omejeno z njegovimi notranjimi določili (predvsem z izjemami iz prvega odstavka 6. člena). Postopek po ZDIJZ torej poteka ne glede na to, ali je bil prosilec stranka v kakšnem drugem upravnem postopku, v katerem veljajo njegova lastna pravila in omejitve. Namen predpisov, ki omogočajo seznanitev neizbranega kandidata (stranke) z razpisno dokumentacijo, je namreč drugačen od namena ZDIJZ, ki je prvotno v spodbujanju transparentnosti delovanja organov. Pooblaščenec zato ne more slediti navedbam stranskega udeleženca, da bi lahko prosilec po ZDIJZ pridobil več podatkov kot stranka v postopku podelitve koncesije (neizbrani kandidat), saj gre za dva ločena postopka, razpisna dokumentacija pa je ožja od samega pojma informacij javnega značaja.
Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oziroma definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oziroma nematerializirano vsebino. 4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja; to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
- da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
- da organ z njo razpolaga,
- da se informacija nahaja v materializirani obliki.
ZDU v 36. členu določa, da Ministrstvo za okolje in prostor opravlja naloge na področjih okolja in prostora. Za konkretni primer opravljanja dimnikarskih storitev (torej nalog na področju okolja) ZVO-1 določa, da Ministrstvo za okolje, skladno s 148. členom tega zakona, zagotavlja izvajanje obvezne državne gospodarske javne službe varstva okolja z izvajanjem meritev, pregledovanjem in čiščenjem kurilnih naprav, dimnih vodov in zračnikov zaradi varstva okolja in učinkovite rabe energije, varstva človekovega zdravja in varstva pred požarom (dimnikarska služba). Uredba, sprejeta na podlagi tega zakona, določa, da se dimnikarska služba opravlja s podelitvijo koncesije, koncedent pa je Vlada Republike Slovenije, Ministrstvo za okolje in prostor. Pooblaščenec je iz tega razloga ugotovil, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa, saj je le-ta pristojen za podeljevanje koncesij za opravljanje dimnikarskih storitev.
V nadaljevanju je Pooblaščenec presojal, ali organ z njimi razpolaga, ali se informacije nahajajo v materializirani obliki in ali je v konkretnem primeru morebiti podana katera izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zaradi katere je dostop do zahtevanih informacij potrebno zavrniti.
2. Ogled in camera
V skladu z 11. členom ZInfP je Pooblaščenec 23. 9. 2008 opravil ogled v odsotnosti strank (t.i. in camera ogled). Pooblaščenec lahko namreč opravi procesno dejanje v pritožbenem postopku glede zahteve za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke (prosilca), ali osebe, ki ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če je to potrebno, da se pred končno odločitvijo Pooblaščenca tej stranki prepreči dostop do zahtevane informacije.
Na ogledu v prostorih organa je Pooblaščenec sestavil zapisnik št. 021-59/2008/4, v katerem je sprejel izjave in dokumente organa v obravnavani zadevi 021-59/2008 ter v povezanih zadevah 021-120/2008 in 021-116/2008.
Organ je Pooblaščencu zatrdil, da na območjih Braslovče, Mislinja, Mozirje, Nazarje, Polzela in Šentjur koncesija ni podeljena. Organ je pojasnil, da iz tega razloga ne razpolaga s poročili o izvajanju dimnikarskih storitev za leto 2007 za zgoraj naštetih šest območij. Če namreč koncesija ni podeljena, ni obveznosti posredovanja poročila.
Za dimnikarski območji Šmartno ob Paki in Šoštanj je organ povedal, da je koncesija sicer podeljena, vendar pa organ poročil o izvajanju dimnikarskih storitev za leto 2007 ni mogel posredovati prosilcu, ker ju nima. Koncesijska pogodba je bila namreč sklenjena šele sredi leta in zato koncesionar poročil še ni posredoval organu.
Glede seznama delavcev in njihove strokovne izobrazbe je za območja, kjer naj koncesija ne bi bila podeljena, organ zatrdil, da dokumentov nima. Na dimnikarskih območjih, kjer koncesija ni podeljena, organ namreč ne vodi seznama zaposlenih delavcev z njihovo strokovno izobrazbo, saj obveznost posredovanja seznama obstaja le za koncesionarje.
Za dimnikarski območji Šmartno ob Paki in Šoštanj, za kateri je organ z odločbo št. 090-28/2008/2 z dne 10. 7. 2008 in odločbo št. 090-39/2008/2 z dne 11. 7. 2008 zavrnil dostop do poimenskega seznama delavcev, je organ Pooblaščencu predal fotokopije dokumentov, iz katerih izhaja strokovna usposobljenost zaposlenih dveh delavcev pri koncesionarju obeh navedenih področij. Za podatke o strokovni usposobljenosti imenovanih dveh delavcev koncesionarja EKO DIM d.o.o. (...., Šmartno ob Paki, in ...., Šoštanj) je organ Pooblaščencu pojasnil, da z zahtevano informacijo ne razpolaga. Delo namreč opravljata drugi zaposleni osebi, kot ju v zahtevi omenja prosilec in koncesionar organa tudi ni obvestil o kakšni spremembi pri zaposlenih delavcih.
3. Meje preizkusa pritožbe in ugotovitve Pooblaščenca
247. člen ZUP v prvem odstavku določa, da organ druge stopnje (v konkretnem primeru Pooblaščenec kot pritožbeni organ v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja) preizkusi odločbo v delu, v katerem jo pritožnik izpodbija. Drugi odstavek navedenega člena določa, da organ druge stopnje preizkusi odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec je zato pri obravnavanju pritožbenih zadev na ogledu pri organu preverjal le obstoj dokumentov, ki jih je prosilec v zahtevah opredelil. Po uradni dolžnosti pa je Pooblaščenec preveril še obstoj izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katere se organ v svoji odločbi ni skliceval. Pooblaščenec je ugotovil, da je organ združene zahteve zavrnil bodisi zaradi domnevnega neobstoja zahtevanih dokumentov, bodisi zaradi izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov).
3.1 Vprašanje obstoja informacije javnega značaja
3.1.1 Območja, na katerih koncesija ni podeljena
Pooblaščenec ugotavlja, da je iz revizijskega poročila Računskega sodišča iz leta 2006 z naslovom Pravilnost in smotrnost podelitve koncesij za dimnikarske storitve (dostopno na spletnem naslovu: http://www.rs-rs.si/rsrs/rsrs.nsf/I/KB20494066A743B6FC12574250018AB24/$file/Dimnikarske_storitve.pdf) razvidno, da na področju podeljevanja koncesij za dimnikarske storitve razmere še niso popolnoma urejene. Dimnikarska služba je namreč šele leta 2004 postala obvezna državna gospodarska javna služba in Računsko sodišče ugotavlja, da je pri podeljevanju koncesij prihajalo do nekaterih nepravilnosti in nesmotrnosti ravnanja Ministrstva za okolje in prostor kot koncedenta. Računsko sodišče je v navedenem revizijskem poročilu zapisalo, da Ministrstvo med letoma 2004 in 2006 ni imelo "oblikovane strategije izvajanja dimnikarske službe in izdelanega celotnega in popolnega pregleda o načinu izvajanja dimnikarske službe v občinah in njenih izvajalcih." Skladno z Zakonom o varstvu okolja (ZVO-1) je namreč organ dolžan podeljevati koncesije za namene opravljanja obvezne državne gospodarske javne službe ter izvajati nadzor nad koncesionarji.
Zaradi zgoraj navedenih razlogov Pooblaščenec meni, da ni razumnih razlogov, da navedbam organa, povzetim v zapisniku o ogledu št. 021-120/2008/2 z dne 23. 9. 2008 in v odločbah organa, o neobstoju dokumentov, ne bi verjel. Organ je Pooblaščencu namreč pojasnil, da ne razpolaga s poročili o izvajanju dimnikarskih storitev za leto 2007 ter s seznamom delavcev in njihovo strokovno izobrazbo na dimnikarskih območjih Braslovče, Mislinja, Mozirje, Nazarje, Polzela in Šentjur. Pooblaščenec se sicer pri odločanju ni spuščal v vprašanje, ali bi koncesije na navedenih področjih morale biti podeljene, saj za presojanje teh vprašanj ni pristojen. Vendar pa Pooblaščenec ugotavlja, da trditev organa, da koncesije niso bile podeljene na dimnikarskih območjih, na katerih bi morda morale biti, organu ne bi bila v korist. Pooblaščenec zato meni, da organ teh dejstev ne bi zatrjeval zgolj zato, da bi se izognil obveznosti posredovanja zahtevanih dokumentov in s tem ugotavlja, da je organ pravilno zavrnil zahteve prosilca, ker z zahtevanimi dokumenti v tem delu ne razpolaga.
Pooblaščenec obenem pojasnjuje, da so zavezanci v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah in jih je mogoče na enostaven način priklicati iz baze in jih z enostavnimi operacijami povezati v obliko, ki jo zahteva prosilec. Pooblaščenec tako zaključuje, da pritožbam prosilca zoper odločbi organa št. 090-28/2008/2 z dne 10. 7. 2008 in 090-38/2008/2 z dne 11. 7. 2008 ni mogoče ugoditi, ker informacija javnega značaja ne obstaja. V konkretnem primeru namreč ni izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike iz 4. člen ZDIJZ.
3.1.2 Območja, na katerih koncesija je podeljena
Enako argumentacijo kot izhaja iz točke 3.1.1 te odločbe Pooblaščenec aplicira na vprašanje obstoja poročila o izvajanju dimnikarskih storitev za leto 2007 za dimnikarski območji Šmartno ob Paki in Šoštanj (zavrnjeno z odločbo organa št. 090-39/2008/2 z dne 11. 7. 2008 in 090-28/2008/2 z dne 10. 7. 2008). Na teh dveh območjih je bila koncesija za izvajanje obvezne javne službe sicer podeljena, vendar je organ Pooblaščencu pojasnil, da je bila pogodba sklenjena šele sredi leta 2007, zato koncesionar organu poročila še ni posredoval. Pooblaščenec je tako ugotovil, da organ tudi s temi dokumenti ne razpolaga in da ni izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike za obstoj informacije javnega značaja, zato je treba pritožbo prosilca tudi v tem delu zavrniti.
V zahtevi z dne 5. 2. 2008, ki jo je organ zavrnil z odločbo št. 090-10/2008/2, pa je prosilec zahteval podatke o:
- strokovni usposobljenosti delavca EKO DIM-a ...., ki samostojno opravlja dimnikarske storitve na območju občine Šmartno ob Paki;
- strokovni usposobljenosti delavca EKO DIM-a ...., ki samostojno opravlja dimnikarske storitve na območju občine Šoštanj.
Pooblaščenec je na podlagi prejetih dokumentov, ki sestavljajo Prilogo 1 zapisnika o ogledu št. 021-120/2008/2 z dne 23. 9. 2008, ugotovil, da oba zahtevana dokumenta dejansko ne obstajata. Na navedenih dveh območjih (Šmartno ob Paki in Šoštanj) namreč navedena delavca (....in ....) glede na dokumente, s katerimi razpolaga organ, ne opravljata dela, saj koncesionar zaposluje drugi dve osebi. Pooblaščenec je pritožbo presojal v mejah zahtevka, kar pomeni, da je navedbo imena in priimka delavcev ter dimnikarsko območje, na katerih naj bi bila zaposlena, vzel kot kumulativni pogoj. Ugotovil je, da navedenih pogojev (ime in priimek ter navedeno območje) ne izpolnjuje noben dokument, s katerim organ razpolaga. V nadaljevanju pa se bo Pooblaščenec opredelil do zahteve za dostop do dokumentov o seznamu delavcev in njihovi strokovni izobrazbi na območjih Šmartno ob Paki in Šoštanj, v kateri prosilec hkrati (torej kumulativno) ni navedel še imen in priimkov domnevno zaposlenih delavcev.
3.2 Izjema iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatki)
Organ je z odločbo št. 090-28/2008/2 z dne 10. 7. 2008 zahtevo za dostop do poimenskega seznama delavcev na dimnikarskih območjih Šmartno ob Paki in Šoštanj v skladu s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatki) zavrnil. Organ je prosilcu pojasnil, da na dimnikarskem območju Šoštanj storitve opravlja zaposleni, ki je dimnikarski mojster, na območju Šmartno ob Paki pa zaposleni, ki je dimnikar. Z odločbo št. 090-39/2008/2 z dne 11. 7. 2008 je organ prosilcu ugodil v delu, ki se nanaša na posredovanje podatkov glede strokovne usposobljenosti delavcev na dimnikarskem območju Šmartno ob Paki in Šoštanj (v obrazložitvi pa je pojasnil, da je v Šoštanju zaposlen dimnikarski mojster, v Šmartnem ob Paki pa dimnikar), v preostalem delu pa zavrnil. Svojo odločitev je organ obrazložil z navajanjem izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (osebni podatki).
Zahtevana informacija (seznam delavcev z njihovo strokovno izobrazbo) se nahaja v obrazcu pod tč. 2 Kadri, ki ga je bilo potrebno predložiti za vsako prijavljeno zaposleno osebo in je bil del razpisne dokumentacije za podelitev koncesije na obeh dimnikarskih območjih na podlagi javnega razpisa, objavljenega na spletni strani organa in sprejetega skladno z določbami koncesijskega akta, objavljenega v Uradnem listu RS, št. 129/04 in 57/06. Obrazec vsebuje naslednje osebne podatke:
• ime in priimek zaposlenega,
• podatek ali je delavec zaposlen za polni ali polovični delovni čas,
• državljanstvo,
• datum rojstva,
• delovne izkušnje (skupne in na področju dimnikarstva),
• izobrazba (posebna znanja in izkušnje iz področja razpisa ter naloge, ki jih bo delavec opravljal po prijavi)
• pridobljena izobrazba (ustanova in pridobljena stopnja izobrazbe),
• sedanji položaj zaposlenega (delovno mesto),
• dodatna usposobljenost (tečaji, seminarji in usposabljanja, relevantna za ta razpis),
• poklicne izkušnje (datum, podjetje, zasedeno delovno mesto in opis).
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v odločbah št. 090-28/2008/2 in 090-39/2008/2 v delu, v katerem je zahtevi prosilca zaradi izjeme osebnih podatkov zavrnil, napačno uporabil določbe ZDIJZ. Izjema iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da lahko organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 - uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1). ZVOP-1 v 1. točki 6. člena opredeljuje pojem osebnega podatka in pravi, da pomeni osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ki je po 2. točki 6. člena ZVOP-1 določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek. Določljivost pomeni, da se osebo lahko neposredno ali posredno identificira, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
7. člen ZDIJZ smiselno določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje osebne podatke in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Gre za institut t. i. delnega dostopa. Z delnim dostopom je tako možno zagotoviti, da se s posredovanjem zahtevane informacije javnega značaja ne krši določb ZVOP-1.
Pooblaščenec pojasnjuje, da organ z opisom strokovne izobrazbe zaposlenih pri koncesionarju v izpodbijanih odločbah prosilcu de facto ni omogočil dostopa (oz. delnega dostopa) do informacij javnega značaja. Odgovor organa v taki obliki (v obrazložitvi zavrnilne odločbe) ne more biti informacija javnega značaja. Skladno s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ mora biti namreč informacija v obliki dokumenta, torej v materializirani obliki.
Organ mora zato prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih informacij o strokovni usposobljenosti delavcev na dimnikarskem območju Šmartno ob Paki in Šoštanj. Pri tem mora uporabiti tehniko anonimizacije, s čimer je identifikacija (določenost ali določljivost) posameznikov onemogočena. V konkretnem primeru namreč podatki, našteti v izreku te odločbe, predstavljajo osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Ti podatki so:
• ime in priimek zaposlenega delavca,
• datum rojstva,
• podatek o delovnih izkušnjah (pod postavko »skupno«),
• podatek o pridobljeni izobrazbi (pod postavko »ustanova datum od – datum do«),
• poklicne izkušnje (pod postavko »podjetje in lokacija«, razen podatka o zaposlenosti pri podjetju EKO DIM d.o.o. Ravne).
Z anonimizacijo se torej izgubi prepoznavnost in določljivost posameznikov, zato podatki, ki se nahajajo v dokumentu, izgubijo značaj osebnih podatkov. Dokument, pri katerem organ s tehniko anonimizacije onemogoči določljivost posameznikov, v tem primeru predstavlja informacijo javnega značaja, saj vsebuje vse elemente za opredelitev informacije javnega značaja, kar že izhaja iz ugotovitve Pooblaščenca v 1. točki te odločbe.
Pooblaščenec organu torej ne nalaga posredovanja osebnih podatkov, zaradi česar postane nasprotovanje stranskega udeleženca razkritju osebnih podatkov zaposlenih dimnikarjev nerelevantno. Glede nasprotovanja stranskega udeleženca posredovanju osebnih podatkov oseb, pri katerih so bile dimnikarske storitve opravljene, Pooblaščenec ugotavlja, da bi ti podatki morda lahko izhajali iz letnega poročila, vendar pa je Pooblaščenec že v točki 3.1.2 te odločbe ugotovil, da s tem poročilom organ (še) ne razpolaga, zato ga prosilec ne more pridobiti. Vendar tudi v primeru, da bi organ razpolagal s takim poročilom in s tovrstnimi podatki, ki bi bile opredeljene kot informacije javnega značaja, bi moral organ presoditi, ali gre res za (varovane) osebne podatke in skladno s tem odločiti, ali je možno zahtevo delno odobriti z uporabo delnega dostopa.
3.3 Izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovna skrivnost)
Stranski udeleženec je izrazil nasprotovanje posredovanju kakršnih koli podatkov, ki se nanašajo na njegove podatke, predvsem podatkov o številu in vrednosti opravljenih storitev in o tem, komu so bile dimnikarske storitve opravljene. Stranski udeleženec s tem nasprotuje posredovanju letnih poročil in seznamov delavcev, saj je zapisal, da zahtevani dokumenti vsebujejo osebne podatke in poslovno skrivnost. Pooblaščenec je zaradi teh navedb presojal, ali je podana izjema iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Zakon o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/06, 60/06, 26/07, 33/07, 67/07; v nadaljevanju ZGD-1) v 39. členu opredeljuje poslovno skrivnost kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom (prvi odstavek) ali podatek, za katerega je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanj izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Stranski udeleženec v svojem dopisu z dne 12. 12. 2008 ni izkazal, da je družba za zahtevane dokumente sprejela pisni sklep, v katerem bi podatke, vsebovane v teh dokumentih, določila kot poslovno skrivnost. To dejstvo prav tako ne izhaja iz dokumentacije, ki jo je Pooblaščencu predložil organ na ogledu in camera. Pooblaščenec je namreč z vpogledom v dokumentacijo, ki je predmet zahteve prosilca, ugotovil, da ta ni vidno označena kot poslovna skrivnost. Nadalje je Pooblaščenec presojal pogoj iz drugega odstavka 39. člena ZGD-1 in ugotovil, da stranski udeleženec občutne škode, ki bi vplivala na njegov slabši položaj na trgu, ni izkazal. Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je namreč primarno na zainteresiranem podjetju, čigar podatki naj bi se varovali kot poslovna skrivnost. Iz tega sledi, da bi moral stranski udeleženec konkretno izkazati, da bi škoda zanj zares utegnila nastati, če bi se podatki razkrili. Pooblaščenec ugotavlja, da stranski udeleženec zgolj z abstraktnim zatrjevanjem, da gre za poslovno skrivnost in podatke gospodarske družbe (in zaradi tega domnevno ne za informacije javnega značaja), ni izkazal interesa za varstvo informacij, ki bi lahko predstavljale poslovno skrivnost.
Pooblaščenec je zato ugotovil, da v konkretnem primeru dokumenti ne izpolnjujejo pogojev, ki jih za obstoj poslovne skrivnosti določa 39. člena ZGD-1, zato ne gre za izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 2. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali obstajajo tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Ugotovil je, da druge izjeme ne obstajajo, zato je pritožbama prosilca z dne 1. 8. 2008 delno ugodil in izpodbijani odločbi št. 090-28/2008/2 in št. 090-39/2008/2 na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odpravil v delu, v katerem je ugotovil, da je organ napačno uporabil materialni predpis. Pooblaščenec je sam rešil zadevo in odločil, kot izhaja iz izreka te odločbe. V preostalem delu je Pooblaščenec pritožbi na podlagi 1. odst. 248. člena ZUP kot neutemeljeni zavrnil. Pritožbi prosilca z dne 18. 4. 2008 in 1. 8. 2008 zoper odločbi organa št. 090-10/2008/2 in 090-38/2008/2 je Pooblaščenec kot neutemeljeni zavrnil.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka