Cvetek Olga, novinarka Dela - Pošta Slovenije
+ -Številka: 021-140/2008
Kategorije: Ali je organ zavezanec
Datum: 3. 12. 2008
Številka: 021-140/2008
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Olge Cvetek, Delo d.d., Dunajska 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo št. 0/50 14605 1/08 - MJ, z dne 29. 10. 2008, Pošte Slovenije d.o.o., Slomškov trg 10, 2500 Maribor (v nadaljevanju družba), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke se kot neutemeljena zavrne.
2. V tem postopku stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 23.10.2008 na družbo naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, pri čemer je od nje zahtevala fotokopijo sklenjene pogodbe med družbo in družbo Progresija d.o.o. Titova cesta 2, Maribor. Prosilko je zanimal podatek, koliko je družba zaračunala za distribucijo posameznega izvoda Slovenskega tednika oziroma primerljiv podatek v zvezi s ceno distribucije.
O zahtevi prosilke je družba odločila z odločbo št. 0/50 14605 1/08 - MJ z dne 29. 10. 2008, s katero je zahtevo prosilke za dostop do informacij javnega značaja, z dne 23. 10. 2008, zavrnila.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je uvodoma povzeta zahteva prosilke, nato pa družba pojasnjuje, da je zavezanka za dajanje informacij javnega značaja zgolj na področju, kjer ima podeljeno dovoljenje Agencije za pošto in elektronske komunikacije za izvajanje univerzalne poštne storitve. V preostalem pa družba ni zavezanec za dajanje informacij javnega značaja, saj ni državni organ ali oseba javnega prava. Prenos publikacij (časopisov) od izdajatelja do naročnikov ali do vseh naslovnikov (v primeru brezplačnikov) ne spada med univerzalno poštno storitev po Zakonu o poštnih storitvah, pač pa gre za komercialno poštno storitev, katere izvajanje ne poteka v javnem interesu pod nadzorom Republike Slovenije. Družba še pojasnjuje, da tudi, če bi pri presoji predmetne zahteve za dostop do informacije javnega značaja morala ravnati po ZDIJZ, zahtevi prosilke ne bi ugodila, saj predstavljajo pogodbe Pošte Slovenije d.o.o. poslovno skrivnost, skladno z Zakonom o gospodarskih družbah.
V zvezi z omenjeno odločbo družbe je prosilka dne 10. 11. 2008 pri Pooblaščencu vložila pritožbo, v kateri navaja, da se ne strinja z obrazložitvijo odločbe in meni, da je Pošta Slovenije d.o.o. zavezanka za dajanje informacij in zavezana k transparentnosti.
Pooblaščenec je z dopisom št. 021 – 140/2008/2 z dne 13. 11. 2008 pritožbo prosilke, ki je bila poslana neposredno njemu, kot pritožbenemu organu, odstopil družbi ter jo pozval, naj kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Na poziv Pooblaščenca je družba odgovorila z dopisom z dne 24. 11. 2008, ki ga je Pooblaščenec prejel 25. 11. 2008. V njem družba pojasnjuje, da je pritožba dovoljena in pravočasna ter vložena s strani upravičene osebe. V prilogi družba Pooblaščencu pošilja spis v zvezi s pritožbo prosilke.
Pritožba ni utemeljena.
Upoštevaje dejstvo, da se družba v odločbi 0/50 14605 1/08 – MJ z dne 29. 10. 2008 sklicuje na dejstvo, da je zavezanka v smislu ZDIJZ zgolj na področju, kjer ima podeljeno dovoljenje APEK za izvajanje univerzalne poštne storitve, v preostalem pa ne, saj ni državni organ ali oseba javnega prava, se bo Pooblaščenec v nadaljevanju najprej opredelil do tega vprašanja.
Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.
Po definiciji iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ker ZDIJZ sam pojem informacije javnega značaja definira zelo široko, je njegov vpliv na delovanje javnega sektorja izjemno močan. Tako iz kroga organov širšega javnega sektorja, ki sodijo med zavezance za dostop do informacij javnega značaja, kot tudi iz opredelitve informacije javnega značaja, je mogoče zaključiti, da je postopek dostopa do informacij javnega značaja v najširšem pomenu besede namenjen pridobivanju informacij, ki so v povezavi z javnopravnim, oblastnim delovanjem. Podobno izhaja tudi sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006 z dne 25.4.2007 in sicer, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo, ter skladno z namenom varstva javnega interesa. Informacija javnega značaja je torej tista informacija, ki služi uradnemu namenu organa, gre torej za informacije, povezane s katerokoli javno (public) ali upravno funkcijo organa (tako tudi Priporočilo št. 2 (2002) Odbora ministrov državam članicam o dostopu do uradnih dokumentov in Obrazložitveni memorandum, sprejet v okviru Sveta Evrope z dne 21.2.2002).
Kot že rečeno, je za odločitev v konkretni zadevi pomembno razrešiti vprašanje, ali je družba zavezanec po ZDIJZ tudi v tistem delu dejavnosti, ki se ne nanaša na izvajanje javne službe. Za vse izvajalce javnih služb je namreč značilno, da so lahko zavezani za dostop do informacij javnega značaja samo v tistem delu svoje dejavnosti, ki predstavlja izvajanje javne službe, ne pa tudi z ostalimi dejavnostmi, ki nimajo povezave z izvajanjem javne službe. Iz tega razloga je treba potegniti mejo med obema vrstama dejavnosti in razmejiti dejavnost, ki pomeni izvajanje javne službe, od preostalih dejavnosti. Za izvajalce javnih služb je namreč značilno, da lahko opravljajo še zasebnopravne, tržne dejavnosti, v okviru katerih niso zavezani za posredovanje informacij javnega značaja zato, ker v tržni sferi podvrženem delu dejavnosti informacije javnega značaja pojmovno ne morejo nastati. Informacije javnega značaja namreč lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti izvajalca javne službe, ki pomeni izvajanje javne službe, to pa ne morejo biti tiste, ki izvirajo iz zasebne dejavnosti načeloma zavezanega subjekta. To izhaja iz namena ZDIJZ, ki je v zagotavljanju izvajanja nadzora nad subjekti, ki delujejo v javnem interesu, oziroma ki so v primeru javnih služb izvajalci servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja.
Pooblaščenec je ugotovil, da je družba organizirana kot družba z omejeno odgovornostjo po Zakonu o gospodarskih družbah. S sklepom o preoblikovanju javnega podjetja Pošta Slovenije, d.o.o., v družbo Pošta Slovenije, d.o.o. (Ur. l. RS 67/2002 s spremembami in dopolnitvami) se je dotedanje javno podjetje Pošta Slovenije, d.o.o. preoblikovalo v družbo Pošta Slovenije, d.o.o., ki nadaljuje z delom kot gospodarska družba brez statusa javnega podjetja. Ustanovitelj in edini družbenik Pošte Slovenije d.o.o., je Republika Slovenija, ki uresničuje ustanoviteljske pravice preko Vlade Republike Slovenije. Glavna dejavnost družbe je dejavnost javne pošte.
Področje poštnih storitev ureja z evropskim pravnim redom usklajen Zakon o poštnih storitvah (Ur. l. 102/2004 – UPB1 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPSto-1), ki v 1. čl. določa, da ta zakon določa pogoje in postopek za izvajanje poštnih storitev, ureja zagotavljanje in izvajanje univerzalne poštne storitve, uvaja pogoje za dostopnost do javnega poštnega omrežja in izdajanje poštnih vrednotnic, določa organizacijo in delovanje Agencije za telekomunikacije, radiodifuzijo in pošto Republike Slovenije (v nadaljevanju agencija) v delu, ki se nanaša na poštne storitve, določa pravice in obveznosti izvajalcev in uporabnikov poštnih storitev ter ureja druga vprašanja povezana s poštno dejavnostjo. 1. odstavek 3. člen ZPSto-1 opredeljuje pojem univerzalne poštne storitve. Univerzalna poštna storitev je trajno, redno in nemoteno izvajanje s tem zakonom določenih poštnih storitev s predpisano kakovostjo na celotnem ozemlju Republike Slovenije po cenah, ki so dostopne za vse uporabnike poštnih storitev. Kot univerzalna poštna storitev se izvajajo naslednje poštne storitve:
1. prenos poštnih pošiljk do mase 2 kg
2. prenos poštnih paketov do mase 20 kg
3. storitev priporočene in vrednostne poštne pošiljke in
4. prenos poštnih pošiljk za slepe in slabovidne.
Četrti člen v nadaljevanju ureja zagotavljanje univerzalne poštne storitve kot javne službe. Republika Slovenija v javnem interesu zagotavlja, da izvajalec univerzalne poštne storitve vsem uporabnikom poštnih storitev na njenem celotnem ozemlju pod enakimi pogoji trajno, redno in nemoteno izvaja univerzalno poštno storitev, ki jo sme prekiniti le v primeru višje sile ali v razmerah, ki predstavljajo nevarnost za vročevalca. Nadalje 7. odstavek istega člena določa, da agencija objavi v Uradnem listu Republike Slovenije in na svoji internetni strani izvajalca univerzalne poštne storitve ter obseg njegovih pravic in obveznosti.
Pooblaščenec je z vpogledom na spletno stran agencije: http://www.apek.si/sl ugotovil, da je agencija 30. maja 2003 izdala Pošti Slovenije d. o. o. dovoljenje za izvajanje univerzalne poštne storitve za dobo petih let, in sicer do 30. maja 2008. S tem dovoljenjem je Pošta Slovenije d. o. o. pridobila tudi izključno pravico do izvajanja rezervirane poštne storitve. V skladu z izdanim dovoljenjem je Pošta Slovenije dolžna izvajati univerzalno poštno storitev po enakih pogojih in predpisani kakovosti na celotnem ozemlju Republike Slovenije. Agencija je v skladu s 4. členom ZPSto-1, v Uradnem listu RS, št. 53, z dne 30. 5. 2008, stran 1999, objavila obvestilo o podaljšanju dovoljenja Pošti Slovenije d.o.o. za izvajalca univerzalne poštne storitve na celotnem ozemlju Republike Slovenije, s pravico izvajanja rezerviranih poštnih storitev, za obdobje petih let, to je od 31. 5. 2008 do 31. 5. 2013. Družba je že v svoji odločbi pojasnila, da gre dovoljenje APEK za izvajanje univerzalne poštne storitve pri uporabi ZDIJZ smiselno uporabljati za podeljeno javno pooblastilo. Na podlagi navedenega, Pooblaščenec ugotavlja, da je družba Pošta Slovenije, d.o.o. zavezanec v smislu ZDIJZ samo v delu, ko gre za izvajanje univerzalne poštne storitve kot javne službe.
V nadaljevanju 9. člen ZPSto-1 določa, da agencija izda splošni akt o nomenklaturi poštnih storitev, s katerim se določijo vrste poštnih storitev v notranjem in mednarodnem poštnem prometu. V 3. odstavku 2. člena Splošnega akta o nomenklaturi poštnih storitev (Ur. l. RS 54/2003 s spremembami in dopolnitvami) je določeno, da se za izvajanje poštnih storitev ne šteje:
• prenos pošiljke naslovniku, ki ga opravi pošiljatelj sam,
• prenos pošiljke v primeru, ko sta naslovnik in pošiljatelj ista oseba in prenosa ne opravi izvajalec poštnih storitev,
• prenos pošiljke v primerih, ki ni naslovljena s polno navedbo imena oziroma naziva naslovnika, ampak zgolj z delno oznako naslova, kot npr. območje pošte, naselje, ulica (vključno z nenaslovljenimi oglaševalskimi, marketinškimi in drugimi reklamnimi sporočili).
10. člen ZPSto-1 določa, da lahko poštne storitve, razen če ta zakon določa drugače, izvaja vsaka fizična ali pravna oseba, ki o tem pisno obvesti agencijo (vsebina ter postopki v zvezi z obvestilom so urejeni v 13. členu ZPSto-1). Za izvajanje univerzalne poštne storitve pa mora fizična ali pravna oseba pridobiti dovoljenje agencije.
Prenos nenaslovljenih in delno naslovljenih pošiljk, torej ni poštna storitev v smislu ZPSto-1, kar pomeni, da lahko distribucijo nenaslovljene oziroma delno naslovljene pošte opravlja vsak subjekt, ki v skladu s splošnimi pogoji prosto nastopa na trgu.
Prosilka se želi seznaniti s pogodbo, ki sta jo sklenili Pošta Slovenije d.o.o. in Progresija d.o.o., in sicer jo zanima podatek, koliko je Pošta Slovenije d.o.o. zaračunala za distribucijo posameznega izvoda Slovenskega tednika, ki ga izdaja družba Progresija d.o.o. Pooblaščenec je zato vpogledal tudi na spletno stran Slovenskega tednika: http://www.slovenski-tednik.si/ in ugotovil, da je časopis Slovenski tednik, od začetka izhajanja pa do zadnje številke (iz spletne strani je razvidno, da je zadnja, 38. številka, izšla dne 3. 10. 2008), časopis brezplačnik. Ker so brezplačniki nenaslovljene pošiljke, distribucija le-teh ne predstavlja poštne storitve v smislu ZPSto-1 in ne spada na trg reguliranih poštnih storitev.
V skladu s tem Pooblaščenec zaključuje, da družba ni v celoti zavezanec po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ oz., da je zavezanec samo v delu svoje dejavnosti, ki se nanaša na izvajanje univerzalne poštne storitve kot javne službe. Družba torej v konkretnem primeru ni pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ, saj je prosilka zahtevala dokumente, ki se nanašajo na opravljanje storitev, ki spadajo izven izvajanja univerzalne poštne storitve, v t.i. tržno dejavnost družbe. Upoštevaje navedeno se Pooblaščenec ni spuščal v ugotavljanje dejanskega stanja (t.j. ugotavljanje (ne)obstoja zahtevanih dokumentov) in presojo drugih procesnih ali materialnopravnih vprašanj, ki so sicer pomembna za odločitev o dostopu do informacij javnega značaja, saj je bilo pri odločanju o tej pritožbi primarnega pomena vprašanje, ali je v konkretnem primeru družba sploh zavezanec po 1. čl. ZDIJZ. Na tej podlagi je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilke kot neutemeljeno zavrnil.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo Pošte Slovenije d.o.o., Slomškov trg 10, 2500 Maribor, št. 0/50 14605 1/08 - MJ z dne 29. 10. 2008. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka