Prosilec - Javna agencija za železniški promet
+ -Številka: 021-83/2008
Kategorije: Ali dokument obstaja, Varstvo upravnega postopka
Številka: 021-83/2008/3
Datum: 15.09.08
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS št. 113/05 in 51/07- ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), na podlagi 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 - ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1 in 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …… (v nadaljevanju prosilec), zoper molk Javne agencije za železniški promet, Kopitarjeva 5, Maribor (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
Pritožba prosilca zaradi molka in zahteva prosilca za posredovanje kopije magnetograma 22. seje Sveta Javne agencije za železniški promet z dne 18. 2. 2008 se zavrneta.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 29. 4. 2008 na organ naslovil pisno zahtevo, v kateri je, na podlagi 25. člena ZDIJZ, ponovno zahteval dostavo magnetograma 22. seje sveta organa, ki je bila dne 18. 2. 2008. V svoji ponovni zahtevi prosilec navaja še, da je prejel navedeni sklep sveta organa in Zapisnik 22. seje sveta organa, vendar pa to ni informacija javnega značaja, ki jo je zahteval.
Svet organa je o zahtevi prosilca odločal dne 5. 5. 2008 in jo zavrnil s sklepom št. 9001-1/2008ZP17, v katerem organ navaja, da je bil prosilcu že vročen sklep o zavrnitvi zahteve, ker je prosilec že na seji sveta organa ustno zahteval posredovanje magnetograma, tako pa je odločil zato, ker magnetogram seje sveta organa ni dokument, ki mora biti izdelan po seji sveta organa, ampak je v skladu s Poslovnikom o delu sveta javne agencije za železniški promet, z dne 28. 8. 2003, potrebno izdelati zgolj zapisnik. Ob tem se Predsednik sveta sklicuje na Poslovnik, ki v 19. členu določa, da se seje sveta snemajo na magnetofonski trak, ki se uporablja pri pripravi zapisnika. Magnetofonski trak se arhivira na sedežu organa, izdelavo magnetograma seje pa lahko predsednik sveta zahteva na zahtevo člana sveta.
Pooblaščenec je dne 15. 5. 2008 prejel pritožbo prosilca zoper sklep sveta organa št. 9001-1/2008ZP17, z dne 5. 5. 2008, v kateri prosilec navaja kronologijo njegovih zahtev organu ter pripominja, da po njegovem mnenju izpodbijani sklep nima narave upravnega akta, ker nima vseh bistvenih sestavin, ki so določene v ZUP. Ob tem prosilec še navaja, da meni, da je njegova zahteva v celoti upravičena, ker je bila seja javna in je bil na njo tudi uradno povabljen. Ob tem pripominja tudi, da je iz zapisnika seje razvidno, da je tudi eden od članov sveta zahteval izdelavo magnetograma seje in, da se je na omenjeni seji izvajalo zvočno snemanje poteka seje, ne da bi bili vabljeni na to opozorjeni.
Pooblaščenec je na organ naslovil dopis št. 0900-66/2008/5, s katerim je organ pozval, da mu na podlagi 10. člena ZInfP posreduje magnetogram 22. seje Sveta Javne agencije za železniški promet, ki je bila 18. 2. 2008.
Organ je Pooblaščencu odgovoril z dopisom št. 9001-1/2007zp, v katerem pojasnjuje, da magnetogram seje ni bil izdelan, seja pa je bila na podlagi Poslovnika snemana na magnetofonski trak, ki je podlaga za pripravo zapisnika. Organ je Pooblaščencu zato v prilogi poslal tri kasete, na katerih je zapisan posnetek seje.
Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja, je Pooblaščenec v prostorih organa opravil ogled in camera dne 3. 9. 2008.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je prosilec dne 29. 4. 2008 na organ naslovil pisno zahtevo za posredovanje informacije javnega značaja. Zahteva po ZDIJZ mora vsebovati navedbo organa, kateremu se pošilja, osebno ime, firmo ali ime pravne osebe, navedbo o morebitnem zastopniku ali pooblaščencu ter naslov prosilca oz njegovega zastopnika ali pooblaščenca. Predvsem pa mora prosilec v zahtevi za dostop do informacije javnega značaja opredeliti:
• informacijo, s katero se želi seznaniti,
• na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis).
Pooblaščenec tako ugotavlja, da je vloga prosilca vsebovala vse sestavine, ki so potrebne, da bi organ o zahtevi prosilca lahko odločil. Pisna vloga je bila prav tako jasno naslovljena kot vloga po ZDIJZ, čeprav izrecno sklicevanje na zakon, v kolikor iz vsebine same vloge izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, ni potrebno. Ob tem Pooblaščenec opozarja še, da je potrebno ob delni ali popolni zavrnitvi zahteve prosilca o tem izdati odločbo, oz. na drug način uporabljati postopkovne določbe ZDIJZ in ZUP. Organ bi tako ob odločanju o zahtevi prosilca moral uporabljati predpisane postopkovne določbe, o zahtevi prosilca pa bi morala odločiti uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja, ki jo mora, v skladu z določbami ZDIJZ, imeti vsak organ, ki je zavezan za posredovanje IJZ. Če take osebe organ nima, je za izvrševanje določb ZDIJZ odgovoren predstojnik organa. Pristojni organ javnih agencij za odločanje v upravnih in posebnih upravnih postopkih, kar postopek dostopa do informacij javnega značaja nedvomno je, določa izrecno tudi 20. člen Zakona o javnih agencijah (Uradni list RS, št. 52/2002, v nadaljevanju ZJA), ki v drugem odstavku določa, da direktor izdaja pravne akte v posamičnih zadevah, če z zakonom ni drugače določeno. Pooblaščenec je zato pritožbo prosilca obravnaval kot pritožbo zoper molk organa. ZDIJZ namreč natančno določa, da se, v primeru, ko se zahteva prosilca delno ali v celoti zavrne, to stori z odločbo. Odločbe v upravnih in posebnih upravnih postopkih imajo naravo posamičnega pravnega akta in morajo biti sestavljene tako, kot določa zakon, drugače z njimi ne more biti pravilno odločeno o pravicah, obveznostih oz. pravnih korsitih posameznikov. Ker torej organ, zahteve prosilca ni zavrnil z odločbo, oz. v skladu s postopkovnimi predpostavkami, ki jih določa ZUP, ni izdal drugega upravnega akta, je Pooblaščenec ob obravnavanju pritožbe prosilca štel, da o njegovi zahtevi sploh ni bilo odločeno in je organ posledično v molku.
Pooblaščenec prav tako pritrjuje pritožbenim navedbam prosilca, ko zatrjuje, da sklepi, s katerimi je bilo odločeni o njegovi zahtevi, niso sestavljeni v skladu z ZUP. Sklepi tako temeljijo na napačni pravni podlagi, prav tako pa jim manjka pouk o pravnem sredstvu ter podpis uradne osebe, ki je vodila postopek. Obvezne sestavine posamičnih upravnih aktov so natančno določene v ZUP. Pooblaščenec na tem mestu opozarja tudi, da ob pregledu spletnih strani organa, ni zasledil objavljenega kataloga informacij javnega značaja, kar je dolžnost vsakega zavezanega organa, ki izhaja iz določb 8 in 10. člena ZDIJZ, niti podatka o odgovorni uradni osebi za posredovanje informacij javnega značaja.
Pooblaščenec v zvezi z navedbo prosilca, da je tudi eden od članov sveta organa zahteval izdelavo magnetograma seje v določenem delu, pripominja, da to sicer drži in je razvidno tudi iz posnetka seje, vendar pa iz uradnih dokumentov sveta organa in izjav zaposlenih pri organu izhaja, da magnetogram nikoli ni bil izdelan. Prav tako na posnetku seje ne obstaja posneta izjava predsednika sveta organa, iz katere bi bilo razvidno, da je zahteval izdelavo magnetograma. Pooblaščenec na tem mestu opozarja, da ni pristojen za opredeljevanje do morebitnih kršitev poslovnika, torej do vprašanja, zakaj predsednik sveta ni zahteval izdelave magnetograma, če je to, v skladu z določbami poslovnika, zahteval eden od članov sveta.
V zvezi z ostalimi navedbami, ki jih prosilec navaja v pritožbi, in sicer v zvezi z javnostjo seje in zvočnim snemanjem seje brez opozorila, pa Pooblaščenec pojasnjuje, da dejstvo, da je seja nekega organa javna, še ne pomeni nujno, da so vsebine, ki se na seji obravnavajo, v celoti tudi informacije javnega značaja. Pojem informacije javnega značaja je namreč jasno opredeljen v ZDIJZ, prav tako pa tudi izjeme, ki predstavljajo odstop od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja. Tudi navedbe prosilca, da je bila seja zvočno snemana, ne da bi bili o tem prisotni obveščeni, so po mnenju Pooblaščenca v tem postopku nepomembne. Poslovnik namreč v 19. členu natančno določa, da se seje snemajo na magnetofonski trak, dolžnost vsakega navzočega na seji sveta organa pa je, po mnenju Pooblaščenca, da se seznani s Poslovnikom, ker le tako lahko seji tvorno sledi in ji prisostvuje.
1. Pojem informacije javnega značaja in načelo prostega dostopa
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z javnopravno dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Pooblaščenec v nadaljevanju pojasnjuje, da za dostop do informacij javnega značaja velja načelo prostega dostopa (5. čl. ZDIJZ). Po tej določbi so informacije javnega značaja prosto dostopne prosilcem, ki imajo na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja na vpogled, ali pridobiti njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, kar pomeni, da med prosilci ne dela nobenih razlik glede na njihov status in torej ne uvaja nobene kategorije privilegiranih prosilcev. Povsem irelevantno je, kdo informacijo zahteva, pomembno je le, ali gre za informacijo javnega značaja, ki jo je dopustno razkriti javnosti. Navedeno načelo pa obenem pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev. Podrobneje je to načelo izraženo v določbi tretjega odstavka 17. člena ZDIJZ, po kateri prosilcu ni treba pravno utemeljiti zahteve, ali izrecno označiti, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Če namreč iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. Prosilčev namen, ki ga s pridobitvijo zahtevanih informacij zasleduje, za rešitev njegove pritožbe ni pravno relevanten. Pooblaščenec je v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. erga omnes, ne le prosilcu. Prosilčev interes in pravne koristi za to presojo niso pomembni.
2. Izjeme od prostega dostopa
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
V zvezi s tem Pooblaščenec pojasnjuje, da mora svojo odločitev, ker organ o zahtevi prosilca sploh ni odločil, opreti na pravilno uporabo materialnega predpisa, v konkretnem primeru torej ZDIJZ. Pooblaščenec zato v postopku reševanja pritožbe, na podlagi pregleda dokumentacije, ki jo zahteva prosilec, sam odloča, ali gre pri zahtevanem v celoti za informacije javnega značaja ali pa je podana kakšna od izjem iz 6. člena ZDIJZ. Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja, je Pooblaščenec v prostorih organa opravil ogled in camera dne 3. 9. 2008, na katerem je poslušal vsebino treh kaset z magnetofonskim trakom, na katerih se nahaja zvočni posnetek 22. seje sveta organa. Pooblaščenec je o opravljenem ogledu izdelal zapisnik št. 021-83/2008/2, z dne 3. 9. 2008, v njem pa je navedel svoje ugotovitve. Na ogledu je Pooblaščenec pridobil tudi izjavo gospe Suzane Hercog, ki je zaposlena pri organu in je na vprašanje, ali je bil magnetogram predmetne seje izdelan, odgovorila, da ne, ker lahko v skladu s Poslovnikom izdelavo magnetograma zahteva samo predsednik sveta organa, ki pa tega ni storil. Enako organ zatrjuje tudi v svojem dopisu št. 9001-1/2007zp, z dne 11. 7. 2008 in v dopisu predsednika sveta organa št. 9001-1/2007zp15, z dne 17. 4. 2008.
Pooblaščenec je v obravnavanem primeru moral ugotoviti, ali gre pri zahtevani informaciji za informacijo javnega značaja v smislu ZDIJZ. Ker se je organ skliceval na to, da zahtevanega dokumenta nima in ker prosilčeva zahteva izhaja iz domneve o njihovem obstoju, je bilo v pritožbenem postopku potrebno, v skladu z definicijo informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, razjasniti vprašanje, ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo oziroma ali organ z njimi razpolaga. Za razjasnitev dejanskega stanja, potrebnega odločanje o pritožbi prosilca, je Pooblaščenec moral odločati oz. ugotavljati tudi pomen besede magnetogram. Svojo določitev Pooblaščenec opira na vsebino Slovarja slovenskega knjižnega jezika, brezplačno dostopnega na svetovnem spletu (http://bos.zrc-sazu.si/sskj.html), ki ga je izdal Inštitut za slovenski jezik Frana Ramovša ZRC SAZU. V navedenem slovarju je pomen besede magnetogram pojasnjen na sledeč način: 1. magnetográm –a m (â) dobesedni zapis na magnetofonski trak posnetega pogovora, govora.
Iz navedene definicije ter zahtev prosilca tako jasno izhaja da je prosilec zahteval dobesedni zapis oz. prepis na magnetofonski trak posnete seje. Pooblaščenec je ob reševanju pritožbe prosilca dolžan odločati v okviru pritožbenih navedb in v okviru vloge, ki jo je prosilec naslovil na prvostopenjski organ. Pooblaščenec mora v postopku odločanja o pritožbi prosilca ugotavljati obstoj vseh dokumentov, ki jih prosilec v svoji vlogi zahteva. Ker navedeni dokument, po navedbah organa in v organu zaposlenih uslužbencev, za katere Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da jim ne bi verjel, ne obstaja, ker sploh nikoli ni bil izdelan, zahtevi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumenta, ki še ni nastal, sploh ne more posredovati.
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti oz. ustvariti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Prosilec sicer lahko vedno zahteva dokument, za katerega misli, da obstaja, vendar, ko organ z njim ne razpolaga, dokumenta tudi ne more posredovati. Navedeno, ob upoštevanju načela prostega dostopa torej pomeni, da bi prosilec od organa lahko zahteval informacijo javnega značaja, s katero organ razpolaga, organ pa bi mu moral, če ne bi šlo za eno od izjem po 6. členu ZDIJZ, tako informacijo tudi posredovati.
Po izvedenem ugotovitvenem postopku, ki je pokazal, da informacija javnega značaja, ki jo zahteva prosilec ne obstaja, je Pooblaščenec pritožbo prosilca zaradi molka zavrnil in na podlagi tretjega odstavka 255. čl. ZUP sam rešil zadevo tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko sproži upravni spor. Tožba se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožbo se vloži pisno neposredno pri navedenem sodišču ali po pošti ali ustno na zapisnik. Če je tožba poslana po pošti, se šteje, da je prispela pravočasno, če je bila priporočeno oddana na pošto zadnji dan roka. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka