Občina Dornava - Inšpektorat RS za delo
+ -Številka: 021-100/2008/4
Kategorije: Ponovna uporaba, Varstvo upravnega postopka, Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
POVZETEK
Pooblaščenec je delno ugodil prosilcu, ki je od organa zahteval pridobitev dokumentov, ki so nastali v zvezi z inšpekcijskimi postopki v določeni osnovni šoli. Organ se je napačno skliceval na možnost zavrnitve zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja (podatki naj bi bili po zakonu dostopni samo upravičenim osebam; 6. odst. 6. čl. ZDIJZ), saj je prosilec vložil klasično zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in ne zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Poleg tega se je organ neupravičeno skliceval na izjemo varstva upravnih postopkov, saj ni izpolnjen pogoj, da bi razkritje škodljivo vplivalo na izvedbo upravnega postopka, zlasti zato ker je inšpekcijski postopek že končan. V dokumentih (zapisniki o inšpekcijskem ogledu ter dopisi) se nahajajo tudi nekateri osebni podatki, katerih razkritje javnosti ni dopustno (EMŠO in naslov prebivališča ravnateljice ter osebna imena kandidatov, ki so se prijavili na razpis za prosto delovno mesto) zaradi česar je organu naložilo, da te podatke pri posredovanju prikrije.
ODLOČBA
Številka: 021-100/2008/4
Datum: 12.11.08
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 251. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS–1 in 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Občine Dornava, Dornava 135/A, 2252 Dornava (v nadaljevanju prosilka), z dne 16. 7. 2008, zoper odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Inšpektorata Republike Slovenije za delo, Parmova 33, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-3/2008, z dne 10. 7. 2008, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilke se delno ugodi in se odločba organa št. 090-3/2008, z dne 10. 7. 2008, odpravi. Organ je dolžan prosilki v 5 dneh od prejema te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
- zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 7. 9. 2007, št. zadeve 06107-18/2007 (5 strani), pri čemer mora:
• na 1. strani, v rubriki »podatki o zakonitem zastopniku« izbrisati rojstni datum in naslov prebivališča ravnateljice,
• na 2. strani, v 14. vrstici izbrisati osebni imeni dveh oseb, ki se nista prijavili na razpis za prosto delovno mesto,
• na 3. strani, v 11. vrstici izbrisati osebni imeni dveh kandidatk, ki sta se prijavili na razpis za prosto delovno mesto, vendar nista bili izbrani;
- poročilo Inšpektoratu RS za delo, z dne 11. 9. 2007, št. zadeve 06107-18/2007 (1 stran), pri čemer mora v četrtem odstavku izbrisati osebno ime osebe, ki se na razpis za prosto delovno mesto ni prijavila;
- zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 23. 10. 2007, št. zadeve 06107-18/2007 (5 strani);
- obvestilo Ministrstvu za šolstvo in šport, Inšpektoratu RS za šolstvo in šport, z dne 29. 10. 2007, št. zadeve 06107-18/2007 (1 stran);
- zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 24. 5. 2007, št. zadeve 06107-3/2007 (5 strani), pri čemer mora:
• na 1. strani, v rubriki »podatki o zakonitem zastopniku« izbrisati EMŠO in stalno prebivališče ravnateljice,
• na 3. strani, v 19. vrstici izbrisati osebni imeni dveh kandidatk, ki se nista pritožili zoper postopek izbire kandidata za prosto delovno mesto;
- obvestilo Ministrstvu za šolstvo in šport, Inšpektoratu RS za šolstvo in šport, z dne 29. 5. 2007, št. zadeve 06107-3/2007 (1 stran);
- izpis iz zbirke podatkov »Pn vpisnik« za plačilni nalog izdan pravni osebi, št. zadeve 710-222/2007 (2 strani);
- izpis iz zbirke podatkov »Pn vpisnik« za plačilni nalog izdan odgovorni osebi, št. zadeve 710-222/2007 (2 strani), pri čemer mora na 1. strani, v rubriki »strorilec(ka)« izbrisati EMŠO in naslov stalnega prebivališča odgovorne osebe.
2. V preostalem delu se zahteva prosilke zavrne.
3. V tem postopku stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 17. 6. 2008 na organ vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja št. 022-1/2008, z dne 16. 6. 2008, v kateri je, z izrecnim sklicevanjem na zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, organ zaprosila za »dostop do vseh podatkov, ki se nanašajo na redne in izredne preglede, ki jih je Inšpektorat RS za delo ali drug organ na njegovo zahtevo, opravil na osnovi prijav o domnevnih nepravilnostih in postopkih pri vodenju Osnovne šole dr. Franja Žgeča Dornava in delu ravnateljice ge. Marte Tuš, v obdobju od 2006 do danes«. Zahtevane dokumente prosilka želela prejeti v obliki fotokopij. Prosilka je zahtevi priložila fotokopijo dopisa Ministrstva za šolstvo in šport, Inšpektorata RS za šolstvo in šport št. 090-13/2008, z dne 10. 6. 2008, iz katerega izhaja, da so bile nekatere pobude za inšpekcijski nadzor, ki jih je sicer prejel omenjeni inšpektorat, odstopljene organu.
Organ je dne 10. 7. 2008 izdal odločbo št. 090-5/2008, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel:
- da prosilka zahtevi ni predložila prijav, ki naj bi bile posredovane organu;
- da prosilka v zahtevi ni navedla, da bi podatke potrebovala, ker je podala prijavo o domnevnih kršitvah ali ker potrebuje navedene podatke pri uveljavljanju svojih pravic ali pravne koristi (prvi odstavek 129. člena ZUP);
- da organ v skladu s 1. členom Zakona o inšpekciji dela (Ur. l. RS, št. 38/94, 32/97 in 36/00; v nadaljevanju ZID) izvaja inšpekcijsko nadzorstvo nad izvajanjem zakonov, drugih predpisov, kolektivnih pogodb in splošnih aktov, ki urejajo delovna razmerja, plače in druge prejemke iz delovnega razmerja, zaposlovanje delavcev doma in v tujini, sodelovanje delavcev pri upravljanju, stavko ter varnost delavcev pri delu, če s predpisi ni določeno drugače;
- da so inšpektorji uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi, ki opravljajo naloge inšpekcijskega nadzora skladno z določbo 2. člena ZIN samostojno. Glede na svoja pooblastila inšpektorji v postopkih pridobijo določene informacije, do katerih nimajo dostopa druge osebe, razen če je to z zakoni izrecno predvideno;
- da morajo inšpektorji skladno z določbo prvega odstavka 24. člena ZIN obravnavati prijave, pritožbe, sporočila in druge vloge v zadevah iz svoje pristojnosti in kot to določa isti člen ZIN, vlagatelja na njegovo zahtevo obvestiti o svojih ukrepih. Iz tretjega odstavka 24. člena ZIN izrecno izhaja, da vlagateljica oziroma vlagatelj pobude, prijave, sporočila ali druge vloge, nima položaja stranke. Skladno z določbo tretjega odstavka 24. člena ZIN, ima v inšpekcijskem postopku položaj stranke le zavezanec delodajalec. V kolikor bi prosilka v zvezi z domnevnimi nepravilnostmi delovnopravne zakonodaje na Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava podala, skladno z določbo 24. člena ZIN, prijavo ter zahtevo za obvestilo o ukrepih, bi ji organ posredoval obvestilo o ugotovitvah. Ker organ s takšno prijavo ne razpolaga, nima pravne podlage, da bi posredovani zahtevi za dostop do informacij javnega značaja ugodil;
- da iz četrtega odstavka 29. člena ZIN tudi izrecno izhaja, da inšpektor po opravljenem nadzoru zavezancu izroči zapisnik, zavezanec pa nato poda na zapisnik tudi morebitne pripombe. Podobno izhaja tudi iz drugega odstavka 14. člena ZID. V primeru ugotovljenih nepravilnosti, se ukrepi izrečejo delodajalcu in odgovorni osebi, ki imata tudi pravico do vpogleda v spis;
- da glede na to, da tako ZIN kot ZID določata, da so zapisniki dostopni samo upravičenim osebam, ukrepi pa se izdajo delodajalcu oziroma odgovorni osebi, predstavljajo ti dokumenti izjemo po 4. točki šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, po katerem organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatke, za katere drug zakon določa, da so dostopni samo upravičenim osebam;
- da je treba zahtevo prosilke zavrniti tudi na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za podatke, pridobljene zaradi upravnega postopka, razkritje le-teh pa bi škodovalo njegovi izvedbi. Inšpektorji namreč opravljajo svoje naloge v skladu z načelom sorazmernosti, v skladu s 16. členom ZIN pa so zavezani, da pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora varujejo tajnost, s katero se pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora seznanijo. Ta obveznost inšpektorja zavezuje tudi po prenehanju delovnega razmerja. Če inšpektor prekrši to obveznost, je odškodninsko, disciplinsko in v določenih primerih tudi kazensko odgovoren;
- da prosilka v načrtovanih in izvedenih inšpekcijskih nadzorih nima in ni imela položaja stranke ter tudi ne izkazuje svojih pravnih koristi (neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist) kot stranski udeleženec v inšpekcijskem postopku, zaradi česar ji podatkov o ugotovitvah nadzora tudi v smislu določb ZUP ni mogoče posredovati.
Zoper odločbo organa št. 090-3/2008 je prosilka dne 17. 7. 2008 vložila pritožbo z navedbami:
- da je prosilka ustanovitelj in deloma tudi financer Osnovne šole dr. Franja Žgeča Dornava, zaradi česar je upravičena do podatkov o izrečenih kaznih in s tem povezanimi stroški, ki posledično bremenijo občinski proračun;
- da naj bi s strani ravnateljice prišlo do več kršitev in da prosilka tudi preko svojih predstavnikov v svetu zavoda ne more priti do verodostojnih podatkov;
- da sta bili zadevi št. 20102-68-2007 in št. 20102-170-2007 organu odstopljeni s strani Ministrstva za šolstvo in šport, ki v tem primeru ne nastopa kot ustanovitelj in lastnik, ampak izključno kot predpisovalec in izvajalec vzgojno-izobraževalne dejavnosti;
- da je prosilka za potrebe vodenja postopka razrešitve ravnateljice, pridobila dokumentacijo od drugih državnih organov, med drugim tudi od Inšpektorata RS za šolstvo in šport in Zdravstvenega inšpektorata RS.
Organ na podlagi prejete pritožbe prosilke izpodbijane odločbe ni spremenil, pač pa je pritožbo, po preizkusu procesnih predpostavk, odstopil v reševanje Pooblaščencu, ki jo je prejel dne 30. 7. 2008. Organ je Pooblaščencu odstopil naslednje dokumente, ki jih je zahtevala prosilka (v nadaljevanju: dokumenti, ki so predmet zahteve prosilke) in jih je organu posredoval Inšpektorat RS za delo - Območna enota Maribor z dopisom št. 061-8/2008, z dne 1. 7. 2008:
- zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 24. 5. 2007 št. zadeve 06107-3/2007 (A4 format, 5 strani);
- obvestilo Ministrstvu za šolstvo in šport, Inšpektoratu RS za šolstvo in šport, z dne 29. 5. 2007, št. zadeve 06107-3/2007 (A4 format, 1 stran);
- izpis iz zbirke podatkov »Pn vpisnik« za plačilni nalog izdan pravni osebi, št. zadeve 710-222/2007 (A4 format, 2 strani);
- izpis iz zbirke podatkov »Pn vpisnik« za plačilni nalog izdan odgovorni osebi, št. zadeve 710-222/2007 (A4 format, 2 strani);
- zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 7. 9. 2007, št. zadeve 06107-18/2007 (A4 format, 5 strani);
- poročilo Inšpektoratu RS za delo, z dne 11. 9. 2007 št. zadeve 06107-18/2007 (A4 format, 1 stran);
- zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 23. 10. 2007, št. zadeve 06107-18/2007 (A4 format, 5 strani);
- obvestilo Ministrstvu za šolstvo in šport, Inšpektoratu RS za šolstvo in šport, z dne 29. 10. 2007, št. zadeve 06107-18/2007 (A4 format, 1 stran).
Organ v postopku odločanja stranskim udeležencem, v nasprotju z določbami ZUP, ni omogočil, da v postopku zavarujejo svoje interese in pravne koristi. Pooblaščenec je, skladno z načelom ekonomičnosti, odpravil omenjeno pomanjkljivost in prizadetim osebam, ki so na kakršen koli način povezane z zahtevanimi dokumenti, dal možnost sodelovanja v postopku. Tako je Pooblaščenec na podlagi:
- prvega odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da mora organ pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice,
- prvega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev,
- drugega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnimi interesi,
- 44. člena ZUP, ki določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba in
- prvega odstavka 138. člena ZUP, ki določa, da je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi
z dopisom št. 021-100/2008/2, z dne 29. 9. 2008 Osnovno šolo dr. Franja Žgeča Dornava (v nadaljevanju stranska udeleženka) pozval, da se v postavljenem roku opredeli:
- Ali katera izmed zahtevanih informacij oziroma dokumentov predstavlja izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja po določbah 6. člena ZDIJZ?
- Ali je z vidika njenih pravic, obveznosti in interesov dopustno, da se prosilki omogoči seznanitev z zahtevanimi informacijami oziroma dokumenti?
Na zgoraj omenjeni poziv se je stranska udeleženka odzvala z dopisom št. 922/2008, z dne 3. 10. 2008, ki ga je Pooblaščenec prejel 6. 10. 2008, v katerem je navedla, da zahtevana dokumentacija ne predstavlja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ker je kot javni vzgojno-izobraževalni zavod dolžna varovati podatke o učencih. Ker v konkretnem primeru ne gre za interese učencev, ampak za dokumentacijo, ki se nanaša na transparentnost delovanja zavoda v odnosu do delavcev in financerjev, je z vidika njenih pravic, obveznosti in interesov dopustno, da se prosilki omogoči seznanitev z navedenimi dokumenti.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnica oziroma prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Informacije javnega značaja
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja (v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, ne le državne uprave), ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Informacija javnega značaja je namreč vsaka tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ). V omenjenih določbah so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni za obstoj informacije javnega značaja:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Organ kot pravna oseba javnega prava, v skladu s 1. členom ZDIJZ, nedvomno spada med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, saj je Inšpektorat RS za delo upravni organ v sestavi Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. Poleg tega je nedvomno ugotovljeno, da organ razpolaga z zahtevanimi informacijami (fizičnimi dokumenti) v smislu 4. člena ZDIJZ, hkrati pa gre za dokumente, ki so v neposredni zvezi z izvajanem inšpekcijskega nadzora kot temeljne zakonske pristojnosti organa. Inšpektorji organa delujejo v okviru treh inšpekcij, ki so organizirane za posamezno upravno področje. V obravnavanem primeru zahtevane informacije spadajo v okvir delovne inšpekcije. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse tri materialne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, je v nadaljevanju presojal le še, ali katerikoli del oziroma celotna informacija morebiti predstavlja kakšno od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
2. Presoja zakonitosti izpodbijane odločbe oziroma argumentacije organa
2.1. Aplikacija določbe 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec ugotavlja, da sklicevanje organa na določbo 4. alineje šestega odstavka 6. člena ZDIJZ (prim. četrta, sedma in delno osma alineja navedb organa v uvodnem delu te obrazložitve) v konkretnem primeru ni ustrezno. Iz omenjene določbe ZDIJZ namreč izhaja, da organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam. Določba se torej nanaša izključno na t.i. ponovno uporabo informacij javnega značaja. Glede na določbo tretjega odstavka 4. člena ZDIJZ ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene razen za prvotni namen v okviru javne naloge. Kljub pomanjkljivi definiciji - jasen ločevalni kriterij namreč ni neposredno razviden - ni dvoma, da je prosilec v konkretnem primeru podal klasično zahtevo za dostop do informacije javnega značaja v smislu prvega in drugega odstavka 5. člena ZDIJZ in ne zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni pridobivanje, običajno večje količine, informacij z namenom ustvarjanja dodane vrednosti (oplemenitenje informacij) za uporabnike storitev, ki jih, običajno na odplačen način (čeprav to ni pogoj), nudi prosilec. To pomeni, da surove informacije javnega značaja lahko vsebujejo latentno vrednost v smislu širše uporabnosti, pogosto v kombinaciji z ekonomsko vrednostjo. Koncept ponovne uporabe se torej kaže kot način, da zasebni sektor na podlagi pridobljenih informacij ponudi nekaj več kot javni sektor, ki z informacijami razpolaga zgolj za prvotni namen, tj. za izvrševanje svojih pristojnosti oziroma za opravljanje javnih nalog.
Iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do informacije javnega značaja (torej standarden oziroma klasičen dostop) samo v primeru, če se zahteva nanaša na taksativno naštete podatke, ki predstavljajo izjeme od dostopa do informacij javnega značaja. Teh izjem je enajst in jih taksativno našteva prvi odstavek 6. člena ZDIJZ. Glede na navedeno bi se organ lahko skliceval zgolj na omenjene izjeme in ne na šesti odstavek 6. člena, kot je to storil v izpodbijani odločbi. Prvi odstavek 6. člena istovrstne ali podobne izjeme, kot je tista na katero se je skliceval organ, ne pozna. Organ je v tem delu napačno uporabil materialno pravo, zato je njegova trditev, da so informacije, v skladu s posebnimi predpisi, dostopne samo upravičenim osebam, povsem irelevantna. V skladu z navedenim Pooblaščenec tudi ni presojal oziroma se ni opredelil do navedb prosilca, ki nasprotuje trditvi, da je dostop do informacij omogočen samo upravičenim osebam.
2.2. Sklicevanje na neobstoj pravnega interesa
Ker je organ odločbo deloma oprl na neobstoj pravnega interesa oziroma pravne koristi (prim. prva, druga, peta in deveta alineja navedb organa v uvodnem delu te obrazložitve), Pooblaščenec pojasnjuje, da je namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Skladno z namenom je ZDIJZ uveljavil načelo prostega dostopa, ki izhaja iz prvega in drugega odstavka 5. člena. ZDIJZ tako vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa. Informacije javnega značaja lahko torej zahteva in pridobi vsakdo. ZDIJZ ne uvaja nikakršnega razlikovanja glede na status prosilca. Slednjemu tudi ni potrebno pravno utemeljevati, da želi pridobiti informacije na podlagi ZDIJZ ali da ima podlago za pridobitev v kakšnem drugem predpisu, prav tako mu ni potrebno pojasnjevati namena seznanitve. Zaradi navedenega velja, da je vsako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja potrebno presojati po standardu »univerzalnega prosilca oziroma upravičenca«, ki organu nalaga, da vse prosilce obravnava enako ne glede na morebiten obstoj posebnih upravičenj, namenov rabe ali statusa. Rezultat takšnega univerzalnega pristopa mora biti posredovanje informacije v vsebini, obsegu in obliki, kot bi jo bili upravičeni pridobiti tudi vsi (preostali) potencialni prosilci. ZDIJZ ne pozna (ne)privilegiranih upravičencev, ki bi pri dostopanju do informacij javnega značaja, imeli manj oziroma več pravic, kot vsi ostali potencialni prosilci. Standard univerzalnega upravičenca zavezancu ne nalaga in mu hkrati ne dopušča, da bi zahtevo nekega prosilca opiral na posebne pravne podlage. Obstoj posebnih pravnih podlag za pridobitev določene informacije, ki se navezuje na posameznega prosilca, za presojo pravice do dostopa do informacije javnega značaja, ni relevanten. Presojanje posebnih podlag, ki posameznim prosilcem dajejo več pravic, namreč vodi v neenako obravnavo prosilcev oziroma se kaže v neenakih rešitvah ob enakem dejanskem stanju (enaki zahtevi). ZDIJZ je torej uzakonil enoten pravni režim za vse upravičence.
Organ je v odločbi presojal obstoj in kvalitativne razsežnosti pravnega oziroma zakonskega interesa, kar je, glede na zgornje navedbe, nezdružljivo z odločanjem o dostopu do informacij javnega značaja.
V skladu z navedenim je Pooblaščenec o pritožbi prosilke v nadaljevanju odločil tako, da pri utemeljevanju dostopa do informacij javnega značaja ni upošteval tistih navedb organa in prosilca, ki se nanašajo na (ne)obstoj pravnega interesa, saj so za presojo zakonitosti odločbe irelevantne.
2.3. Sklicevanje na določbe ZUP in ZIN
Tretji odstavek 17. člena ZDIJZ določa, da če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega značaja po ZDIJZ, organ obravnava zahtevo po ZDIJZ. V konkretnem primeru se je prosilka celo izrecno sklicevala na ZDIJZ. Organ je zahtevo prosilke formalno kvalificiral kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in o njej odločil z odločbo, ki jo je označil kot odločbo po ZDIJZ. Odločba po zunanjih znakih nakazuje, da gre za odločbo, izdano na podlagi ZDIJZ, vendar iz obrazložitve odločbe dejansko izhaja, da organ odločitve ni sprejel samo na podlagi oziroma z uporabo materialnopravnih določb ZDIJZ, pač pa tudi na podlagi določb ZIN in ZUP, kot (čeprav sta procesna predpisa) materialnopravnih podlag za odločitev. Organ se namreč pri argumentaciji deloma opira tudi na določbe ZUP (82. člen – op. Pooblaščenca), ki seznanitev z dokumentacijo v upravni zadevi pogojujejo z obstojem pravne koristi in določbe ZIN v delu, ki se nanaša na obveščanje prijavitelja ter pravice strank inšpekcijskega postopka (prim. druga, četrta, peta, šesta, deveta in osma alineja navedb organa v uvodnem delu te obrazložitve).
V zvezi z navedenim Pooblaščenec pojasnjuje, da je v postopku odločanja o dostopu do informacij javnega značaja materialna podlaga za odločanje ZDIJZ. Sistemsko je sicer mogoča uporaba določb specialnih zakonov, ki bi izrecno urejali posamezne vidike dostopa do informacij javnega značaja, vendar v konkretnem primeru takih zakonov ni. Tudi ZUP in ZIN nista predpisa, ki bi deloma urejala materijo dostopa do informacij javnega značaja, zato aplikacija nujnih določb v postopku odločanja o dostopu do informacij ni mogoča. To pomeni, da individualiziran pristop k odločanju, tj. presojanje statusa in pravne koristi prosilke, ne samo zaradi razlogov navedenih v točki 2.2., pač pa tudi zaradi napačne uporabe drugih materialnih predpisov, ni pravilen.
V skladu z navedenim je Pooblaščenec o pritožbi prosilke v nadaljevanju odločil tako, da pri presoji zakonitosti izpodbijane odločbe ni upošteval tistih navedb organa in prosilke, ki se nanašajo na uporabo posebnih predpisov, kot materialne podlage za odločitev.
2.4. Sklicevanje na 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
2.4.1. Splošno
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
Organ se med drugim sklicuje na izjemo od dostopa do informacije javnega značaja iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, iz katere izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi (prim. osma alineja navedb organa v uvodnem delu te obrazložitve). V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov. O obstoju te izjeme govorimo, če sta kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. zveza z upravnim postopkom in
2. škodljiv vpliv na izvedbo upravnega postopka.
2.4.2. Neobstoj izjeme varstva upravnega postopka v konkretnem primeru
Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka, kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Za to razmerje je značilno, da je v razmerju med državo, lokalnimi skupnostmi in nosilci javnih pooblastil na eni strani ter strankami (fizične in pravne osebe) na drugi strani, prisoten javni interes. Pri odločanju v upravnih zadevah organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Temeljni predpis, ki ureja upravni postopek, je ZUP. Poleg tega poznamo na posameznih upravnih področjih posebne predpise, ki postopkovno materijo urejajo drugače; glede vprašanj, ki niso posebej urejena pa veljajo določbe ZUP (razmerje subsidiarnosti).
Dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, so nastali v postopku, ki ga teorija imenuje »inšpekcijski upravni postopek«. Iz drugega odstavka 3. člena ZIN izhaja, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim (inšpekcijskim) zakonom, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Nadalje četrti odstavek 28. ZUP določa, da ima inšpektor že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah. Zaradi navedenega, inšpekcijskega postopka ni mogoče šteti za sui generis postopek, ki bi bil od upravnega postopka oddvojen tip postopka, pač pa za poseben upravni postopek, s to posebnostjo, da je poimenovan s posebnim izrazom (nominatni postopek). Posebna postopkovna pravila, ki so določena v ZIN so potrebna zaradi nekaterih specifik nadzora nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Inšpekcijski upravni postopek vsebuje vse tipične elemente, ki so značilni za upravni postopek:
- pravna urejenost,
- odločanje o pravicah in obveznostih fizičnih ali pravnih oseb,
- podrejanje pravic in obveznosti strank tipičnemu interesu, ki izhaja iz abstraktnih norm pozitivnega prava,
- prisotnost in poudarjenost javnega interesa,
- razmerje dejanske neenakosti (oblastno odločanje).
Upravni postopek je torej orodje sistema inšpekcijskega nadzora. Kot dodaten argument za trditev, da gre pri izvajanju inšpekcijskega nadzora v bistvu za upravni postopek, je treba omeniti še četrti odstavek 28. člena ZUP, ki določa, da ima inšpektor že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah.
Glede na zgornje stališče lahko dokumentarno gradivo, ki nastane v inšpekcijskem postopku (na primer odločbe, sklepi, vabila, zapisniki, dokazne listine), štejemo za dokumentarno gradivo, ki je nastalo v upravnem postopku v smislu obravnavane določbe ZDIJZ.
Ne glede na ugotovitev, da je v konkretnem primeru izpolnjen pogoj obstoja upravnega postopka, pa Pooblaščenec ugotavlja, da ni izpolnjen drugi pogoj, to je pogoj potencialne škodljivosti, saj:
- ni videti razumnih razlogov, da bi razkritje dokumentov, ki so predmet zahteve prosilke, lahko škodljivo vplivalo na izvedbo inšpekcijskega upravnega postopka;
- je postopek v obeh zadevah (št. 06107-3/2007 in št. 06107-18/2007) že končan – to izhaja iz obvestila Ministrstvu za šolstvo in šport, Inšpektoratu RS za šolstvo in šport, z dne 29. 5. 2007 št. zadeve 06107-3/2007, obvestila Ministrstvu za šolstvo in šport, Inšpektoratu RS za šolstvo in šport, z dne 29. 10. 2007 št. zadeve 06107-18/2007 in poročila Inšpektoratu RS za delo, z dne 11. 9. 2007 št. zadeve 06107-18/2007;
- organ svoje trditve ni obrazložil oziroma pojasnil dejstev, ki kažejo na možnost škodljivega vpliva na izvedbo upravnega postopka, prav tako pa tudi stranska udeleženka te izjeme ni zatrjevala oziroma je celo izjavila, da posredovanju zahtevanih dokumentov ne nasprotuje.
Pooblaščenec še dodaja, da tudi v primeru, če bi »izpis iz zbirke podatkov »Pn vpisnik« za plačilni nalog, izdan pravni osebi št. zadeve 710-222/2007« in »izpis iz zbirke podatkov »Pn vpisnik« za plačilni nalog, izdan odgovorni osebi št. zadeve 710-222/2007«, šteli za dokumenta nastala v prekrškovnem postopku, izjema po 6. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ (izjema varstva kazenskih in prekrškovnih postopkov), ne bi prišla v poštev iz enakih razlogov, kot je navedeno v prejšnjem odstavku.
3. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja – presoja oziroma uporaba materialnega prava po uradni dolžnosti
3. 1. Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ – varstvo osebnih podatkov
3.1.1. Splošno
Po določbi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 - UPB; v nadaljevanju ZVOP-1) v 6. členu določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, na glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira s pomočjo njenih identifikacijskih številk ali s sklicevanjem na dejavnike, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Bistven element pojma osebnega podatka je določenost oziroma določljivost posameznika, na katerega se podatek nanaša.
3. 1. 2. Osebni podatki, katerih razkritje ni dopustno
Zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 7. 9. 2007 št. zadeve 06107-18/2007, na prvi strani, v okviru rubrike »podatki o zakonitem zastopniku«, poleg osebnega imena ravnateljice in podatka o njenem poklicu (ki ne spadata v kategorijo varovanih osebnih podatkov) vsebuje tudi podatek o datumu rojstva in podatek o stalnem prebivališču ravnateljice. Slednja dva podatka nedvomno predstavljata osebna podatka v smislu 6. člena ZVOP-1, saj se v kombinaciji z osebnim imenom, funkcijo, poklicem in statusom zaposlitve, nedvomno nanašata na določljivega posameznika – dosegata standard neposredne določenosti posameznika.
Za podatek o datumu rojstva in stalnem prebivališču je torej izpolnjen pogoj določljivosti, zaradi česar ta podatka štejemo za osebna podatka, za varstvo katerih se uporablja ZVOP-1 in drugi predpisi s področja varstva osebnih podatkov.
Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da ni podane pravne podlaga, ki bi dopuščala, da se podatka o datumu rojstva in stalnem prebivališču razkrijeta javnosti, zaradi česar bi bilo njuno razkritje javnosti v nasprotju z določbo prvega odstavka 8. in 9. člena ZVOP-1, iz katere izhaja, da se osebni podatki lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo osebnih podatkov podana privolitev posameznika (ki mora biti v javnem sektorju izrecno predvidena z zakonom).
V skladu s 7. členom ZDIJZ je dovolj, da se v zapisniku o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 7. 9. 2007, št. zadeve 06107-18/2007, na prvi strani, v okviru rubrike »podatki o zakonitem zastopniku« prikrijeta zgolj podatka o datumu rojstva in stalnem prebivališču ravnateljice.
Zgoraj navedeno stališče Pooblaščenca velja tudi za naslednje podatke:
- osebni imeni dveh oseb, ki se nista prijavili na razpis za prosto delovno mesto (zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 7. 9. 2007 št. zadeve 06107-18/2007, stran 2, vrstica 14);
- osebni imeni dveh kandidatk, ki sta se prijavili na razpis za prosto delovno mesto, vendar nista bili izbrani (zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 7. 9. 2007 št. zadeve 06107-18/2007, stran 3, vrstica 11);
- osebno ime osebe, ki se ni prijavila na razpis za prosto delovno mesto (poročilo Inšpektoratu RS za delo, z dne 11. 9. 2007 št. zadeve 06107-18/2007, četrti odstavek);
- EMŠO in stalno prebivališče ravnateljice (zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 24. 5. 2007 št. zadeve 06107-3/2007 (stran 1, rubrika »podatki o zakonitem zastopniku«);
- osebni imeni dveh kandidatk, ki se nista pritožili zoper postopek izbire kandidata za prosto delovno mesto (zapisnik o inšpekcijskem nadzoru pri Osnovni šoli dr. Franja Žgeča Dornava, z dne 24. 5. 2007 št. zadeve 06107-3/2007 (stran 3, vrstica 19) in
- EMŠO in naslov stalnega prebivališča (izpis iz zbirke podatkov »Pn vpisnik« za plačilni nalog izdan odgovorni osebi št. zadeve 710-222/2007, stran 1, rubrika »storilec(ka)«).
3. 1. 3. Podatki, katerih razkritje je dopustno
Ob navezavi na navedbe iz poglavja 3.1.2 Pooblaščenec ugotavlja, da preostali osebni podatki, ki se nahajajo na dokumentih, ki so predmet zahteve prosilke, ne predstavljajo kategorije varovanih osebnih podatkov, saj se nanašajo na osebe, ki so bile ali so še v delovnem razmerju kot javni uslužbenci. Zaradi tega tudi njihovo razkritje javnosti ne bi predstavljalo kršitve predpisov s področja varstva osebnih podatkov. V 1. alineji tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ je namreč določeno, da se ne glede na določbe prvega odstavka istega člena, dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Omenjena določba je tipični izraz kontrolne funkcije pravice do dostopa do informacij javnega značaja.
3. 2. Druge izjeme po prvem odstavku 6. čl. ZDIJZ
Pooblaščenec ugotavlja, da vsebina dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, ne predstavlja nobene od preostalih izjem od dostopa do informacij javnega značaja iz 1. in 2., 4. do 6. in 8. do 11. alineje prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. Sklepno
ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi pomanjkljivosti, bodisi sam, bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. ZUP v prvem odstavku 252. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je bil v odločbi prve stopnje napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam reši zadevo. Na tej podlagi je Pooblaščenec ugotovil:
- da je organ zahtevo prosilca zavrnil na podlagi napačne uporabe določb ZDIJZ in
- da je organ ravnal v nasprotju z določbami ZUP, ki se nanašajo na stranske udeležence.
Glede na navedeno je Pooblaščenec postopek dopolnil, pritožbi ugodil in sam o zadevi odločil tako, kot je navedeno v izreku te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožbo se vloži pisno neposredno pri navedenem sodišču ali po pošti ali ustno na zapisnik. Če je tožba poslana po pošti, se šteje, da je prispela pravočasno, če je bila priporočeno oddana na pošto zadnji dan roka. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka