Prosilka - Inšpektorat za okolje in prostor
+ -Številka: 021-123/2008/1
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 021-123/2008/1
Datum: 23. 12. 2008
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-24/2007-8, z dne 11. 8. 2008, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja pritožbe stroški niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilka je dne 25. 7. 2008 na organ naslovila zahtevo, da ji organ v skladu s prvim odstavkom 25. člena ZDIJZ opremi odločbi št. 356.2-795/00-BJ z dne 11. 9. 2000 in št. 356.2.774/00-BJ z dne 8. 9. 2000, s klavzulo o pravnomočnosti.
Organ je njeno zahtevo z dne 25. 7. 2008 z odločbo št. 090-24/2007-8 z dne 11. 8. 2008, zavrnil. V obrazložitvi odločbe organ navaja, da je po pregledu zadev št. 356.2-795/00-BJ in št. 356.2-774/00-BJ, v katerih se nahajata zahtevani odločbi, uradna oseba, pooblaščena za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja, ugotovila, da zahtevana informacija ne obstaja, torej da organ ne razpolaga z dokumentom, ki bi bil opremljen s klavzulo o pravnomočnosti. Ker dokument, ki ga zahteva prosilka ne obstaja, ga torej ni možno posredovati, zato je organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrnil v skladu z ZDIJZ. 4. člen ZDIJZ namreč določa, kaj je informacija javnega značaja. Informacija javnega značaja je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Informacija mora torej kumulativno izpolnjevati tri bistvene zahteve, da bi zadostila zakonskim kriterijem: informacija mora izvirati iz delovnega področja zavezanega organa, organ mora z informacijo razpolagati in informacija se mora nahajati v materializirani obliki. Le za takšne informacije se uporablja načelo prostega dostopa, kar pomeni, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo ali njen elektronski zapis (drugi odstavek 5. člena ZDIJZ), razen v primeru podatkov, ki so taksativno našteti v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ (gre za izjeme od dostopa do informacij javnega značaja). Organ pojasnjuje še, da je uradna oseba ugotovila, da je prosilka zahtevala od organa opremo odločb št. 356.2-795/00- BJ in št. 356.2-774/00-BJ s klavzulo o pravnomočnosti. Prosilka je zahtevala informacijo, ki (še) ne obstaja, zato zahtevana informacija ne ustreza opredelitvi informacije javnega značaja v 4. členu ZDIJZ, ker organ z njo ne razpolaga v materializirani obliki.
Prosilka je zoper odločbo organa št. 090-24/2007-8 z dne 11. 8. 2008 vložila pritožbo dne 27. 8. 2008. V pritožbi pojasnjuje postopek odločanja organa v inšpekcijskih zadevah, v katerih sta bili izdani odločbi, za katere zahteva opremo s klavzulo o pravnomočnosti in meni, da je v omenjenih postopkih prišlo do procesnih napak, neupoštevanja navodil in zlorabe položaja uradnih oseb. Prosilka poudarja, da še enkrat želi jasno opredelitev »pravnega stadija«, v katerem se nahajata odločbi št. 356.2-795/00-BJ in št. 356.2-774/00-BJ. Prosilka od Pooblaščenca pričakuje, da izda sklep o tem, kako je možno, da odločba leži v arhivu osem let brez opremljenosti stanja o pravnomočnosti, oziroma, če te klavzule o pravnomočnosti ni, kako je možno izdajati odločbe o izvršbi pravnomočne odločbe.
Pritožbo je organ kot dovoljeno in pravočasno, skupaj z vso pripadajočo dokumentacijo, dne 25. 9. 2008, v skladu z drugim odstavkom 245. člena ZUP, odstopil v obravnavo Pooblaščencu in poudaril, da so navedbe prosilke v pritožbi neutemeljene in da je potrebno v inšpekcijskih postopkih ločiti izvršljivost odločb od njihove pravnomočnosti. V inšpekcijskih postopkih vložena pritožba ne zadrži izvršitve odločbe, tako je lahko odločba izvršljiva, ne da bi bila prej vsaj dokončna ali celo pravnomočna.
Pritožba ni utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec ugotavlja, da pritožba v delu, ki se nanaša na mnenje prosilke glede samega odločanja inšpektorjev v inšpekcijskih postopkih v skladu z zakonskimi pristojnostmi organa in vsebine njihovega dela, ne vsebuje pravno relevantnih pritožbenih razlogov, saj se prosilka v tem delu pritožbe omejuje le na izpodbijanje domnevnih postopkovnih nepravilnosti, izven vprašanja o obstoju in utemeljenosti dostopa do informacij javnega značaja, ki jih je zahtevala dne 25. 7. 2008. Obravnavani pritožbeni razlogi torej niso v zvezi s pravico dostopa do informacij javnega značaja, kar pomeni, da Pooblaščenec ni stvarno pristojen za odločanje o njihovi utemeljenosti. Obravnavani del pritožbenih navedb je irelevanten za presojo zakonitosti izpodbijane odločbe, zato se Pooblaščenec do njih ne opredeljuje.
Na tem mestu Pooblaščenec dodaja, da je Pooblaščenec organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti inšpektorja, da v določenem roku začne ali konča konkretni inšpekcijski postopek. Pooblaščenec v skladu z načelom zakonitosti ne sme posredovati izven svojih pristojnosti, zato v lahko v konkretnem pritožbenem postopku presoja le utemeljenost tistega dela pritožbenih navedb, kjer se prosilka sklicuje na to, da zahtevani dokumenti obstajajo oziroma bi morali obstajati.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v prvem odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (zavezanci). ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ, so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen, v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa.
2. Organ kot zavezanec po ZDIJZ
ZDIJZ v prvem odstavku 1. člena določa, da so zavezanci po tem zakonu državni organi, organi lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Organ je, na podlagi 21. člena Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002, s spremembami in dopolnitvami) in 12. člena Uredbe o organih v sestavi ministrstev (Uradni list RS, št. 58/2003, s spremembami in dopolnitvami) ustanovljen kot organ v sestavi Ministrstva za okolje in prostor. Organ opravlja naloge inšpekcijskega nadzora nad izvrševanjem predpisov in splošnih aktov, ki urejajo varstvo okolja in narave ter ekološki nadzor na državni meji, vodni režim, urejanje voda in gospodarjenje z njimi, raziskovanje in izkoriščanje vseh vrst mineralnih surovin, elektroenergetiko, termoenergetiko in racionalno porabo energije, urejanje prostora in naselij, graditev objektov in izvedbo gradbenih konstrukcij, izpolnjevanje bistvenih zahtev za objekte, stanovanjske zadeve in geodetske dejavnosti. Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da organ je zavezanec po ZDIJZ.
Pooblaščenec je v obravnavanem primeru moral ugotoviti, ali gre pri zahtevani informaciji za informacijo javnega značaja v smislu ZDIJZ. Ker se je organ v svoji odločbi skliceval na to, da zahtevanih dokumentov nima in ker prosilkina pritožba izhaja iz domneve o njihovem obstoju, je bilo v pritožbenem postopku potrebno, v skladu z definicijo informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, razjasniti vprašanje, ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo oziroma, ali organ z njimi razpolaga.
3. Splošno o informaciji javnega značaja
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti. (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa, saj je prosilka zahtevala seznanitev z dokumenti, ki so nastali v okviru inšpekcijskega postopka, ki ga v skladu s svojimi pristojnostmi vodi organ. Po Uredbi o organih v sestavi ministrstev organ nadzoruje izvrševanje zakonov, drugih predpisov in splošnih aktov, ki urejajo:
• varstvo okolja in narave ter ekološki nadzor na državni meji;
• vodni režim, urejanje voda in gospodarjenje z njimi;
• graditev objektov in gradbenih konstrukcij;
• izpolnjevanje bistvenih zahtev za objekte;
• stanovanjske zadeve in
• geodetske dejavnosti (glej http://www.iop.gov.si/index.php?id=5116&L=si).
2) organ mora z njo razpolagati,
Ker informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil, je potrebno najprej ugotoviti, ali informacije, ki jih zahteva prosilka, ustrezajo navedenemu.
Pooblaščenec je pregledal dokumentacijo, ki mu jo je organ odstopil skupaj s pritožbo prosilke. V posredovani dokumentaciji se nahajata odločbi št. 356.2-795/00-BJ z dne 11. 9. 2000 in št. 356.2.774/00-BJ z dne 8. 9. 2000. Iz priložene dokumentacije izhaja tudi, da prosilka s kopijama navedenih odločb že razpolaga. Prosilka pa v pritožbi zahteva, da ji organ, v skladu z ZDIJZ, obe odločbi opremi s klavzulo o pravnomočnosti.
Pooblaščenec je temeljito pregledal obe posredovani odločbi, s katerima razpolaga organ in ugotovil, da nista opremljeni s klavzulo o pravnomočnosti.
Pooblaščenec je nujnost opremljenosti odločbe s klavzulo o pravnomočnosti preveril tudi v določbah ZUP. Ta v 210. členu med obveznimi sestavnimi deli upravne odločbe ne določa klavzule o pravnomočnosti in izvršljivosti, zato tudi ni nujno, da bi jo predmetni zahtevani odločbi morali vsebovati. Stranka, ki ji je bila vročena določena upravna odločba, pa ima zmeraj pravico zahtevati od uradne osebe, ki je odločbo izdala, da se ji izda potrdilo o dokončnosti ali pravnomočnosti (peti odstavek 225. člena ZUP). Izvršljivost upravnega akta ugotavlja in o njem odloča organ, ki je pristojen za upravno izvršbo (prvi odstavek 290. člena ZUP).
V skladu z navedenim Pooblaščenec glede zahteve prosilke, da naj ji organ, v skladu z ZDIJZ, opremi odločbi s klavzulo o pravnomočnosti, pojasnjuje, da uradna oseba, pooblaščena za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja, nima pooblastila, da posega v upravne akte, ki jih je izdala pooblaščena oseba za odločanje o konkretni upravni zadevi, temveč je pooblaščena le posredovati informacije javnega značaja, ki se nahajajo v neki materializirani obliki.
Podrobna pravila glede potrjevanja dokončnosti in pravnomočnosti upravnih aktov določa Pravilnik o potrjevanju dokončnosti in pravnomočnosti upravnih aktov (Uradni list RS, št. 43/2005 in 94/2007, v nadaljevanju Pravilnik), ki v 2. členu določa, da se potrdilo o dokončnosti in pravnomočnosti upravnega akta (v nadaljevanju: potrdilo) izda na zahtevo stranke ali organa. Uradna oseba potrdilo izda potem, ko v posebnem postopku ugotovi, da je upravni akt postal dokončen ali pravnomočen.
Pravilnik v 3. členu določa tudi, da se potrdilo izda v obliki samostojne listine ali v obliki štampiljke, ki je določena s tem pravilnikom. Če izdajo potrdila zahteva drug organ, se mu na primeren način posredujejo le podatki o nastopu dokončnosti in/ali pravnomočnosti, potrdilo v obliki samostojne listine se izda le, če to izrecno zahteva. Potrdilo v obliki samostojne listine se stranki izda, če to zahteva, če je nastopila le delna dokončnost in/ali pravnomočnost upravnega akta, če to izrecno zahteva drug organ, kot tudi, če ni mogoče potrditi dokončnosti in/ali pravnomočnosti na samem upravnem aktu s potrdilom v obliki štampiljke.
Pooblaščenec je po pregledu inšpekcijskih zadev št. 356.2-795/00-BJ (ki jo je organ Pooblaščencu poslal dne 18. 12. 2008) in št. 356.2.774/00-BJ (ki jo je organ Pooblaščencu poslal dne 22. 12. 2008), katerih del sta tudi zahtevani odločbi, ugotovil, da v navedenih spisih ne obstaja nobeno potrdilo o pravnomočnosti zahtevanih odločb v obliki samostojne listine, ki bi lahko izkazovalo obstoj pravnomočnosti.
Pooblaščenec po preučitvi celotne zadeve ugotavlja, da v konkretnem primeru informacija javnega značaja ne obstaja, saj organ ne razpolaga z odločbama št. 356.2-795/00-BJ z dne 11. 9. 2000 in št. 356.2.774/00-BJ z dne 8. 9. 2000, opremljenima s klavzulo o pravnomočnosti in tudi ne s potrdilom o pravnomočnosti v obliki samostojne listine za navedeni odločbi (ki bi enako kot klavzula izkazovalo pravnomočnost odločbe). Na podlagi ugotovitev v pritožbenem postopku Pooblaščenec tudi ne vidi razumnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokument ne obstaja. Pooblaščenec namreč ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati prosilki (drugi odstavek 10. člena ZInfP).
3) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
V skladu z navedenimi dejstvi Pooblaščenec ugotavlja, da tako tudi ni podan 3. pogoj za obstoj informacije javnega značaja, torej da se dokument nahaja v neki materializirani obliki.
4. Sklepno
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da organ dejansko ne razpolaga z dokumentoma v takšni obliki, kot ju prosilka zahteva, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Zavezanci po ZDIJZ so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah. Pooblaščenec tako zaključuje, da pritožbi prosilke ni mogoče ugoditi, saj niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ, ker zahtevana informacija ne obstaja. Na tej podlagi je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilke kot neutemeljeno zavrnil.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana, št. 090-24/2007-8 z dne 11. 8. 2008. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Petra Lešnik, univ. dipl. prav.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka