Prosilec - MNZ
+ -Številka: 021-134/2008/5
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 021-134/2008/5
Datum: 05.03.09
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in drugega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilec), z dne 3. 11. 2008, zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-23/2008/8 (11-10), z dne 28. 10. 2008, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca, z dne 3. 11. 2008 se ugodi in se odločba organa št. 090-23/2008/8 (11-10), z dne 28. 10. 2008, odpravi. Organ mora prosilcu v 8 dneh od prejema te odločbe posredovati fotokopijo izjave o varnosti (avgust 2005 – revizija; 487 strani), ki jo je organ izdelal za svoje potrebe.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 21. 3. 2008 na organ vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je z izrecnim sklicevanjem na zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, organ zaprosil za »fotokopije dokumentacije o tem, kaj je organ storil oziroma kaj načrtuje, da njihove sodelavke in sodelavci ne bodo po večletnem delu imeli zdravstvenih posledic ali trajnih invalidskih okvar«. Poleg tega je še pojasnil:
- da že dolgo časa opaža, da mnoge delavke in delavci pri pisarniškem delu sedijo na neudobnih in zdravju škodljivih stolih,
- da so ti stoli v popolnem ali vsaj delnem nasprotju s človeško anatomijo in so izrazito neergonomsko oblikovani in
- da so delovna mesta urejena z zahtevami in dognanji iz prve polovice 20. stoletja.
Organ je dne 28. 10. 2008 izdal odločbo št. 090-23/2008/8 (11-10) (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel:
- da je organ prosilcu odgovoril z dopisom št. 090-23/2008/2 (11-10), z dne 3. 4. 2008, v katerem je pojasnil, da z naprošenimi informacijami ne razpolaga in prosilca obvestil, da je bila zadeva odstopljena pristojnemu ministrstvu, tj. Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve (MDDSZ), ki je odgovorno za normativno urejanje varnosti in zdravja pri delu;
- da je organ dne 12. 6. 2008 od Pooblaščenca prejel poziv zaradi molka organa in kasneje izdal izpodbijano odločbo;
- da ZDIJZ v 4. členu opredeljuje informacijo javnega značaja kot tisto, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Ker organ informacije v materializirani obliki na temo, o kateri sprašuje prosilec in kot jo določa ZDIJZ nima, je ne more posredovati in je zato bilo potrebno izdati zavrnilno odločbo.
Prosilec je zoper izpodbijano odločbo dne 5. 11. 2008 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, ki jo je Pooblaščenec dne 7. 11. 2008 odstopil organu, ta pa jo je po preizkusu procesnih predpostavk odstopil nazaj Pooblaščencu, saj izpodbijane odločbe ni spremenil. Pooblaščenec je odstopljeno pritožbo prejel 12. 11. 2008.
V pritožbi je prosilec navedel, da je vsebina izpodbijane odločbe neprimerna in da so bili stoli kupljeni z davkoplačevalskim denarjem, kar predstavlja javno informacijo.
Pooblaščenec je na podlagi 11. člena ZInfP v povezavi s 199. členom ZUP, zaradi potrebe po popolni ugotovitvi dejanskega stanja, dne 7. 1. 2009 v prostorih organa opravil ogled in camera, brez prisotnosti strank postopka. Iz zapisnika o ogledu št. 021-134/2008/4 izhajajo naslednje ugotovitve:
- organ razpolaga z izjavo o varnosti v fizični obliki – avgust 2005 (revizija), ki ima 487 strani in je dostopna tudi na intranetu;
- organ ne razpolaga s posebnim internim aktom s področja nabave pisarniških stolov;
- organ ni nikoli sprejel posebne interne strategije, programa ali drugega akta za bodoče ravnanje v zvezi s pisarniškimi stoli. Temu ustreza le izjava o varnosti iz prve alineje. Prav tako tudi ni mogoče povsem svobodno določati bodočih ravnanj, saj je organ vezan na področne predpise in razpoložljiva proračunska sredstva;
- objave v zvezi z javnimi naročili povezanimi s pisarniško opremo so dostopne na internetu;
- nabava pisarniške opreme se opravlja redno in v skladu s potrebami ter razpoložljivimi proračunskimi sredstvi.
Pooblaščena oseba organa je še izjavila, da so vsi stoli, s katerimi razpolagajo, skladni z zahtevami področnih predpisov.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje presojanja izpodbijane odločbe in predmet zahteve
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, ZDIJZ prosilcu nalaga izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev, ki se nanašajo na obvezne sestavine pisne zahteve (vloge), s katero se prosilec obrne na organ. ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena, poleg zahteve po opredelitvi načina seznanitve z vsebino informacije javnega značaja, prosilcu nalaga opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti oziroma t.i. opis informacije javnega značaja, ki predstavlja najpomembnejšo sestavino zahteve. Da je opredelitev zahtevka stranke obvezna sestavina vloge, izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 66. člena ZUP. ZUP v istem členu na splošno določa še, da mora biti vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava.
Zahteva po opisu želene informacije javnega značaja pomeni, da mora prosilec informacijo opisati s tako stopnjo določnosti, da lahko organ zahtevek obravnava (t.i. primerna stopnja določnosti), ne pomeni pa, da je potrebno informacijo povsem določno identificirati. Primerna stopnja določnosti pomeni, da mora biti opis informacije natančen do te mere, da dejansko omogoča določljivost informacije oziroma dokumenta. Podobno izhaja tudi iz 6. člena Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije, ki določa, da se prošnje dajejo dovolj natančno, da lahko institucija ugotovi, za kateri dokument gre. V primeru, da način hrambe dokumentov in razpoložljivi podatki organu omogočajo, da zahtevano informacijo najde, organ od prosilca ne sme zahtevati podrobnega opisovanja oziroma podrobne identifikacije informacije oziroma dokumenta. Takšna zahteva bi bila upravičena zgolj v primeru, ko bi bile dodatne podrobnosti nujno potrebne, da bi organ zahtevo sploh lahko obravnaval. Pri tem pa količina dela, ki bi jo organ imel zaradi omejenega opisa zahtevane informacije oziroma dokumenta, ni pomembna. ZDIJZ torej nalaga prosilcu opredelitev želene informacije v razumnih mejah, te pa so nedvomno povezane s prosilčevim omejenim poznavanjem dela organa. Potrebno je namreč upoštevati, da bi dosledno vztrajanje pri absolutni določenosti želene informacije oziroma dokumenta v praksi lahko pomenilo de facto negacijo pravice do dostopa do informacije javnega značaja.
ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva tudi po dopolnitvi ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati. Pooblaščenec poudarja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice.
V konkretnem primeru je organ zahtevo prosilca očitno štel za popolno ter zrelo za odločanje. Takšnega pristopa organu sicer ni mogoče očitati, vendar organ v nadaljevanju, tj. pri vsebinskem odločanju o zahtevi, ni vložil nikakršnega napora pri ugotavljanju, kateri dokumenti, s katerimi organ razpolaga, utegnejo odgovarjati zahtevi prosilca, pač pa je pavšalno zatrdil, da z dokumenti, ki so predmet zahteve, ne razpolaga.
Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na neobstoj kakršnegakoli dokumenta, ki bi ustrezal zahtevi prosilca in ker je prosilec tej ugotovitvi nasprotoval, se je Pooblaščenec v nadaljevanju omejil na vprašanje obstoja dokumentarnega gradiva, ki ustreza zahtevi prosilca oziroma se je omejil na vprašanje pravilne ugotovitve dejanskega stanja s strani organa. Pooblaščenec je torej ugotavljal, ali organ razpolaga z dokumenti, ki v razumnih mejah odgovarjajo na vprašanje o tem, kaj je organ storil oziroma kaj načrtuje v zvezi s pisarniškimi stoli, da njihove sodelavke in sodelavci ne bodo po večletnem delu imeli zdravstvenih posledic ali trajnih invalidskih okvar. Zahtevo je mogoče razdeliti na dokumente, povezane z obstoječim stanjem in na programske dokumente o načrtovanem stanju. Pri tem je Pooblaščenec upošteval, da mora glede na široko formulacijo zahteve prosilca vsebina obstoječih dokumentov izkazovati neposredno zvezo z zahtevo prosilca. Na neposredno zvezo kažejo naslednje povezovalne kategorije, ki morajo biti podane kumulativno:
- »pisarniški stoli«,
- »dejanja organa, ki kažejo na preteklo ali bodočo skrb za varovanje zdravja zaposlenih« in
- »skrb, ki presega običajno skrb za preprečitev zdravstvenih okvar«, tj. skrb, ki presega obstoječe standarde in razpoložljivima proračunska sredstva ter izboljšuje obstoječe stanje pisarniških stolov, ki naj bi bili domnevno neustrezni (posebna, izredna ali dodatna skrb).
2. Vprašanje obstoja informacije javnega značaja
2.1. Splošno
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ).
Informacija javnega značaja je vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ). Iz omenjenih določb izhaja, da morajo biti za obstoj informacije javnega značaja kumulativno izpolnjeni trije kriteriji:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
2.2. Obstoj izjave o varnosti
Skladno z določbami 14. člena Zakona varnosti in zdravju pri delu (Ur. l. RS, št. 56/99 in 64/01; v nadaljevanju ZVZD), ki določa:
- da mora vsak delodajalec izdelati in sprejeti izjavo o varnosti v pisni obliki, s katero določi način in ukrepe za zagotavljanje varnosti in zdravja pri delu ter jo dopolnjevati ob vsaki novi nevarnosti in spremembi ravni tveganja in
- da izjava o varnosti temelji na ugotovitvi možnih vrst nevarnosti in škodljivosti na delovnem mestu in v delovnem okolju ter oceni tveganja za nastanek poškodb in zdravstvenih okvar,
je Pooblaščenec upravičeno domneval, da organ s takšno izjavo razpolaga. Glede na navedeno je Pooblaščenec dne 7. 1. 2009 izvedel ogled in camera, v okviru katerega je bilo nedvomno ugotovljeno, da organ razpolaga z izjavo o varnosti – avgust 2005 (revizija), v obliki vezanega tiska s 487 stranmi. Izjava se nahaja tudi v elektronski obliki in je zaposlenim pri organu dostopna na intranetu. Gre za dokument, ki ga je organ sprejel v skladu z ZVZD in na sistematičen način ugotavlja možne vrste nevarnosti in škodljivosti na delovnem mestu in v delovnem okolju, ocenjuje tveganja za nastanek poškodb in zdravstvenih okvar ter določa ukrepe za varovanje zdravja oziroma zagotavljanje varnosti zaposlenih v organu. Vsebina navedenega dokumenta je podrobneje določena v Pravilniku o načinu izdelave izjave o varnosti (Uradni list RS, št. 30/2000, v nadaljevanju Pravilnik). Ob upoštevanju navedenih pravnih podlag Pooblaščenec ugotavlja, da izdelava dokumentov s področja varnosti in zdravja pri delu predstavlja z zakonom določeno obveznost organa, kar pomeni, da je tovrstna dokumentacija, torej tudi Izjava o varnosti z oceno tveganja, povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti, torej sodi v delovno področje organa.
Glede na navedeno, obravnavani dokument torej izpolnjuje vse tri materialne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ. Pooblaščenec še ocenjuje, da je predmet zahteve prosilca celotna izjava o varnosti in zdravju pri delu in ne zgolj tisti del, ki izrecno govori o pisarniških stolih. Del, ki se nanaša na pisarniške stole, namreč predstavlja integralni (neločljiv) del celotne izjave, za katerega razumevanje je, zaradi medsebojne povezanosti vsebine izjave, nujno poznavanje celotnega besedila izjave.
2.3. Neobstoj programskih in drugih dokumentov interne narave
Pooblaščenec ugotavlja, da organ, razen z dokumentom iz prejšnje točke, ne razpolaga z drugimi splošnimi internimi akti, ki bi opredeljevali bodoče ravnanje organa na področju zagotavljanja varstva in zdravja pri delu, zlasti glede kvalitativnih vidikov pisarniških stolov (npr. pravilniki, strategije, plani in programi). O tem se je Pooblaščenec prepričal na podlagi izvedenega ogleda in camera. Dejstva v podporo prepričanju, da je mogoče verjeti organu, da s tovrstnimi dokumenti ne razpolaga, so:
- iz predpisov z delovnega področja organa, splošnih organizacijsko-postopkovnih predpisov, ZVZD in Pravilnika ni mogoče ugotoviti, da bi organ moral razpolagati z drugo dokumentacijo, jo pridobiti od drugega organa ali jo celo izdelati;
- organ je pri željah, načrtovanju in izvedbi ukrepov za varnost in zdravje zaposlenih omejen s tehničnimi predpisi s tega področja in razpoložljivimi proračunskimi sredstvi, zaradi česar je omejen tudi pri pripravi programskih aktov oziroma njihova priprava nima večjega smisla;
- programski naravi dokumenta ustreza že sama izjava o varnosti in zdravju, saj izrecno govori tudi o pisarniških stolih in zaradi tega predstavlja podlago za izvajanje bodočih ukrepov, povezanih z varnostjo in zdravjem pri delu, torej tudi ukrepov, ki se navezujejo na pisarniške stole;
- uradna oseba organa je izjavo o neobstoju drugih dokumentov dala na zapisnik.
2.4. Dokumenti, ki so nastali v morebitnih postopkih oddaje javnih naročil
Glede na široko zasnovano zahtevo prosilca bi bilo načeloma mogoče kot predmet zahteve šteti tudi celotno dokumentarno gradivo, ki je nastalo v postopkih javnega naročanja in se nanaša na pisarniške stole. Vendar Pooblaščenec ocenjuje, da bi bilo v konkretnem primeru povsem nerazumno raztezati vprašanje, o tem »kaj je organ storil oziroma kaj načrtuje v zvezi s pisarniškimi stoli, da njihove sodelavke in sodelavci ne bodo po večletnem delu imeli zdravstvenih posledic ali trajnih invalidskih okvar« na celotno dokumentarno gradivo nastalo pri izvedbi javnih razpisov. Skladno z navedbami v točki 1 dokumentarno gradivo iz javnih razpisov ne izpolnjuje pogoja neposredne zveze, saj povezovalna kategorija »posebna, izredna ali dodatna skrb za zdravje zaposlenih« ni v zadostni meri izkazana. Pri že izvedenih nakupih pisarniških stolov ne gre za izraz posebne (izredne, dodatne) skrbi za varnost in zdravje zaposlenih, pač pa za ravnanje, ki je skladno s standardi, ki veljajo za pisarniške stole. Če standardi in posledično stoli, ki so v uporabi, ne ustrezajo sodobnim dognanjem s področja varnosti in zdravja pri delu, je to problem obstoječih predpisov in razpoložljivih proračunskih sredstev, na kar pa organ nima absolutnega in neposrednega vpliva. Dokumentarno gradivo iz javnih razpisov torej neposredno ne odgovarja na vprašanje o posebni skrbi za preprečitev zdravstvenih okvar, saj prosilčevo vprašanje izhaja iz obstoječega stanja, tj. na domnevno neprimernih pisarniških stolov – to pa so ravni tisti stoli, ki jih je organ nabavil v okviru izvedenih javnih razpisov. Glede na navedeno je zveza med zahtevo prosilca in dokumentarnim gradivom iz javnih razpisov preveč oddaljena, da bi takšno dokumentarno gradivo lahko šteli za predmet zahteve. S tega vidika Pooblaščenec tudi ugotavlja, da zahteva prosilca ne dosega primerne stopnje določnosti, kot je bila opisana v točki 1. Če bi prosilec želel prejeti tovrstno dokumentarno gradivo, bi moral to s primerno stopnjo določnosti izraziti v sami zahtevi.
Poleg navedenega ne gre spregledati dejstva, da so vsi razpisi tekočih in že zaključenih postopkov oddaje javnih naročil dostopni na spletni strani organa: www.mnz.gov.si.
3. Presoja obstoja izjem od dostopa do informacij javnega značaja
ZDIJZ določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera od izjem iz 1. do 11. točke prvega odstavka 6. člena. Pooblaščenec je pri obravnavi zahtevanega dokumenta iz 2.2. točke te obrazložitve po uradni dolžnosti presodil, ali vsebuje podatke, ki predstavljajo katero od izjem od dostopa do informacij javnega značaja po omenjenih določbah ZDIJZ. Na podlagi seznanitve s celotno vsebino zahtevanega dokumenta, Pooblaščenec ni ugotovil obstoja nobene od izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. Sklepno
Ker so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno in zmotno ugotovljena dejstva, je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 251. člena ZUP dopolnil postopek in sam odpravil omenjeno pomanjkljivost ter na podlagi drugega odstavka 251. člena ZUP pritožbi ugodil in o zadevi odločil tako, da je prosilcu omogočil pridobitev fotokopije izjave o varnosti, ki jo je izdelal organ oziroma tako, kot je navedeno v prvi točki izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka