Prosilec - DARS
+ -Številka: 021-136/2008/2
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 021-136/2008/2
Datum: 25. 11. 2008
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E in 65/08-ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……., (v nadaljevanju prosilec), z dne 12. 5. 2008, zoper molk Družbe za avtoceste v Republiki Slovenji, d.d., Ulica XIV. divizije 4, 3000 Celje (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zoper molk organa je utemeljena. Zahteva prosilca se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 25. 3. 2008 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval prepis uporabnega dovoljenja za odsek Obalne hitre ceste Srmin Škofije, ki je bila dana v promet leta 2005. Dne 12. 5. 2008 je Pooblaščenec prejel pritožbo zaradi molka, ki jo je prosilec vložil, ker organ na njegovo zahtevo ni odgovoril.
Na podlagi navedene pritožbe je Pooblaščenec na organ naslovil dopis, št. 0900-114/2008/2 z dne 12. 5. 2008, s katerim ga je pozval, da mu v roku petih dni sporoči, zakaj odločbe ni izdal pravočasno. Organ je Pooblaščencu odgovoril z dopisom, št. 402-41/08 z dne 19. 5. 2008, v katerem je pojasnil, da prosilcu ni odgovoril v roku 20 delovnih dni, ker z zaprošeno informacijo ni razpolagal. Prosilcu je pripravil odgovor in mu posredoval dokumentacijo, ki se delno nanaša na njegovo zaprosilo, saj uporabno dovoljenje za celotno traso hitre ceste Škofije Srmin, ki je predmet prosilčevega zahtevka, še ni izdano.
Pooblaščenec je v dopisu, št. 0900-114/2008/4 z dne 20. 5. 2008, organu pojasnil, da mora na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ izdati pisno odločbo, če zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, kar velja tudi v primeru, če zahtevana informacija še ne obstaja. Organ je na navedeni dopis Pooblaščenca odgovoril z dopisom, št. 402-41/08 z dne 26. 5. 2008, v katerem je pojasnil, da informacija, ki jo je zahteval prosilec, ne obstaja in da uporabnega dovoljenja za celotno traso hitre ceste Škofije Srmin torej ni. V nadaljevanju dopisa je organ navedel, da ni izdal pisne odločbe o zavrnitvi zahteve za dostop do informacij javnega značaja, ker zahtevana informacija še ne obstaja. Izdana so namreč le dovoljenja za posamezne objekte na trasi hitre ceste Škofije Srmin, ne pa tudi uporabno dovoljenje za celotno traso te hitre ceste. Organ je pojasnil, da ker z zahtevano informacijo še ne razpolaga, navedene informacije prosilcu ni mogel posredovati oziroma mu omogočiti vpogleda vanjo. Prav tako pa ZDIJZ po mnenju organa ne ureja primera, kako ravnati, če zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, ker informacija, za katero zaproša, še ne obstaja. 22. člen ZDIJZ po mnenju organa določa le, da mora organ izdati pisno odločbo, če zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne. Navedeno pa ne velja tudi za primer, če zahtevana informacija ne obstaja, saj bi organ, če bi zahtevano informacijo imel oziroma z njo razpolagal, prosilcu nedvomno omogočil vpogled vanjo. Kljub temu, da prosilcu zaradi neobstoja zahtevane informacije le-te ni mogel podati oziroma mu omogočiti vpogleda vanjo, mu je posredoval uporabna dovoljenja za posamezne objekte na tej hitri cesti, za katere prosilec sicer ni prosil, so pa v povezavi s predmetno cesto, na katero se nanaša uporabno dovoljenje, v katerega je želel vpogledati.
Pooblaščenec je dne 29. 5. 2008 in dne 3. 7. 2008 organ pozval, naj odloči z odločbo, če z zahtevano informacijo ne razpolaga, vendar je organ vztrajal na stališču, ki ga je navedel v dopisu, št. 402-41/08 z dne 26. 5. 2008.
Pooblaščenec je glede na opisano dejansko stanje presodil, da bo kot drugostopenjski organ zadevo lahko rešil hitreje in bolj ekonomično, zato jo je na podlagi tretjega odstavka 255. člena ZUP prevzel v reševanje in o njej odločil sam.
Pritožba prosilca zoper molk organa je utemeljena.
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, če pa zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, mora o zahtevi prosilca odločiti z odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ. Pooblaščenec poudarja, da organ zahtevo zavrne tudi v primeru, če zahtevana informacija še ne obstaja oziroma, če organ z zahtevano informacijo ne razpolaga, zato je organ dolžan tudi v takšnem primeru izdati ustrezno odločbo. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da organ v obravnavanem primeru zmotno navaja, da drugi odstavek 22. člena ZDIJZ ne velja tudi za primer, če zahtevana informacija ne obstaja.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Organ je bil ustanovljen z Zakonom o družbi za avtoceste v Republiki Sloveniji (Uradni list RS, št. 20/2004, uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZDARS) in je organiziran kot delniška družba po zakonu, ki ureja gospodarske družbe. Edini ustanovitelj in delničar organa je Republika Slovenija, pri čemer organ:
- v imenu in za račun Republike Slovenije opravlja naloge v zvezi s prostorskim načrtovanjem in umeščanjem avtocest v prostor in naloge v zvezi s pridobivanjem zemljišč in drugih nepremičnin za potrebe izgradnje avtocest,
- opravlja naloge v zvezi z izgradnjo in obnavljanjem avtocest v skladu z nacionalnim programom izgradnje avtocest v Republiki Sloveniji ter opravlja finančni inženiring sredstev, namenjenih za izgradnjo avtocest in odplačilo posojil, najetih za njihovo izgradnjo,
- upravlja in razpolaga s tistimi nepremičninami, ki so bile pridobljene v zvezi z gradnjo avtocest, pa niso bile v celoti uporabljene za njihovo izgradnjo ali niso v celoti potrebne za upravljanje in vzdrževanje avtocest v skladu z zakonom in predpisi, ki urejajo javne ceste in varnost cestnega prometa,
- upravlja in vzdržuje avtoceste.
Organ torej organizira in vodi gradnjo in obnovo avtocest v imenu in za račun države, izvaja finančni inženiring ter vzdržuje in upravlja z avtocestami (kot koncesionar), zato sodi v krog organov, ki so zavezanci po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Navedeni člen določa, da je vsakomur omogočen prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec ugotovil, da organ sodi med organe, zavezane po ZDIJZ, zahtevana informacija pa izvira iz njegovega delovnega področja, zato je v nadaljevanju presojal, ali organ z zahtevano informacijo razpolaga, to je, ali se ta nahaja pri organu v materializirani obliki.
Ker se je organ skliceval na to, da zahtevani dokument ne obstaja, zahteva prosilca pa izhaja iz domneve o obstoju zahtevanih dokumentov, je bilo v pritožbenem postopku potrebno razjasniti vprašanje, ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ razpolaga z uporabnim dovoljenjem za celotno traso hitre ceste Škofije Srmin. V podporo prepričanju Pooblaščenca, da verjame navedbam organa o neobstoju zahtevanega dokumenta, je zlasti dejstvo, da je organ navedel, da bi prosilcu nedvomno omogočil dostop do zahtevane informacije, če bi z njo razpolagal ter dejstvo, da je organ prosilcu, kljub neobstoju zahtevane informacije, posredoval uporabna dovoljenja za posamezne objekte na hitri cesti, na katero se nanaša zahteva prosilca, čeprav prosilec zanje ni zaprosil. Takšna dejanja organa prepričljivo kažejo na to, da je organ želel zahtevi prosilca ugoditi, saj je tudi storil vse, kar je bilo v njegovi moči, da bi prosilca seznanil vsaj z informacijami s katerimi razpolaga in so povezane z informacijami, ki so predmet zahteve v konkretnem primeru.
Pooblaščenec obenem pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ni pridobil uporabnega dovoljenja, ki je predmet obravnavane zahteve. Ne glede na to pa je treba opozoriti, da je organ koncesionar ter da z ravnanjem, ko ne postopa v skladu z zakonitimi pristojnostmi, ne deluje v luči transparentnosti, še zlasti, če ima njegova pasivnost za posledico, da prosilcem niso dostopne informacije, ki sicer predstavljajo informacije javnega značaja. Organi se z opustitvijo dolžnega ravnanja namreč ne smejo izmikati obveznostim, ki jim jih nalaga ZDIJZ. Prosilec je povsem upravičeno pričakoval, da bo organ razpolagal z uporabnim dovoljenjem za celotno traso hitre ceste Škofije Srmin. Organ kot dober gospodar bi bil obenem dolžan poskrbeti, da zakonito in smotrno organizira in vodi gradnjo in obnovo avtocest, izvaja finančni inženiring ter vzdržuje in upravlja z avtocestami. Vendar pa iz navedb organa izhaja, da z dokazilom o takšnem ravnanju v obravnavanem primeru ne razpolaga, kar vsekakor organu ni v prid. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi verjel navedbam organa, da zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja, ker sploh nikoli ni bila izdelana, zato Pooblaščenec zaključuje, da zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumenta, ki ni nastal, ne more posredovati.
Pooblaščenec na podlagi zgornjih navedb ne vidi razumnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokument ne obstaja, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP).
Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen k prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Pooblaščenec zato skladno z načelom zakonitosti organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da pridobi uporabno dovoljenje za hitro cesto, ki je dana v promet.
Upoštevaje zgornje argumente Pooblaščenec zaključuje, da dokument, ki je predmet obravnavane zahteve, še ne obstaja, torej organ z njim ne razpolaga, kar pomeni, da »kriterij materializirane oblike« v konkretnem primeru ni izpolnjen, torej da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga.
Ker organ prosilcu v roku, ki ga določa 23. člena ZDIJZ, ni posredoval zahtevanih informacij, prav tako pa mu ni izdal zavrnilne odločbe v skladu z 22. členom ZDIJZ, je Pooblaščenec ugotovil, da je pritožba prosilca zoper molk organa utemeljena. Pooblaščenec je, na podlagi tretjega odstavka 255. člena ZUP, prevzel zadevo v reševanje ter jo sam rešil tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Pooblaščenec na koncu pripominja, da s tem, ko je bila zahteva prosilca zavrnjena, pravica dostopa do informacije javnega značaja ni bila dokončno izčrpana, zato lahko prosilec zahtevo za posredovanje uporabnega dovoljenja za celotno traso hitre ceste Škofije Srmin pri organu kadarkoli ponovno vloži.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka