Prosilec - MOP
+ -Številka: 021-90/2008/5
Kategorije: Poslovna skrivnost
Številka: 021-90/2008/5
Datum: 28.01.09
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 17. 6. 2008, ….. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo, z dne 4. 6. 2008, št.: 090-64/2007 Republike Slovenije, Ministrstva za okolje in prostor, Dunajska 48, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku tridesetih (30) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo »Pogodbe o ustanovitvi stavbne pravice za radijsko bazno postajo« z dne 31. 7. 2006.
2. Zahteva stranskega udeleženca Si.mobil, d.d. po povrnitvi stroškov, se zavrne. Drugi stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 16. 11. 2007 na Upravno enoto Novo mesto podal zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, ki jo je upravna enota odstopila organu dne 21. 11. 2007. V vlogi je prosilec zahteval, da se mu kot informacije javnega značaja, posreduje:
- kopija dokumenta, iz katerega bo razvidno, da ima podjetje Si.mobil d.d. pravico postaviti stolp z radijsko bazno postajo za potrebe mobilne telefonije na zemlj. parc. št. 713/264 k.o. Žužemberk,
- kopija študije vpliva na okolje, ki ga bo imela ta bazna radijska postaja,
- kopija zapisnika ustne obravnave,
- kopija dokumentov iz katerih bo razvidno, da ima podjetje Si.mobil d.d. pravico dostopa do parcele št. 713/264 k.o. Žužemberk in pravico do izvedbe električnega priključka do navedene parcele (soglasje),
- kopija projekta za izvedbo elektroenergetskega priključka in kopijo projektnih pogojev podjetja Elektro Ljubljana d.d.
Med postopkom se je prosilec večkrat obrnil na Pooblaščenca s pritožbo zaradi molka organa.
Na pozive Pooblaščenca je organ prosilcu posredoval zahtevane dokumente, razen kopije dokumenta, iz katerega je razvidno, da ima podjetje Si.mobil d.d. pravico postaviti stolp z radijsko bazno postajo za potrebe mobilne telefonije na zemlj. parc. št. 713/264 k.o. Žužemberk in kopije dokumenta iz katerega je razvidno, da ima podjetje Si.mobil d.d. pravico dostopa do parcele št. 713/264 k.o. Žužemberk in pravico do izvedbe električnega priključka do navedene parcele (soglasje), o katerih je organ odločil z določbo z dne 4. 6. 2008, št. 090-64/2007. Z navedeno odločbo je organ odločil, da se del zahteve prosilca za dostop do informacij javnega značaja, ki se nanaša na posredovanje listine, s katero je investitor Si.mobil d.d. izkazoval pravico graditi na zemlj. parc. št. 713/264 k.o. Žužemberk v postopku izdaje gradbenega dovoljenja za gradnjo bazne postaje Žužemberk, zavrne.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ uvodoma povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da je po pregledu in preučitvi zahteve prosilcu že posredoval fotokopije
zahtevanih listin, razen listin, navedenih v prvi in četrti alineji zahteve prosilca. Kot dokument
iz katerega je razvidno, da ima podjetje Si.mobil d.d. pravico postaviti stolp z radijsko bazno postajo za potrebe mobilne telefonije na zemlj. parc. št. 713/264 k.o. Žužemberk vključno z dostopom po zemlj. parc. št. 713/264, je organ prosilcu posredoval izdano gradbeno dovoljenje, ki investitorju, glede na določila Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/02, 97/03, 41/04, 45/04, 47/04, 46/04, 62/04, 92/05, 111/05, 93/05, 126/07 - ZGO-1), daje pravico zgraditi predmetno bazno postajo. Prosilec je kasneje, po prejemu navedenih dokumentov, pojasnil, da zahteva, da se mu posredujejo pogodbe iz katerih bo razvidno, da investitor izkazuje pravico graditi na zemljišču parc. št. 713/264 k.o. Žužemberk oziroma pravico dostopa preko zemljišča parc. št. 713/212 k.o. Žužemberk. Po razjasnitvi predmetnega zahtevka je organ preučil obe pogodbi, ki sta bili priloženi zahtevku za izdajo gradbenega dovoljenja in ki ju je investitor sklenil, in sicer eno z Občino Žužemberk, ki izkazuje pravico graditi na zemlj. parc. št. 713/264 k.o. Žužemberk in drugo s …., lastnikom zemlj. parc. št. 713/212 k.o. Žužemberk, ki izkazuje pravico dostopa po oziroma preko zemljišča parc. št. 713/212 k.o. Žužemberk. Ugotovil je, da je v pogodbi, ki jo je investitor Si.mobil d.d. sklenil z Občino Žužemberk, izrecno navedeno, da se njena vsebina nanaša na poslovno skrivnost. Investitor Si.mobil je namreč lastnico zemljišča parc. št. 713/264 k.o. Žužemberk Občino Žužemberk v sklenjeni služnostni pogodbi zavezal, da je le-ta dolžna trajno kot poslovno skrivnost varovati vse podatke v zvezi s poslovanjem Si.mobila, vključno z vsebino te pogodbe in jih kot takšne ne sme razkriti nobeni tretji osebi. Pogodba, ki jo je investitor Si.mobil sklenil s ……, pa ne vsebuje zgoraj navedenega določila glede varovanje poslovne skrivnosti. V 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ je določeno, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/2006, 60/2006- ZGD-1) v prvem odstavku 39. člena določa, da se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom, v drugem odstavku pa je določeno, da ne glede na to ali so določeni s sklepi iz prejšnjega odstavka, se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Upoštevajoč določila 39. člena ZGD-1 je upravni organ opravil poizvedbo pri družbi Si.mobil glede sprejetih sklepov o podatkih, ki se štejejo za poslovno skrivnost oziroma za pojasnilo ali gre v pogodbi za podatke, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. V zvezi s tem je Si.mobil d.d. dne 3. 6. 2008 podal odgovor, da so s sklepi družbe Si.mobil vsi podatki
v zasebnopravnih pogodbah, ki jih družba sklepa s tretjimi osebami, označeni kot poslovna skrivnost. Prav tako so mnenja, da so tovrstne pogodbe poslovna skrivnost že po samem zakonu, saj so plačila za stavbne in podobne pravice izpostavljene konkurenci in bi razkritje teh podatkov predstavljalo poslabšanje položaja v pogajanjih za druge istovrstne pogodbe. Glede na gornje ugotovitve, je organ prosilcu posredoval pogodbo o ustanovitvi služnostne pravice, sklenjena med Si.mobilom d.d. in Čukajne Jožetom, ker le-ta ne vsebuje določila o varovanju poslovne skrivnosti, je pa upošteval 7. člen ZDIJZ in določene podatke, preden je bila pogodba posredovana prosilcu, na ustrezen način prekril (osebni podatki in znesek plačila za pridobljeno služnostno pravico). V zvezi s posredovanjem pogodbe, ki jo je družba Si.mobil d.d. sklenila z Občino Žužemberk, pa je organ, upoštevajoč določila v pogodbi in zgoraj navedena določila ZDIJZ ter določila ZGD-1, ugotovil, da prosilcu navedene pogodbe ne more posredovati, ker pogodba vsebuje izrecna določila, da gre za poslovno skrivnost ene pogodbene stranke, ki jo mora druga stranka spoštovati. Iz navedenih razlogov organ zahtevku prosilca v tem delu ni mogel ugoditi.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 20. 6. 2008 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri je uvodoma povzel odločitev organa v izpodbijani odločbi, nato pa navedel, da se z obrazložitvijo organa ne strinja. Prosilec je navedel, da je Občina Žužemberk s pogodbo o pravici graditi, oddala zemljišče v njeni lasti, v najem podjetju Si.mobil d.d. za čas trajanja pogodbe o pravici graditi. Iz te pogodbe izhajajo tudi medsebojne pravice in obveznosti obeh pogodbenih strank. V pogodbi je prav gotovo opredeljeno, kaj se bo na tem zemljišču gradilo, pod kakšnimi pogoji, za koliko časa se daje zemljišče v najem in koliko znaša finančno nadomestilo investitorja, ki ga bo ta plačal Občini Žužemberk za pridobljeno pravico graditi na zemljišču parc. št. 713/264, k.o. Žužemberk. Ker gre za zemljišče, ki je v lasti Občine Žužemberk, prosilec navaja, da ima kot občan te občine pravico, da je seznanjen z vsebino pogodbe o pravici graditi na tej parceli, sklenjeno med Občino Žužemberk in podjetjem Si.mobil d.d., kar mu omogoča tudi ZDIJZ. Prosilec navaja, da v sami pogodbi ne more biti poslovna skrivnost niti višina plačanega zneska investitorja za pridobitev pravice graditi, kaj šele, da bi bile poslovna skrivnost določbe iz pogodbe, ki se nanašajo na sam objekt in na njegovo obratovanje. Kot občan, ki živi v neposredni bližini tega zemljišča, prosilec navaja, da želi in da ima pravico vedeti:
- kaj se bo (oziroma se je že) zgradilo na tem zemljišču, ker gre za gradnjo objekta, ki ima vpliv na okolje,
- pod kakšnimi pogoji se dovoli začetek obratovanja objekta,
- kako se bo izvajal nadzor nad izvajanjem pogodbe,
- za koliko let se oddaja zemljišče v najem investitorju,
- v kakšni višini bo občini izplačano nadomestilo za najemnino tega zemljišča s strani
investitorja in
- kakšne so še ostale medsebojne obveznosti iz te pogodbe sklenjene med Občino
Žužemberk in podjetjem Si.mobil d.d.
Prosilec meni, da je javni interes za razkritje vsebine te pogodbe iz zgoraj navedenih vzrokov večji kot sama poslovna skrivnost, ki jo kot vzrok za zavrnitev njegove zahteve za dostop do informacije javnega značaja v svoji odločbi navaja organ. Samo z razkritjem vsebine pogodbe bo možno poskrbeti tudi za nadzor nad njenim izvajanjem s strani zainteresirane javnosti, združene v Ljudski iniciativi ulice Trške njive, Žužemberk, ki je z zbiranjem podpisov pod peticijo nasprotovala sporni gradnji in ji tako omogočiti ukrepati v primeru kršenja njenih določb. Prosilec pričakuje, da bo Pooblaščenec s testom javnega interesa pravilno presodil, da je razkritje vsebine te pogodbe v javnem interesu in da je interes javnosti večji, kot je varovanje poslovnih skrivnosti iz te pogodbe. Med drugim je razkritje njene vsebine pomembno tudi zato, ker njeno izvrševanje pomeni tudi vpliv na finančne prihodke občine, ti pa so in morajo biti javni. Prav tako bo javnosti z razkritjem pogodbe omogočen nadzor nad njenim izvajanjem in takojšnje ukrepanje v primeru ugotovljenih kršitev določb pogodbe s
strani katere koli od pogodbenih strank.
Pooblaščenec je z dopisom z dne 20. 6. 2008, št. 0900-133/2008/4, pritožbo prosilca posredoval organu in ga pozval, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. čl. ZUP.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 9. 7. 2008, št. 090-64/2008 s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Ker organ pritožbe prosilca ni posredoval stranki z nasprotnim interesom, v skladu s 1. odst. 241. čl. ZUP, je v skladu s 4. odst. 246. čl. ZUP to storil Pooblaščenec in z dopisom z dne 22. 12. 2008, št. 021-90/2008/2, podjetju Si.mobil d.d. posredoval pritožbo prosilca v morebiten odgovor, da se izreče o pritožbi in morebitnih novih dejstvih in dokazih. Družba Si.mobil d.d. je odgovorila z dopisom z dne 5. 1. 2009.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Prosilec je zahteval dostop do dokumentov, ki so bili pridobljeni v okviru postopka za izdajo gradbenega dovoljenja za bazno radijsko postajo na zemljišču s parcelno št. 713/264, k.o. Žužemberk. Konkretno je prosilec v okviru pritožbe vztrajal pri zahtevi, da se mu posreduje pogodba, iz katere je razvidno, da investitor izkazuje pravico graditi na zemljišču parc. št. 713/264 k.o. Žužemberk. Zahtevani dokument nedvomno sodi v delovno področje organa, saj je organ v skladu s 1. odst. 24. čl. Zakona o graditvi objektov (Ur.l. RS, št. 102/2004 -uradno prečiščeno besedilo, (14/2005 popr.), s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGO-1), pristojen, da vodi posamične upravne postopke za izdajo gradbenih in uporabnih dovoljenj za objekte državnega pomena na prvi stopnji. Ker organ z zahtevano informacijo tudi razpolaga in se nahaja v materializirani obliki, Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevana informacija izpolnjuje vse 3 temeljne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ.
2. Stranski udeleženci v postopku
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve se subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ). Iz tega razloga mora organ po uradni dolžnosti skrbeti za to, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. V postopek je torej potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi pogodbene stranke v dokumentu, katerega prosilec zahteva, je organ pravilno pozval v postopek družbo Si.mobil, d.d., ki je izjavila, da zahtevani dokument za njih predstavlja poslovno skrivnost, saj so s sklepi družbe Si.mobil vsi podatki v zasebnopravnih pogodbah, ki jih družba sklepa s tretjimi osebami, označeni kot poslovna skrivnost. Prav tako je družba Si.mobil navedla, da menijo, da so tovrstne pogodbe poslovna skrivnost že po samem zakonu, saj so plačila za stavbne in podobne pravice izpostavljene konkurenci in bi razkritje teh podatkov predstavljalo poslabšanje položaja v pogajanjih za druge istovrstne pogodbe.
Pooblaščenec je v skladu s 4. odst. 246. čl. ZUP posredoval pritožbo družbi Si.mobil, da se o njej izreče. Družba Si.mobil d.d. je z dopisom z dne 5. 1. 2009 navedla, da je že v postopku pred organom z izjavo z dne 3. 6. 2008, izrazila svoje stališče, da predstavlja vsebina listine, s katero je investitor Si.mobil d.d. izkazoval pravico graditi na zemljišču s parc. št. 713/264, k.o. Žužemberk v postopku za izdajo gradbenega dovoljenja za gradnjo bazne postaje Žužemberk, poslovno skrivnost. Družba Si.mobil se ne strinja s pritožbenimi navedbami prosilca, da bi obstajal močnejši javni interes za razkritje vsebine finančnega nadomestila ter pogojev pod kakšnimi se oddaja zemljišče v uporabo, kot je to interes, družbe Si.mobil, da se zavaruje njena poslovna skrivnost. Družba Si.mobil d.d. je namreč izpostavljena konkurenci pri pridobivanju pravic na zemljiščih za potrebe gradnje baznih postaj in vsakršno javno razkrivanje podatkov, ki se nanaša na finančno ekonomske pogoje sklenjenih pogodb, poslabšuje njen konkurenčni položaj. Javno razkritje konkretne pogodbe ne bi v ničemer pripomoglo k uresničitvi javnega interesa in zgolj navedba pritožnika, da ima kot občan občine pravico, da je seznanjen z vsebino pogodbe, v ničemer ne izkazuje, da bi obstajal javni interes za razkritje te pogodbe. Na drugi strani pa je interes družbe Si.mobil d.d., da navedena pogodba ostane poslovna skrivnost nedvomno izkazan, saj bi v primeru razkritja vsebine te pogodbe ali celo njene javne objave lahko prišlo do resnih težav družbe Si.mobil s pogodbenimi partnerji, s katerimi je istovrstne pogodbe eventualno sklenila za nižjo ceno ali pri pogajanjih za sklenitev novih istovrstnih pogodb. Skratka, poslabšal bi se konkurenčni položaj družbe Si.mobil, saj bi se obstoječi in potencialni pogodbeni partnerji pri urejanju medsebojnih razmerij lahko sklicevali na informacije, pridobljene od organa. Stališče organa, da je bil prosilec z vsemi relevantnimi dejstvi in okoliščinami seznanjen s tem, ko je lahko vpogledal gradbeno dovoljenje, je po mnenju družbe Si.mobil pravilno, saj iz vsebine te odločbe izhajajo vse informacije, ki v zvezi z gradnjo bazne postaje lahko zadevajo pritožnika, kot prebivalca Občine Žužemberk. Interes, ki ga zasleduje prosilec, nedvomno ni javni interes, temveč njegov zasebni, saj v pritožbi niti ne navaja nobenega zakonsko predpisanega ali kateregakoli relevantnega razloga za obvezno razkritje vsebine predmetne pogodbe. V skladu z navedenimi dejstvi in razlogi družba Si.mobil Pooblaščencu predlaga, da pritožbo v celoti zavrne, prosilcu pa naloži obveznost povračila stroškov postopka nastalih stranskemu udeležencu, družbi Si.mobil d.d.
3. Izjeme po 2. točki 1. odst. 6. čl. ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ. Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na obstoj izjeme iz 2. točke 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije, do katerih je organ prosilcu zavrnil dostop, predstavljajo zatrjevano izjemo.
Po 39. členu Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 42/2006 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1) je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 39. člena ZGD-1). Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (drugi odstavek 39. člena ZGD-1). Poleg tega Pooblaščenec še opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
Kot izhaja iz izpodbijane odločbe, se je Si.mobil, d.d., kot stranski udeleženec, skliceval na določbo o varovanju poslovne skrivnosti v skladu s 1. odst. 39. čl. ZGD, saj je v zahtevanem dokumentu izrecno navedeno, da zahtevani dokument predstavlja poslovno skrivnost, zato je Pooblaščenec presojal, ali so pri zahtevanem dokumentu dejansko izpolnjene vse zahteve, ki jih določa zakon pri subjektivnem kriteriju pri izjemi poslovne skrivnosti, kar zatrjuje tudi organ v izpodbijani odločbi in stranski udeleženec.
ZGD tako loči dva kriterija, subjektivnega in objektivnega, glede na to, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. Tem zahtevam pa lahko dodamo še tretjo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kršitev poslovne skrivnosti so samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala (več: komentar Zakona o gospodarskih družbah, druga, dopolnjena in spremenjena izdaja, 1. knjiga, redaktor prof. dr. Marijan Kocbek, GV Založba, d.o.o., Ljubljana, 2002, str. 195-196). Navedeni sklep pa mora vsebovati tudi podatke o tem, na kakšen način naj bi družba poslovno skrivnost varovala, kar zaradi določnosti in jasnosti zahteva ZGD-1 v 1. odst. 40. čl. Z načinom varovanja je zlasti mišljeno, da sklep ne le, da določa podatke, ki so poslovna skrivnost, temveč da določa, kdo in kako hrani zaupne podatke ter kdo odloča o tem, kdaj in kako se zaupni podatki sporočajo drugim osebam.
Pri presoji dokumenta, ki je predmet zahteve, je Pooblaščenec ugotovil, da vsebinsko ustreza opredelitvi poslovne skrivnosti po subjektivnem kriteriju, saj je v dokumentu izrecno opredeljeno, da vsebina tega dokumenta predstavlja poslovno skrivnost, ki jo je druga pogodbena stranka, to je Občina Žužemberk, dolžna spoštovati.
Pooblaščenec je na podlagi navedenega presodil, da so v celoti izpolnjeni vsi kriteriji za določitev poslovne skrivnosti po 1. odst. 39. čl. ZGD, kar pomeni, da se v danem primeru ni mogoče spuščati v presojo o sami pomembnosti tako označenih podatkov, niti ali bi z razkritjem zahtevanih podatkov nastala občutna škoda. To pomeni, da ni mogoče ugotavljati oz. družbi ni potrebno dokazovati, da bi z razkritjem podatkov družbi nastala natančno določena in obrazložena škoda v smislu konkurenčne prednosti. ZGD je namreč v prvem odst. 39. čl. omogočil družbi, da le ta sama, s svojim aktom in s svojo voljo, kot poslovno skrivnost označi katerekoli podatke in na takšen način poskrbi za njihovo varnost. Dostop do tako označenih podatkov je s tem onemogočen. Omejitve so sicer določene v tretjem odstavku 39. čl. ZGD, po katerem se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev, vendar Pooblaščenec ugotavlja, da le te neposredno niso podane. Kot je bilo že navedeno zgoraj, je predmet zahteve pogodba o ustanovitvi stavbne pravice za radijsko bazno postajo, ki jo je Občina Žužemberk, kot lastnica zemljišča, ustanovila na podlagi Zakona o javnih financah (Ur. l. RS, št. 79/99 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJF) in na njegovi podlagi izdane Uredbe o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin (Ur. l. RS, št. 12/03 in 77/03, v nadaljevanju Uredba), z neposredno pogodbo po 64. čl. Uredbe, ki posebej oziroma konkretno ne določa javnosti teh podatkov. Vendar je pri tem potrebno poudariti, da se je na tem področju po sami sklenitvi pogodbe, ki je predmet zahteve, zakonodaja spremenila, kar je Pooblaščenec obravnaval v nadaljevanju.
4. Test interesa javnosti
Ne glede na gornje ugotovitve, da je dokument označen kot poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju, pa Pooblaščenec ne more mimo dejstva, da je šlo v danem primeru za upravljanje s stvarnim premoženjem občine in da je zahtevani dokument podlaga za upravljanje s premoženjem vseh davkoplačevalcev, zato je participacija javnosti nujno potrebna.
Test interesa javnosti je urejen v 2. odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, četudi predstavlja izjemo do prostega dostopa (v konkretnem primeru poslovna skrivnost iz 2. točke, prvega odst. 6. člena ZDIJZ), če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije. Omenjeni test interesa javnosti sicer bistveno relativizira v zakonu določene izjeme in omogoča širšo dostopnost do informacij javnega značaja ter s tem bistveno večjo odprtost javnega sektorja, vendar ga je potrebno uporabljati z veliko mero previdnosti in znanja, saj test interesa javnosti namesto dosedanjih absolutnih izjem od dostopa do informacij javnega značaja zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se uporablja zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, s katerim mora organ (uradna oseba, Pooblaščenec kot pritožbeni organ, upravno sodišče) pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ – v konkretnem primeru poslovno skrivnostjo. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je potrebno tehtno presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije, torej konkretno z razkritjem poslovne skrivnosti.
Pooblaščenec meni, da je pri ravnanju z državnim ali občinskim premoženjem tako strokovna kot nestrokovna javnost, pogosto preko medijev ali kako drugače, aktivno vključena v vse postopke ravnanja občine ali države s stvarnim premoženjem. Pojavljajo se razna stališča, mnenja, katerih kredibilnost je po naravi stvari različna. Zato je vsekakor potrebno, da je postopek obremenitve premoženja občine/države transparenten, pregleden, saj šele slednje pripelje do zaupanja v gospodarno ravnanje z občinskim/državnim premoženjem. Vendar ob tem obstajajo tudi določene zakonske in hkrati legitimne omejitve, med katere nedvomno sodi tudi varovanje poslovne skrivnosti. Test interesa javnosti v svojem bistvu pomeni test tehtanja. Pri uporabi tega testa je potrebno odločiti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z zapiranjem informacije, pri tem pa se je vendarle potrebno zavedati, da je test javnega interesa izjema izjem, ki se mora uporabljati premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Ta test namreč odpira širok manevrski prostor za razkrivanje informacij, ki bi sicer, glede na zakonsko določene izjeme, morale ostati zaprte. Zato je potrebno razlikovati med informacijami, katerih razkritje je v interesu javnosti ter informacijami, ki so za javnost zgolj zanimive. Javni interes za razkritje je tako močan vedno, ko gre za situacije, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost, odločitve, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd. Nekaj, kar je v javnem interesu, je nedvomno tisto, kar služi interesom javnosti. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pomembna korist pa je tudi zagotavljanje preglednosti dela organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev. Pri izvajanju testa javnega interesa je potrebno upoštevati situacije, v katerih je izražena potreba po odgovornosti in transparentnosti odločanja, obenem pa tudi situacije, ki sprožajo javno razpravo.
Tudi v konkretnem primeru postavitve radijske bazne postaje se je v javnosti, tako laični kot strokovni, tudi preko medijev, razpravljalo o vplivih na okolje, posegu v naravo in vplivu na zdravje ljudi. Ob tem in ob dejstvu, da je šlo za obremenitev občinske nepremičnine, je Pooblaščenec ugotavljal, ali obstaja dovolj močen argument, na podlagi katerega bi Pooblaščenec odločil, da je izkazan interes javnosti, ki je močnejši od varovane pravice do poslovne skrivnosti, ki jo predstavlja zahtevani dokument.
Kot je bilo že navedeno zgoraj, je predmet zahteve pogodba o ustanovitvi stavbne pravice za radijsko bazno postajo. V skladu z 256. čl. Stvarnopravnega zakonika (Ur. l. RS87/2002 in 18/2007 Skl. US U-I-70/04-18, v nadaljevanju SPZ) je stavbna pravica stvarna pravica imeti v lasti zgrajeno zgradbo nad ali pod tujo nepremičnino. Za nastanek stavbne pravice se, poleg veljavnega pravnega posla, iz katerega izhaja obveznost ustanoviti stavbno pravico, zahteva še zemljiškoknjižno dovolilo in vpis v zemljiško knjigo. Pogodba o ustanovitvi stavbne pravice mora vsebovati ime lastnika nepremičnine, zemljiškoknjižno oznako nepremičnine, natančen opis stavbne pravice, čas trajanja stavbne pravice in nadomestilo, ki ga mora plačati imetnik stavbne pravice lastniku nepremičnine (1. in 2. odst. 257. čl. SPZ). Navedeno pomeni, da je bila Občina Žužemberk, kot lastnica zemljišča, na katerem se je stavbna pravica ustanovila, dolžna spoštovati določbe iz SPZ. Poleg tega pa je bila dolžna spoštovati tudi zakonodajo, veljavno v času sklenitve pogodbe, ki je urejala pridobivanje, razpolaganje in upravljanje s stvarnim premoženjem občin. Zakonsko podlago je predstavljal Zakon o javnih financah (Ur. l. RS, št. 79/99 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJF) in na njegovi podlagi izdana Uredba o pridobivanju, razpolaganju in upravljanju s stvarnim premoženjem države in občin (Ur. l. RS, št. 12/03 in 77/03, v nadaljevanju Uredba). Tako Uredba pod skupnim pojmom obremenjevanje nepremičnin države/občin določa, da gre za ustanovitev razpolagalnih stvarnih pravic, kot je služnost, ustanovitev hipoteke, ..in podobno. Kar pomeni, da ustanovitev stavbne pravice sodi pod skupni pojem »obremenjevanje nepremičnin« države/občin in da je bila Občina Žužemberk pri tem vezana na postopek, ki je urejen v 64. čl. Uredbe. Slednji določa, da se obremenitev nepremičnine izvede z neposredno pogodbo, sklenjeno z zainteresirano osebo, razen, če se izkaže interes dveh ali več oseb za pridobitev istih pravic na isti nepremičnini države/občine. V tem primeru se za postopek obremenjevanja nepremičnega premoženja uporabljajo določbe o oddaji v najem oziroma v zakup po tej uredbi. Dne 15. 1. 2009 je Pooblaščenec opravil dodatne poizvedbe pri Občini Žužemberk, v smislu ali je bil izkazan interes več oseb za pridobitev iste pravice. Občina Žužemberk je pojasnila, da se pred sklenitvijo pogodbe ni nihče drug zanimal za pridobitev stavbne pravice na tem zemljišču, bil pa je tudi velik interes same Občine Žužemberk, za sklenitev te pogodbe, zaradi boljšega signala za vse občane. Glede na navedeno je bila sklenjena neposredna pogodba, brez posebnega postopka, v skladu s takrat veljavno Uredbo. Javnost je bila obveščena zgolj o samem dejstvu, da je bila z družbo Si.mobil sklenjena pogodba in da gre za postavitev radijske bazne postaje.
Takrat veljavna pravna podlaga za samo ustanovitev stavbne pravice torej ni terjala posebnega postopka, v katerega bi bila vključena širša javnost. Vendar pa se je od sklenitve navedene pogodbe do vložitve zahteve za dostop do informacij javnega značaja, zakonodaja na tem področju bistveno spremenila, zlasti v smeri večje transparentnosti postopka. Bil je sprejet Zakon o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Ur. l. RS, št. 14/2007, v nadaljevanju ZSPDPO), ki je začel veljati 3. 3. 2007 in med drugim vsebuje načelo preglednosti in načelo javnosti. Slednji načeli določata, da upravljavec stvarnega premoženja vodi postopke ravnanja s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti na način, ki zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev (7. čl.) in da je ravnanje s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti javno, razen v primerih, ko poseben zakon določa drugače (8. čl.). To vsekakor kaže na jasen namen zakonodajalca in močen argument, da morajo biti takšni postopki in podatki vselej dostopni javnosti, izjeme pa morajo biti izrecno določene v zakonu. Res je, da takšne določbe niso veljale v času sklepanja pogodbe, ki je predmet zahteve, vendar po oceni Pooblaščenca to nikakor ne more bit razlog, da bi se na ta način izognili transparentnemu ravnanju občine. Dejstvo je, da takšna pogodba še vedno velja, da je le ta podlaga za ravnanje s stvarnim premoženjem občine, ki mora biti pregledno. Temu je sledil tudi zakonodajalec, ko je na novo uredil ravnanje s stvarnim premoženjem občine in podrobneje tudi samo ustanovitev stavbne pravice. Zato pogodbeno določilo o varovanju poslovne skrivnosti v takšni pogodbi, ki je sklenjen z občino in jih je določila družba Si.mobil, d.d., ne more izključiti pravice javnosti, da se tudi ona seznani z vsebino pogodbe, ki določa pravice in obveznosti obeh pogodbenih strank, saj je predmet pogodbe povezan z obremenitvijo občinske nepremičnine, zaradi česar je interes javnosti zagotovo izražen. Vsak, ki vstopa v pogodbeno razmerje z občino ali državo, se mora namreč zavedati, da je njegova pravica do določitve poslovne skrivnosti omejena s pravico javnosti do pregledne seznanitve z delovanjem občine. Pri tem pa zagotovo ni zanemarljivo, da gre za postavitev radijske bazne postaje, ki je povezana z elektromagnetnim sevanjem, s čimer lahko pride do vpliva na okolje in zdravje ljudi, zaradi česar je interes za razkritje zahtevane informacije še močnejši. Okoljske informacije, kamor sodi tudi podatek o sevanju, so namreč v skladu z Aarhuško konvencijo in Direktivo 2003/4/ES Evropskega Parlamenta in Sveta o dostopu do informacij o okolju podvržene še večji preglednosti.
Pooblaščenec obenem še dodaja, da je v 29. čl. ZSPDPO s splošno določbo urejeno obremenjevanje nepremičnega premoženja samoupravnih lokalnih skupnosti s stvarnimi pravicami, ki se izvede z metodo neposredne pogodbe, če pa je za posamezen pravni posel zainteresiranih več ponudnikov, se pred sklenitvijo pogodbe izvede postopek pogajanj. Podrobno pa je postopek urejen v Uredbi o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Ur. l. RS. št. 84/2007, v nadaljevanju Uredba 2007), izdani na podlagi ZSPDPO. Uredba iz leta 2007 za razliko od prejšnje Uredbe, pozna pojem stavbna pravica in v 64. čl. določa, da se stavbna pravica na nepremičnini države oziroma samoupravne lokalne skupnosti ustanovi z neposredno pogodbo, sklenjeno z zainteresirano osebo, razen če se izkaže ali verjetno obstaja interes dveh ali več oseb za pridobitev istih pravic na isti nepremičnini. Za postopek ustanovitve stavbne pravice se uporabljajo določbe o razpolaganju s stvarnim premoženjem. Namera o ustanovitvi stavbne pravice se objavi na enotnem spletnem portalu najmanj petnajst dni pred sklenitvijo neposredne pogodbe. Navedeno pomeni, da je sedaj veljavni postopek bistveno bolj pregleden in omogoča nadzor javnosti nad tem, kako občina upravlja s premoženjem vseh občanov. Kot izhaja iz ZSPDPO (19. čl.) je seveda cilj postopka razpolaganja z nepremičnim premoženjem, da se doseže čim višja kupnina, kar smiselno pomeni, da se ob ustanovitvi stavbne pravice na nepremičnini občine pridobi čim višje nadomestilo in s tem večji prihodek občine, ki lahko tudi na ta način, s tem denarjem, omogoči občanom kvalitetnejše bivanje. V 29. čl. ZSPDPO je namreč določeno, da je obremenjevanje nepremičnega premoženja države in samoupravnih lokalnih skupnosti s stvarnimi pravicami odplačno, razen če se zasleduje javni interes. Pri tem je, v skladu z 32. čl. Uredbe 2007, izkupiček razpolaganja in upravljanja s stvarnim premoženjem prihodek proračuna države oziroma samoupravne lokalne skupnosti, ki se lahko uporabijo izključno za gradnjo, nakup in vzdrževanje stvarnega premoženja ter pravno urejenost stvarnega premoženja države oziroma samoupravnih lokalnih skupnosti na način, določen s predpisom, ki ureja izvrševanje proračuna.
Pooblaščenec zato poudarja, da je interes javnosti zagotovo podan za razkritje celotne pogodbe, saj pogodba šele kot celota poda celostni pogled na pravice in obveznosti obeh pogodbenih strank in je na ta način tudi omogočen nadzor javnosti. Transparentnost teh podatkov po mnenju Pooblaščenca pripomore zlasti k večji odgovornosti občine do občanov oziroma državljanov Slovenije in do gospodarnega ravnanja z občinskim premoženjem, kakor tudi z vidika odnosa občine do zagotovitve varnega in zdravega okolja vsem občanom oziroma državljanom. Problematika s tega področja se tako ne dotika le prosilca, pač pa širše javnosti, vseh pravnih in fizičnih oseb, ki so interesno, poklicno, poslovno ali kakorkoli drugače povezani z obravnavano problematiko.
Glede na navedeno Pooblaščenec zaključuje, da je v tem konkretnem primeru dostop javnosti do informacij, opredeljenih v izreku, dopusten in interes javnosti tudi izražen ter nikakor ne more pomeniti preobsežnega in nesorazmernega posega v poslovno skrivnost družbe Si.mobil, d.d. Odprtosti in preglednosti delovanja občine pa je sledila tudi sedaj veljavna zakonodaja. Družba Si.mobil, d.d. je kot stranski udeleženec zlasti opozorila na varovanje vrednosti pogodbe. Prav ta podatek pa z vidika transparentnosti najbolj pripomore k odprtemu in preglednemu delovanju občine. Takšen prihodek občine se namreč lahko koristi samo namensko v skladu z 32. čl. Uredbe 2007. Pooblaščenec sicer utemeljeno verjame, da lahko zlasti višina nadomestila vpliva na konkurenčni položaj družbe Si.mobil, d.d., toda v takšnem primeru, ko gre za premoženje občine, ima, glede na vse navedeno, interes javnosti nad preglednim delovanjem občine, prednost pred poslovno skrivnostjo zasebne pravne osebe, ki je vstopila v pogodbeno razmerje z občino. Pooblaščenec zato ne vidi razloga za zaprtje teh informacij pred javnostjo, ravno nasprotno, izkazan je interes javnosti, ki je močnejši od varovane pravice do poslovne skrivnosti.
Iz obrazložitve izhaja, da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odst. 252. čl. ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v roku tridesetih (30) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo »Pogodbe o ustanovitvi stavbne pravice za radijsko bazno postajo« z dne 31. 7. 2006.
Odvetnik stranskega udeleženca je v odgovoru na pritožbo zahteval tudi, da se mu povrnejo stroški v višini 500 točk za sestavo vloge, 50 točk za prejem odločbe in končno poročilo stranki, 2% administrativnih in poštnih stroškov in DDV na odvetniške storitve v višini 20%.
Ker stranski udeleženec s svojo vlogo ni uspel, saj je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil, je na podlagi prvega odstavka 114. člena ZUP, v povezavi s prvim odstavkom 118. člena ZUP in petim odstavkom 213. člena ZUP, dolžan sam kriti svoje stroške. Drugi stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec in stranski udeleženec sprožita upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
Svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka