Prosilec - Državni zbor RS
+ -Številka: 021-84/2008/8
Kategorije: Tajni podatki, Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 021-84/2008/8
Datum: 22. 12. 2008
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. čl. Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. čl. Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 2 ter 3. odst. 251. čl. Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ... (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo št. 010-01/05-15/27, z dne 16. 6. 2008 Republike Slovenije, Državni zbor, Šubičeva 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba organa št. 010-01/05-15/27, z dne 16. 6. 2008 se odpravi.
Organ je dolžan prosilcu v roku petih dni od prejema te odločbe omogočiti vpogled v:
- dokument »Zapisnik z dne 20. 12. 1996 s 15 - stransko prilogo s seznamom dokumentov«, pri čemer se v dokumentu prekrijejo naslednji osebni podatki:
• podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem I. Mapa: tč. 3 ob navedbi zadeve; tč. 4 ob navedbi zadeve; tč. 7 ob navedbi zadeve; tč. 12 ob navedbi zadeve; tč. 15 ob navedbi zadeve; tč. 16 ob navedbi zadeve; tč. 19 ob navedbi zadeve; tč. 21 ob navedbi zadeve;
• podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem II. Mapa: tč. 28 in 29 ob navedbi zadeve;
• podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem III. Mapa: tč. 6, 8, 10, 11 in 12 ob navedbi zadeve; tč. 21 in 23 ob navedbi zadeve;
• podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem V. Mapa: tč. 3 ob navedbi zadeve; tč. 4 ob navedbi pošiljatelja; tč. 7 ob navedbi zadeve; tč. 9 ob navedbi zadeve; tč. 10, 11, 12, 13, 14, 15a, 16 do 22 in tč. 24 do 39 ob navedbi zadeve;
• podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem VI. Mapa: tč. 4 ob navedbi pošiljatelja in zadeve; ob tč. 15; tč. 16 ob navedbi zadeve; ob tč. 19; ob tč. 21; ob tč. 22; ob tč 23; ob tč. 24; ob tč. 25; tč. 33 ob navedbi zadeve;
• podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem VII. Mapa: ob tč. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 10 in 11.
2. V preostalem delu se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi odločiti v tridesetih dneh od prejema te odločbe.
3. V tem postopku stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 15. 5. 2008 na organ, preko navadne pošte, naslovil zahtevo za vpogled v (in pozneje po ogledu fotokopiranje) celotno dokumentacijo (dokumente, dosjeje, registre ali drugo dokumentarno gradivo), ki se nanaša na trgovino z orožjem v letih 1990-1994 in je bila pridobljena od drugih državnih organov (VIS oz. SOVA, MNZ, Policija, tožilstvo, MORS, OVS oz. VOMO, TO oz. SV itd.), državljanov ali je nastala zaradi dela preiskovalnih komisij (t.i. Madonove in Mogetove) ali komisije, ki nadzira varnostne in obveščevalne službe.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo št. 010-01/05-15/27, z dne 16. 6. 2008, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, z dne 15. 5. 2008 v celoti zavrnil, na podlagi 1. in 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ter neizvedljivosti delnega dostopa zaradi velike vsebnosti oziroma koncentracije zaupnih in osebnih podatkov.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel zahtevo prosilca ter pravne podlage za imenovanje komisij Državnega zbora RS in za parlamentarne preiskave. Organ je navedel, da:
- je gradivo Preiskovalne komisije za parlamentarno preiskavo o vpletenosti in odgovornosti nosilcev javnih funkcij v zvezi z najdbo orožja na mariborskem letališču (v nadaljevanju Madonova komisija) ter Preiskovalne komisija Državnega zbora Republike Slovenije o vpletenosti in odgovornosti nosilcev javnih funkcij v zvezi z najdbo orožja na mariborskem letališču in orožjem v skladišču Ložnica (v nadaljevanju Mogetova komisija) uvrščeno med dokumentarno gradivo trajne vrednosti, ki bo v skladu s strokovnimi navodili Arhiva Slovenije predano arhivu;
- Madonova komisija, katere gradivo je predmet zahteve prosilca, svojega dela ni zaključila in ni pripravila poročila ter da je Mogetova komisija, katere gradivo je prav tako predmet zahteve, ob svojem konstituiranju v celoti prevzela dokumente prejšnje preiskovalne komisije, tako, da se dokumenti obeh komisij hranijo skupaj;
- je Mogetova komisija vseh svojih 16 sej opravila brez navzočnosti javnosti v skladu s Poslovnikom o parlamentarni preiskavi in pripravila vmesno poročilo, ki je označeno z oznakami: obramba, vojaška skrivnost, strogo zaupno in je bilo obravnavano na seji državnega zbora, zaprti za javnost. Končnega poročila te preiskovalne komisije, ki je označeno s stopnjami z oznakami: obramba, državna skrivnost, strogo zaupno in je bilo predloženo v obravnavo državnemu zboru, pa ta po navedbah organa ni obravnaval;
- je bilo pri pregledu dokumentov omenjenih dveh preiskovalnih komisij ugotovljeno, da je večina dokumentov, ki so jih preiskovalnima komisijama predložili drugi državni organi, označeno s stopnjami tajnosti ter vsebujejo osebne podatke. Prav tako pa tudi drugi zahtevani dokumenti, kot pojasnjuje organ v svoji odločbi, vsebujejo osebne podatke oseb, ki so pričale pred navedenima preiskovalnima komisijama;
- so dodaten argument za utemeljenost zavrnitve dostopa določbe 4. in 15. čl. Zakona o parlamentarni preiskavi in določbe Poslovnika o parlamentarni preiskavi, ki določajo javnost dela parlamentarnih preiskovalnih komisij ter določbe 128. čl. Zakona o kazenskem postopku. V zvezi s tem organ ugotavlja, da je v skladu s predpisi, ki urejajo delo preiskovalnih komisij, dopusten vpogled v tisti del dokumentacije komisije, ki je bil obravnavan javno, oziroma je bil v času obravnavanja dostopen javnosti, pod pogojem, da je tak vpogled v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov. Ob tem organ navaja, da ZDIJZ pozna vsebinsko enake omejitve za dostop do informacij javnega značaja, kot jih določajo predpisi, ki urejajo parlamentarno preiskavo;
- da delo Komisije za nadzor nad delom obveščevalnih in varnostnih služb urejata Zakon o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb, ki v 11. čl. določa, da so seje komisije zaprte za javnost, razen če o javnosti celotne ali dela seje sklene komisija z dvotretjinsko večino navzočih članov in Poslovnik Komisije za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb, ki v 39. čl. ureja način ravnanja članov komisije z gradivom, ki nosi oznako stopnje tajnosti;
- da nosi dokumentarno gradivo, ki ga hrani Komisija za nadzor nad delom obveščevalnih in varnostnih služb, oznake stopenj tajnosti v skladu z Zakonom o tajnih podatkih oziroma zakoni, ki so veljali do sprejema tega zakona ter da so vsa dosedanja poročila te komisije, ki so bila v skladu z zakonom predložena v obravnavo Državnemu zboru RS, označena z najvišjimi stopnjami tajnosti ter so bila obravnavana na sejah Državnega zbora RS, zaprtih za javnost.
Zoper navedeno odločbo je prosilec pri Pooblaščencu ter organu vložil pritožbo dne 7. 7. 2008, v kateri navaja:
- da nekateri deli dokumentacije nosijo oznako zaupno zaradi ščitenja 'dobrega' imena nekaterih nosilcev javnih funkcij, za katere obstajajo vsaj utemeljeni razlogi za sum, da so storili kazniva dejanja ali so pomagali pri razkrivanju le-teh ali jih niso preiskovali;
- da vsi dokumenti ne vsebujejo zakonsko varovanih osebnih podatkov, pri čemer prosilec še navaja, da po njegovem mnenju ne morejo šteti kot zavarovani osebni podatki imena prič ali imena navedena s strani prič med zaslišanjem ter da nosilci javnih funkcij v skladu z načeli osebnostnega prava uživajo ožji krog varovanja osebnostnih pravic predvsem v primeru suma zlorab javnih funkcij;
- da ni jasna navedba organa, da je »gradivo uvrščeno med dokumentarno gradivo trajne vrednosti, ki bo predano Arhivu Republike Slovenije«, saj gre za 'aktivno gradivo', ki so ga v mandatu 2000-2004 ter 2004-2008 uporabljale komisije Državnega zbora RS;
- da zahteva preveritev zakonitosti oznak tajnosti in posledično njihov umik iz celotne oziroma dela dokumentacije.
Pooblaščenec je v skladu z 2. odst. 239. čl. ZUP pritožbo prosilca odstopil organu ter ga pozval, da kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. čl. ZUP. Organ je opravil preizkus pritožbe v skladu z 245. čl. ZUP ter z dopisom, z dne 21. 7. 2008, pritožbo prosilca kot pravočasno in vloženo po upravičeni osebi odstopil v reševanje Pooblaščencu.
Pooblaščenec je za razjasnitev dejanskega stanja v zadevi 18. 11. 2008 izvedel ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP v prostorih organa. Zapisnik ogleda št. 021-84/2008/6 s prilogami je del spisovne dokumentacije.
Pritožba je utemeljena.
1. Obstoj informacije javnega značaja
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja (2. odst. 39. čl. Ustave RS), ki v 1. odst. 1. čl. vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. čl., je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Iz citiranega 1. odst. 4. čl. ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se le-ta nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (podrobneje glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
Organ, kot Državni zbor Republike Slovenije, ki deluje na podlagi Ustave Republike Slovenije in Poslovnika Državnega zbora (Ur. l. RS, št. 92/2007 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju Poslovnik DZ), je temeljni del zakonodajne veje oblasti in kot tak brez dvoma sodi med organe, ki so zavezani po ZDIJZ. Državni zbor je najvišja predstavniška in zakonodajna institucija, ki kot temeljno opravlja zakonodajno funkcijo oblasti, poleg tega pa še volilno in nadzorno funkcijo. Kot tak sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po zgoraj citiranem 1. odst. 1. čl. ZDIJZ.
Državni zbor v okviru svoje nadzorne funkcije na temelju Ustave Republike Slovenije:
- odreja parlamentarno preiskavo (93. čl. Ustave RS),
- odloča o zaupnici oz. nezaupnici vladi (116. in 117. čl. Ustave RS),
- odloča o obtožbi predsednika republike, predsednika vlade in ministrov pred ustavnim sodiščem (109. in 119. čl. Ustave RS).
Nadzor pa izvaja tudi s pomočjo poslanskih vprašanj. Delo Državnega zbora v zvezi s parlamentarno preiskavo, ki jo podrobneje urejata Poslovnik DZ in Zakon o parlamentarni preiskavi (Ur. l. RS, št. 63/1993 in 59/2000, v nadaljevanju ZParP) ter v primeru nadzora nad obveščevalnimi in varnostnimi službami tudi Zakon o parlamentarnem nadzoru obveščevalnih in varnostnih služb (Ur. l. RS, 93/2007, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZPNOVS) ter Poslovnik Komisije za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb, je torej nedvomno del nalog državnega zbora, ki jih opravljajo imenovane parlamentarne komisije, zato Pooblaščenec ugotavlja, da predstavlja dokumentacija navedenih parlamentarnih komisij nedvomno informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa.
V zvezi z navedenim je Pooblaščenec, na podlagi navedb organa ter ob pregledu dokumentacije povezane z zahtevo prosilca, ugotovil, da so v zvezi z zahtevo prosilca izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja. Zahtevane informacije se nahajajo v obliki dokumentov, ki jih je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb, izvirajo iz delovnega področja organa, organ pa ima zahtevane informacije v posesti.
2. Načelo prostega dostopa po ZDIJZ
Načelo prostega dostopa je daleč najpomembnejše načelo ZDIJZ, saj skupaj s katalogom ozko in taksativno določenih izjem vzpostavlja domnevo odprtosti dela zavezanih subjektov. 5. čl. ZDIJZ namreč določa, da so informacije javnega značaja prosto dostopne fizičnim in pravnim osebam in da jih ima prosilec, na svojo zahtevo, pravico pridobiti od organa. Pomeni pravno domnevo, da so vse informacije javnega značaja splošno in prosto dostopne, razen v primeru izjem, ki so taksativno določene v 6. čl. ZDIJZ. V praksi to pomeni, da ni naloga upravičenca dokazati, da je neka informacija javna in da je do nje upravičen, ampak je dokazno breme na zavezanem organu, ki informacije noče razkriti (glej doktorsko disertacijo Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 156).
Prav tako navedeno pomeni, da organ ne more zavrniti dostopa do tistih informacij, ki jih ne opredeljuje kot izjeme 6. čl. ZDIJZ oziroma, ki so izrecno izvzete iz prostega dostopa do informacij. Organ v tem smislu torej ne more svobodno ustvarjati zakonskih analogij, na podlagi katerih bi na primer zavračal dostop do podatkov, ki niti z ZDIJZ niti z drugim področnim zakonom, niso izrecno izvzete od prostega dostopa. Navedba o zaupnosti določenega delovanja brez izrecne opredelitve, da gre za informacije, ki so izvzete iz prostega dostopa do informacij javnega značaja, tako ne zadošča.
Pooblaščenec na tej točki opozarja na dejstvo, da se ZDIJZ nanaša na dokumente, ki vsebujejo informacije javnega značaja erga omnes, torej takšne informacije, do katerih ima vsakdo prost dostop. ZDIJZ namreč omogoča pridobitev informacij javnega značaja vsem, ne glede na pravni interes ali drug individualno vezan interes (erga omnes vidik).
3. Ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec pri organu dne 18. 11. 2008 opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Takšno delovanje Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je Pooblaščencu omogočil vpogled v celotno zahtevano dokumentacijo, ki je predmet zahteve prosilca, nekatere dokumente pa je organ Pooblaščencu posredoval naknadno. Pooblaščenec je po pošti dne 26. 11. 2008 prejel fotokopijo spodaj navedenega dokumenta, ki je priloga zapisnika o ogledu:
- dokument Zapisnik z dne 20.12. 1996 s 15-stransko prilogo »Seznam dokumentov«, ki ni označen z nobeno stopnjo tajnosti. Gre za popis celotne dokumentacije za delo Preiskovalne komisija za parlamentarno preiskavo o vpletenosti in odgovornosti nosilcev javnih funkcij v zvezi z najdbo orožja na mariborskem letališču – t.i. Madonova komisija, ki je bila ustanovljena v mandatu 1992-1996 (v nadaljevanju Madonova komisija), ki je predmet zahteve prosilca.
Informacijska pooblaščenka je na podlagi zakonskega pooblastila za vpogled v podatke do najvišje stopnje tajnosti v zavarovanem območju pregledala preostalo dokumentacijo, ki je predmet zahteve prosilca. Pooblaščenec v zvezi s tem uvodoma ugotavlja, da:
- noben del dokumentacije, ki je predmet zahteve prosilca, ni bil niti odbran s strani pristojnega arhiva v skladu s 34. čl. ZVDAGA niti ni na podlagi odločbe državnega arhiva postal arhivsko gradivo. Iz tega izhaja, da gre v celoti za dokumente, ki jih je treba obravnavati v skladu z zakonom, ki ureja informacije javnega značaja;
- so med dokumentacijo, ki je predmet zahteve, tudi dokumenti, ki niso označeni z nobeno izmed stopenj tajnosti;
- za večino dokumentov, ki so predmet zahteve in so nastali pred začetkom veljave Zakona o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/2006 – uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZTP), ni bila narejena ocena škodljivih posledic, ker dokumenti, kot navaja organ, po zakonsko določenem roku niso bili uporabljeni. Za umik in določitev stopnje tajnosti teh dokumentov je sicer pristojen predsednik državnega zbora.
Informacijska pooblaščenka je po pregledu dokumentacije Preiskovalne komisija za parlamentarno preiskavo o vpletenosti in odgovornosti nosilcev javnih funkcij v zvezi z najdbo orožja na mariborskem letališču – t.i. Madonova komisija, ki je bila ustanovljena v mandatu 1992-1996 (v nadaljevanju Madonova komisija), ki je predmet zahteve prosilca, ugotovila, da:
- obstaja dokument, iz katerega izhaja popis celotne dokumentacije za delo te komisije. Dokument, ki ni označen z nobeno stopnjo tajnosti, je bil Pooblaščencu posredovan dne 26. 11. 2008;
- Madonova komisija ni sprejela nobenega poročila, niti vmesnega niti končnega.
Informacijska pooblaščenka je po pregledu dokumentacije Preiskovalne komisije Državnega zbora Republike Slovenije o vpletenosti in odgovornosti nosilcev javnih funkcij v zvezi z najdbo orožja na mariborskem letališču ter z opremo in orožjem v skladišču Ložnica (v nadaljevanju: Mogetova komisija), ki je predmet zahteve prosilca, ugotovila, da:
- je ta komisija sprejela vmesno poročilo, ki je bilo sprejeto v DZ in se vodi pod opr. št. 213-05/90-1/47, EPA 1218-II. K temu poročilu je priloženo tudi ločeno mnenje poslanca Jožefa Jerovška (ista EPA). Oba dokumenta nosita oznake obramba, državna skrivnost, strogo zaupno. Organ je pojasnil, da je vmesno poročilo prejel 18. 12. 2003 Jožef Jerovšek in prav tako svoje ločeno mnenje 19. 12. 2003. Vsi člani Mogetove komisije in vsi poslanci so vmesno poročilo prejeli 26. do 30. 5. 2000. Evidenca sledljivosti kaže, da so do danes gradivo vrnili zgolj 4 poslanci. Pooblaščenec po pojasnilu organa še ugotavlja, da je možno, da so določeni poslanci gradivo vrnili in se nahaja na varnostnem območju, kjer je potrebno še narediti popis vrnjenega gradiva. Jožef Jerovšek je svoje ločeno mnenje izdelal 31. 5. 2000, vsi poslanci so ga prejeli med 1. in 2. 6. 2000;
- o delu Mogetove komisije obstaja tudi končno poročilo, ki nosi oznako EPA 1303-II opr. št. 213-05/90-1/47, ki pa nikoli ni bilo sprejeto v DZ. Tudi to poročilo nosi oznake obramba, državna skrivnost, strogo zaupno. Predsednik DZ RS Janez Podobnik je to poročilo prejel 4. 9. 2000 in preko njega tudi vsi poslanci tega sklica 13. 9. 2000. Evidenca dostopa do končnega poročila kaže sledeče: Jožef Jerovšek 18. 12. 2003, vodje poslanskih skupin 8. 9. 2000 in preko poslanskih skupin vsi poslanci tega sklica, Zmago Jelinčič Plemeniti pa 24. 7. 2001. Evidenca vrnjenega gradiva kaže, da so do danes gradivo vrnili zgolj 4 poslanci. Pooblaščenec po pojasnilu organa še ugotavlja, da je možno, da so določeni poslanci gradivo vrnili in se nahaja na varnostnem območju, kjer je potrebno še narediti popis vrnjenega gradiva.
Informacijska pooblaščenka je po pregledu dokumentacije Komisije za nadzor nad delom obveščevalnih in varnostnih služb ugotovila, da:
- ta komisija nima izdelanega popisa gradiva, ima pa zbirna poročila;
- o prodaji orožja, ki je predmet zahteve prosilca, govorita dve letni poročili, in sicer: poročilo o delu komisije za leto 2004 od strani 56 do strani 74 ter priloga v velikosti A3 formata v obsegu 13 strani, kjer so zapisane razne izjave zaposlenih in uradni zaznamki, celotno letno poročilo, vključno z zgoraj omenjenimi stranmi, nosi oznako strogo tajno, ki je vidno označena z rdečo črto in napisom strogo tajno desno zgoraj. Za ta dokument ne obstaja ocena škodljivosti. Organ je pojasnil, da dopušča možnost, da ocena škodljivosti obstaja in da se nahaja v arhivu organa. Organ je Informacijski pooblaščenki na vpogled predložil tudi poročilo za leto 2005, ki je prav tako označeno z oznako strogo tajno v skladu z ZTP, tudi temu poročilu ni priložena ocena škodljivosti. O prodaji orožja pa to poročilo govori na straneh 50-58.
- je bila, kot je navedel organ, vsa dokumentacija, ki je bila podlaga za izdelavo teh poročil, vrnjena Vladi RS, Ministrstvu za obrambo RS in v centralni arhiv organa;
- v letu 2006 in 2007 Komisija za nadzor obveščevalnih in varnostnih služb ni obravnavala »afere trgovine z orožjem«.
Pooblaščenec ugotavlja, da je g. Ivančič, kot uradna oseba organa za dostop do informacij javnega značaja, pregledal navedeno dokumentacijo, ki je predmet zahteve, in sicer je v dokumentacijo vpogledal dvakrat (29. 4. 2008 ter 15. 5. 2008), kot izhaja iz naknadno posredovanega zapisa o vstopih.
4. Procesni vidik odločanja organa
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da organ v odločbi ni navedel oz. naštel posameznih dokumentov, ki so bili predmet njegovega odločanja. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ na splošno govoril o »dokumentaciji«, pri čemer se ni opredelil do posameznih dokumentov, ki so po svoji naravi in vsebini zelo različni, zgolj nekateri izmed njih pa tudi označeni z različnimi stopnjami tajnosti.
Pooblaščenec v zvezi s tem še ugotavlja, da organ posledično ni navedel konkretnih razlogov za zavrnitev dostopa do posameznih dokumentov, ampak je zgolj na splošno navedel obstoj posameznih izjem, ki pa jih ni konkretno pojasnil. Organ je sicer navedel, da zahtevana dokumentacija vsebuje tajne podatke in osebne podatke, pri tem pa ni utemeljil, kateri dokumenti predstavljajo katere izmed navedenih izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja in ni upošteval dejstva, da dostopa do celotnih dokumentov ni dopustno zavrniti zgolj zaradi vsebnosti posameznih izjem, ampak mora organ omogočiti delni dostop v skladu s 7. čl. ZDIJZ. Pooblaščenec je obenem na ogledu in camera ugotovil, da nekateri izmed zahtevanih dokumentov nedvomno niso tajni dokumenti v skladu z Zakonom o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/2006-uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZTP), saj kot taki niso niti označeni niti se po vsebini ne nanašajo na zadeve, ki jih organ, v skladu z ZTP, lahko označi s stopnjo tajnosti. Pooblaščenec tako ne more kot pravno dopustne sprejeti argumentacije organa, da se zahteva v celoti zavrne »zaradi velike vsebnosti oziroma koncentracije zaupnih in osebnih podatkov«, saj takšna argumentacija ne omogoča preizkusa izpodbijane odločbe, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka (7. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP). Izpodbijana odločba namreč ne opredeljuje niti podatkov, ki naj bi predstavljali izjeme, niti ne navaja konkretnih dokumentov, ki naj bi vsebovali te izjeme.
Pooblaščenec zato ugotavlja, da je organ nepopolno ugotovil dejansko stanje, posledično pa je nepopolna tudi obrazložitev izpodbijane odločbe. Odločbe ni mogoče preizkusiti, če nima obrazložitve ali bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih po zakonu morala imeti, saj ni mogoče presoditi utemeljenosti izreka odločbe - tako tudi sodna praksa, glej sodbo Vrhovnega sodišča RS, št. I Up 494/2003, VS15303 (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar k 237. členu ZUP).
214. čl. ZUP v 1. odst. določa, da obrazložitev odločbe obsega:
- razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
- ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le-to oprto;
- razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
- navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
- razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo,
- razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Polna obrazložitev pisne odločbe vključuje vrsto elementov, ki omogočajo predvsem presojo pravilnega in popolno ugotovljenega dejanskega stanja ter pravilno uporabo materialnega prava. Prvi odst. 214. čl. v 6. tč. poudarja, da je treba posebej natančno navesti razloge za zavrnilno odločbo oz. za zavrnitev posameznega zahtevka, da bi dosegli namen obrazložitve. Obrazložitev mora biti izčrpna, v njej morajo biti povzete zahteve strank in celotni ugotovitveni in dokazni postopek (več: Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika dr. Tone Jerovšek in prof.dr. Gorazd Trpin, Inštitut za javno upravo, 2005, komentar k 214. čl. ZUP).
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da je organ storil bistvene kršitve pravil postopka po 2. tč. 2. odst. 237. čl. ZUP. Organ je kršil tudi procesno določbo 1. odst. 138. čl. ZUP v zvezi z ugotavljanjem izjem iz 1. in 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, kar je imelo za posledico nepopolno ugotovljeno dejansko stanje.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. čl. ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba.
Upoštevaje zgornje ugotovitve je Pooblaščenec, na podlagi 251. čl. ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil.
Pooblaščenec je glede dokumentacije, ki jo je od organa prejel dne 26. 11. 2008, odločil sam, s to odločbo, kot izhaja iz izreka pod tč. 1 in obrazložitve pod tč. 5 in 6. V preostalem delu je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Izpodbijane odločbe se namreč ne da preizkusiti, zlasti zaradi odsotnosti navedb dokumentov, ki so predmet zahteve in opredelitve konkretnih izjem od prostega dostopa do informacij.
Primarno mora organ prve stopnje po uradni osebi, določeni za posredovanje informacij javnega značaja, v skladu z 8. čl. ZUP ugotoviti resnično dejansko stanje, kamor sodi tudi opredelitev dokumentov, ki so predmet zahteve in konkretna utemeljitev, kateri dokumenti oziroma v katerem delu ti dokumenti predstavljajo izjeme od prostega dostopa.
V zvezi s tem mora organ glede na naravo zahteve in vsebino zahtevanih dokumentov ter izkazan javni interes po razjasnitvi porabe javnih sredstev in morebitnih nezakonitih dejanj javnih uslužbencev, poleg ugotavljanja obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, v skladu s 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, izvesti tudi test interesa javnosti. Pri tem mora organ upoštevati, da se v skladu z 2. odst. 6. čl. ZDIJZ, ne glede na določbe 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v naslednjih primerih, ko gre: za podatke, ki so v skladu z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni z najvišjima dvema stopnjama tajnosti; za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi tajnih podatkov tuje države ali mednarodne organizacije, s katero ima Republika Slovenija sklenjeno mednarodno pogodbo v zvezi z izmenjavo ali posredovanjem tajnih podatkov; za podatke, ki vsebujejo ali so pripravljeni na podlagi davčnih podatkov, ki jih organom v Republiki Sloveniji posreduje organ tuje države; za podatke iz 4. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ; ter za podatke iz 5. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Prav tako mora organ v ponovnem postopku upoštevati, da se ne glede na določbe 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, dostop do zahtevane informacije dovoli:
- če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače;
- če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja.
Ker je prosilec v pritožbi navajal, da so nekateri dokumenti označeni s stopnjo tajnosti v nasprotju z zakonom in zahteval umik tajnosti, mora organ po postopku iz 21. čl. ZTP, odločiti o zahtevi prosilca po umiku tajnosti za podatke, ki so v nasprotju z zakonom, ki ureja tajne podatke, označeni s stopnjo tajnosti.
5. Izjeme od prostega dostopa in položaj stranskih udeležencev
Kot je Pooblaščenec že pojasnil v tč. 4 obrazložitve te odločbe, je izpodbijano odločbo organa v celoti odpravil in sam odločil v delu, ki se nanaša na dokumentacijo, ki jo je od organa prejel dne 26. 11. 2008. Gre za naslednji dokument:
- dokument »Zapisnik z dne 20. 12. 1996 s 15 - stransko prilogo s seznamom dokumentov«.
Glede navedenega dokumenta je Pooblaščenec presojal, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja, ali pa so morebiti podane katere izmed izjem, zaradi katerih se dostop do informacije javnega značaja lahko zavrne. Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na obstoj izjem po 1. in 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določajo, da so izjeme od prosto dostopnih informacij: podatki, ki so opredeljeni kot tajni, na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke; ter osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Kot v svoji odločbi navaja organ, vsebuje dokumentacija, ki je predmet zahteve prosilca, tajne podatke ter zakonsko varovane osebne podatke.
Na podlagi pregleda navedenih dokumentov Pooblaščenec ugotavlja, da dokument »Zapisnik z dne 20. 12. 1996 s 15 - stransko prilogo s seznamom dokumentov« ni označen z nobeno od stopenj tajnosti in da vsebuje osebne podatke. Ob tem Pooblaščenec ugotavlja, da navedeni dokument, ne vsebuje drugih podatkov, ki bi predstavljali izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
a) Osebni podatki kot izjema od prostega dostopa
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, če se zahteva nanaša na: osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/2007, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. čl. ZVOP-1). Pooblaščenec najprej ugotavlja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja.
V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je tako potrebno ugotoviti:
1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka iz 6. člena ZVOP-1 in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1. 9. čl. člen ZVOP-1 namreč ureja pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju, kamor spada tudi organ in med drugim določa, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo (med obdelavo spada tudi sporočanje javnosti), če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon.
Po določilu 1. točke 1. odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec na podlagi pregleda prejetega dokumenta ugotavlja, da dokument »Zapisnik z dne 20. 12. 1996« s 15-stransko prilogo »Seznam dokumentov«, ki ni označen z nobeno stopnjo tajnosti, vsebuje navedbe osebnih podatkov, in sicer imen in priimkov različnih oseb v povezavi z dokumenti, navedenimi na seznamu.
Pooblaščenec uvodoma poudarja, da med varovane osebne podatke v skladu s prvo alinejo 3. odst. 6. čl. ZDIJZ nikakor ne sodijo podatki, povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, torej tako navedba imena in priimka ter morebitnega podpisa v vlogi opravljanja javne funkcije kot tudi morebitnih drugih podatkov (npr. naziv delovnega mesta ipd.), ki so s tem povezani. Osebni podatki javnih uslužbencev in funkcionarjev, ki se nahajajo v zgoraj navedenem dokumentu, tako ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov. Ne sodijo pa pod nevarovane osebne podatke podatki o navedbi imena in priimka drugih oseb, s katerimi so bili opravljeni razgovori oziroma so navedeni v zvezi z dokumentom, ki so navedeni zgoraj. V tem delu je Pooblaščenec ugotovil, da gre za varovane osebne podatke, ki predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 3. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec zato ugotavlja, da so v dokumentu »Zapisnik z dne 20. 12. 1996« s 15-stransko prilogo »Seznam dokumentov« zakonsko varovani naslednji osebni podatki, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja: podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem I. Mapa: tč. 3 ob navedbi zadeve; tč. 4 ob navedbi zadeve; tč. 7 ob navedbi zadeve; tč. 12 ob navedbi zadeve; tč. 15 ob navedbi zadeve; tč. 16 ob navedbi zadeve; tč. 19 ob navedbi zadeve; tč. 21 ob navedbi zadeve; podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem II. Mapa: tč. 28 in 29 ob navedbi zadeve; podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem III. Mapa: tč. 6, 8, 10, 11 in 12 ob navedbi zadeve; tč. 21 in 23 ob navedbi zadeve; podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem V. Mapa: tč. 3 ob navedbi zadeve; tč. 4 ob navedbi pošiljatelja; tč. 7 ob navedbi zadeve; tč. 9 ob navedbi zadeve; tč. 10, 11, 12, 13, 14, 15a, 16 do 22 in tč. 24 do 39 ob navedbi zadeve; podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem VI. Mapa: tč. 4 ob navedbi pošiljatelja in zadeve; ob tč. 15; tč. 16 ob navedbi zadeve; ob tč. 19; ob tč. 21; ob tč. 22; ob tč 23; ob tč. 24; ob tč. 25; tč. 33 ob navedbi zadeve; podatki o imenih in priimkih navedeni pod poglavjem VII. Mapa: ob tč. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 10 in 11.
6. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov, je Pooblaščenec v delu, v katerem je prevzel zadevo v odločanje, uporabil institut delnega dostopa, s katerim je mogoče prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Organ je dolžan prosilcu v roku petih dni od prejema te odločbe omogočiti vpogled v dokument v obliki delnega dostopa, kot izhaja iz tč. 1 izreka te odločbe.
Pooblaščenec obenem pojasnjuje, da je organ tudi glede dela zahteve prosilca, ki mu je s to odločbo vrnjena v ponovno odločanje, dolžan uporabiti institut delnega dostopa. Pooblaščenec namreč ocenjuje, da je v obravnavanem primeru z uporabo navedenega instituta prosilcu mogoče omogočiti dostop do vsaj nekaterih izmed zahtevanih dokumentov, ne da bi s tem razkrili podatke, ki predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja po 1. odst. 6. čl. ZDIJZ.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. čl. ZDIJZ, ki določa, da, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. čl. (npr. osebne ali tajne podatke), ki jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. čl. ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. čl. Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. čl. Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. čl. ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (1. odst.). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odst.).
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec, na podlagi 251. čl. ZUP, odločbo organa odpravil in v delu sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka, v preostalem delu pa vrnil zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. Upoštevaje zakonski rok, mora organ o zahtevi prosilca odločiti v roku 30 dni.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba. Zoper 1. in 3. tč. izreka te odločbe lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana v 30 dneh od vročitve odločbe. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu. Zoper tč. 2 te odločbe upravni spor ni dovoljen.
Postopek vodila:
Alenka Jerše, univ. dipl. prav.,
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka