Prosilec - Inšpektorat RS za delo
+ -Številka: 021-101/2008
Kategorije: Osebni podatek, Ponovna uporaba
Številka: 021-101/2008/8
Datum: 06.11.08
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), prvega odstavka 251. člena in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS–1 in 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……. (v nadaljevanju prosilec), z dne 18. 7. 2008, zoper odločbo Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve, Inšpektorata Republike Slovenije za delo, Parmova 33, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-5/2008, z dne 10. 7. 2008, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba organa št. 090-5/2008, z dne 10. 7. 2008, odpravi.
2. Organ je dolžan prosilcu v 5 dneh od prejema te odločbe po elektronski pošti posredovati:
- Sklep o izvedbi rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 18. 3. 2005 (1 stran);
- Inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 2. 2. 2006 (7 strani), pri čemer mora v 4. odstavku prve alineje 5. točke (stran 2) izbrisati imena dvanajstih oskrbovancev;
- Sklep o ustavitvi inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 3. 2. 2006 (2 strani);
- Sklep o izvedbi rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 5. 2. 2008 (2 strani);
- Inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 9. 6. 2008 (4 strani);
- Sklep o izvedbi rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Dnevnem centru Novo mesto št. 06182-75/2008, z dne 5. 2. 2008 (2 strani);
- Inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Dnevnem centru Novo mesto št. 06182-75/2008, z dne 6. 6. 2008 (4 strani);
- Sklep o izvedbi rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 5. 2. 2008 (2 strani);
- Inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008 (6 strani).
3. V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 29. 6. 2008 na organ vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je, z izrecnim sklicevanjem na zakon, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, organ zaprosil za »dokumente socialne inšpekcije (sklep o nadzoru, zapisnik o inšpekcijskem nadzoru, morebitni ukrep, morebitni odzivni dokument nadzorovanca ipd.) ob izvedbah inšpekcijskega nadzora v javnem zavodu CUDV Draga in posebej v domu Škofljica v letih 2006, 2007 in 2008«. Zahtevane dokumente je želel prejeti preko elektronske pošte.
Organ je dne 10. 7. 2008 izdal odločbo št. 090-5/2008, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi je organ navedel:
- inšpektorat RS za delo – socialna inšpekcija izvaja v skladu s 102. členom Zakona o socialnem varstvu (Ur. l. RS, št. 3/07- UPB, 23/07 – popr., 41/07 – popr., 114/06 – ZUTPG; v nadaljevanju ZSV) tudi nadzor nad delom javnih socialno-varstvenih zavodov. Iz programa rednih inšpekcijskih nadzorov v letu 2008 (dostopen na spletnih straneh organa) je razvidno, da je v letu 2008 med drugim načrtovana tudi izvedba rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič, Draga Ig in sicer v enoti Dom Škofljica. Drugih inšpekcijskih nadzorov s strani Inšpektorata RS za delo – socialne inšpekcije, pri zavezancu v letih 2006, 2007 in 2008, ni bilo;
- inšpektor za socialne zadeve ima v postopku inšpekcijskega nadzora poseben položaj, ki ga določata predvsem Zakon o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43/07 - UPB; v nadaljevanju ZIN), ZSV in Pravilnik o izvajanju inšpekcijskega nadzora na področju socialnega varstva (Ur. l. RS, št. 74/00; v nadaljevanju Pravilnik). ZIN v 2. členu določa, da izvršujejo inšpektorji inšpekcijski nadzor kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi, pri čemer so pri svojem delu samostojni;
- glede na svoja pooblastila inšpektor v postopkih pridobi tudi določene informacije, do katerih nimajo dostopa druge osebe, razen če je to z zakoni izrecno predvideno. V skladu s 16. členom ZIN so inšpektorji zavezani, da pri svojem delu varujejo tajnost, s katero se pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora seznanijo. Ta dolžnost traja tudi po prenehanju delovnega razmerja inšpektorja. Če inšpektor prekrši to obveznost, je odškodninsko, disciplinsko in v določenih primerih tudi kazensko odgovoren;
- skladno z določbami ZIN ima položaj stranke v inšpekcijskem postopku zavezanec, v tem primeru izvajalec socialno-varstvenih storitev. Skladno z ZIN vlagatelji raznih pobud, prijav, sporočil ali drugih vlog, nimajo položaja stranke, v skladu z 24. členom ZIN pa jih mora inšpektor na njihovo zahtevo zgolj obvestiti o svojih ukrepih. Podobno določa Pravilnik v 16. členu. Pravilnik tudi taksativno našteva osebe, ki jih mora inšpektor seznaniti o uvedbi ter ugotovitvah nadzora. V skladu s 14. in 19. členom Pravilnika so to ustanovitelj izvajalca, koncedent, pristojno ministrstvo ali sofinancer varstvenega programa. ZIN, ZSV in Pravilnik določajo, da so podatki, ki se tičejo posameznega izvedenega inšpekcijskega nadzora dostopni samo določenim, torej upravičenim osebam;
- glede na zgornje navedbe tudi dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, vsebujejo podatke, ki so dostopni samo upravičenim osebam. Zato ti dokumenti predstavljajo izjemo po 4. točki šestega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatke, za katere drug zakon določa, da so dostopni samo upravičenim osebam;
- prosilec v načrtovanih in izvedenih inšpekcijskih nadzorih nima in ni imel položaja stranke, nadalje ne izkazuje svojih pravnih koristi (neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist) kot stranski udeleženec v inšpekcijskem postopku, prav tako pa ni podal pobude za izredni inšpekcijski nadzor, zato mu podatkov o ugotovitvah nadzora inšpektor tudi v smislu določb ZUP ni mogoče posredovati.
Zoper odločbo organa št. 090-5/2008 je prosilec dne 18. 7. 2008 vložil pritožbo z naslednjimi navedbami:
- v minulih treh letih sta bila izvršena najmanj dva redna inšpekcijska nadzora v CUDV Draga: prvi dne 2. 2. 2006 in drugi 7. 5. 2008 (posebej v domu Škofljica);
- če so v dokumentih kakšni deli, ki so osebnega značaja ali zaradi drugih razlogov zakonito zaupnega značaja, naj se skladno z določili ZDIJZ omogoči delni dostop;
- organ se napačno sklicuje na določbe ZIN ter Pravilnik, saj ti določajo, komu je organ dolžan posredovati dokumente o posamičnem nadzoru in ne določajo, da so ti edini upravičenci dostopa do njih. Torej ne drži trditev organa, da so ti dokumenti dostopni samo tem upravičenim osebam. Zaradi tega zahtevani dokumenti ne morejo sami po sebi predstavljati izjeme po 4. točki šestega odstavka 6. člena ZDIJZ;
- zahteva prosilca ni bila podana v vlogi stranke ali pobudnika, pač pa izključno v vlogi upravičenca do zahtevanih informacij na podlagi ZDIJZ;
- organ prosilca tudi ni posebej pozival, da opredeli svojo pravno korist, čeprav se nanjo sklicuje. Ne glede na navedeno je pravna korist podana zaradi naslednjih dejstev: prosilec je zakoniti zastopnik varovanca v domu Škofljica, izvoljeni predstavnik zakonitih zastopnikov varovancev doma Škofljica, pobudnik ustavne presoje določb o varuhinjah v institucionalnem varstvu odraslih glede pravilnika o standardih in normativih in s tem zainteresiran za zakonito uveljavitev odločbe Ustavnega sodišča RS.
Organ na podlagi prejete pritožbe prosilca izpodbijane odločbe ni spremenil, pač pa je pritožbo, po preizkusu procesnih predpostavk, odstopil v reševanje Pooblaščencu, ki jo je prejel dne 1. 8. 2008. Organ je Pooblaščencu posredoval še naslednje dokumente (v nadaljevanju: dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca):
- sklep o izvedbi rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 18. 3. 2005 (1 stran);
- inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 2. 2. 2006 (7 strani);
- sklep o ustavitvi inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 3. 2. 2006 (2 strani);
- sklep o izvedbi rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 5. 2. 2008 (2 strani);
- inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 9. 6. 2008 (4 strani);
- sklep o izvedbi rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Dnevnem centru Novo mesto št. 06182-75/2008, z dne 5. 2. 2008 (2 strani);
- inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Dnevnem centru Novo mesto št. 06182-75/2008, z dne 6. 6. 2008 (4 strani);
- sklep o izvedbi rednega inšpekcijskega nadzora v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 5. 2. 2008 (2 strani);
- inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008 (6 strani).
Organ v postopku odločanja stranskim udeležencem, v nasprotju z določbami ZUP, ni omogočil, da v postopku zavarujejo svoje interese in pravne koristi. Pooblaščenec je, skladno z načelom ekonomičnosti, odpravil omenjeno pomanjkljivost in prizadetim osebam, ki so na kakršen koli način povezane z zahtevanimi dokumenti, dal možnost sodelovanja v postopku. Tako je Pooblaščenec na podlagi:
- prvega odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da mora organ pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice,
- prvega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev,
- drugega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotnimi interesi,
- 44. člena ZUP, ki določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba in
- prvega odstavka 138. člena ZUP, ki določa, da je treba pred izdajo odločbe ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi
z dopisom št. 021-101/2008/3, z dne 26. 9. 2008 Center za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič, Draga (v nadaljevanju stranski udeleženec) pozval, da se v postavljenem roku opredeli:
- Ali katera izmed zahtevanih informacij oziroma dokumentov predstavlja katero od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja po določilu 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ?
- Ali je z vidika njihovih pravic, obveznosti in interesov dopustno, da se prosilcu omogoči seznanitev z zahtevanimi dokumenti?
Na zgoraj omenjeni poziv se je stranski udeleženec odzval z dopisom št. 021-2/2008 (2), z dne 6. 10. 2008, ki ga je Pooblaščenec prejel 10. 10. 2008 in v katerem je obrazloženo navedel:
- da 4. odstavek pete točke inšpekcijskega zapisnika št. 19121-27/2005, z dne 2. 2. 2006, na strani 2 predstavlja izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ , saj so v njem vključeni osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Podatki, ki se pojavljajo na tem mestu (ime posameznika, letnica rojstva…) so preveč očitni. Na tak način se lahko vsakega posameznika, ki je bil preko odločbe pregledan, določi, saj v CUDV Draga obstaja v večini primerov samo ena oseba z določenim imenom ali začetnicami imena in priimka ter letnico rojstva;
- da 3. odstavek osme točke (na strani 3) in 7. do 9. alineja pete točke (na strani 2) inšpekcijskega zapisnika št. 06182-75/2008, z dne 6. 6. 2008 – Dnevni center Novo mesto, predstavlja izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ;
- da 8. do 11. alineja pete točke (na strani 2) ter 3. odstavek osme točke (na strani 3) inšpekcijskega zapisnika št. 06182-75/2008, z dne 6. 6. 2008 – Dom Škofljica, predstavlja izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedbe v 3. odstavku osme točke zapisnika o dogovoru, ki ga sklepa CUDV Draga s stanovalcem in kjer je stanovalec določen z začetnicama imena in priimka, omogočajo, da varovanec postane določljiv, saj v Domu Škofljica obstaja samo ena oseba s tema začetnicama, ki je podpisala tak dogovor. Hipotetično bi prosilec v naslednji fazi, od CDUV Draga zahteval kopijo dogovora, zavod pa bi mu takšno kopijo, z izvzetimi osebnimi podatki, posredoval. Prosilec bi na tak način, v kombinaciji s podatki iz zapisnika, sestavil celotno sliko in s tem izničil varstvo posameznika;
- da 9. do 13. alineja pete točke (na strani 2) ter zadnji odstavek osme točke (na strani 4) inšpekcijskega zapisnika št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008 – Enota VDC Ribnica, predstavlja izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zadnji odstavek osme točke zapisnika, ki govori o dogovoru, ki ga sklepa CUDV draga z uporabnikom in kjer je uporabnik določen z začetnicama imena in priimka, omogoča, da uporabnik postane določljiv, saj v VDC Ribnica obstaja samo ena oseba s tema začetnicama, ki je podpisala tak dogovor;
- da seznanitvi s preostalimi deli zahtevanih dokumentov ne nasprotuje.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Informacije javnega značaja
ZDIJZ ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja (v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, ne le državne uprave), ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Informacija javnega značaja je namreč vsaka tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ). V omenjenih določbah so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni za obstoj informacije javnega značaja:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati,
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Organ kot pravna oseba javnega prava v skladu s 1. členom ZDIJZ nedvomno spada med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, saj je Inšpektorat RS za delo upravni organ v sestavi Ministrstva za delo, družino in socialne zadeve. Poleg tega je nedvomno ugotovljeno, da organ razpolaga z zahtevanimi informacijami (fizičnimi dokumenti) v smislu 4. člena ZDIJZ, hkrati pa gre za dokumente, ki so v neposredni zvezi z izvajanem inšpekcijskega nadzora kot temeljne zakonske pristojnosti organa. Inšpektorji organa delujejo v okviru treh inšpekcij, ki so organizirane za posamezno upravno področje. V obravnavanem primeru zahtevane informacije spadajo v okvir socialne inšpekcije. Ker je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokument izpolnjuje vse tri materialne pogoje za obstoj informacije javnega značaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ, je v nadaljevanju presojal le še, ali katerikoli del oziroma celotna informacija morebiti predstavlja kakšno od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
2. Presoja zakonitosti izpodbijane odločbe
2.1. Aplikacija določbe 4. točke šestega odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec ugotavlja, da sklicevanje organa na določbo 4. alineje šestega odstavka 6. člena ZDIJZ (prim. peta alineja navedb organa v uvodnem delu te obrazložitve) v konkretnem primeru ni ustrezno. Iz omenjene določbe namreč izhaja, da organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, za katerega drug zakon določa, da je dostopen samo upravičenim osebam. Določba se torej nanaša izključno na t.i. ponovno uporabo informacij javnega značaja. Glede na določbo tretjega odstavka 4. člena ZDIJZ ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni uporabo s strani fizičnih oseb ali pravnih oseb za pridobitne ali nepridobitne namene razen za prvotni namen v okviru javne naloge. Kljub pomanjkljivi definiciji - jasen ločevalni kriterij namreč ni neposredno razviden - ni dvoma, da je prosilec v konkretnem primeru podal zahtevo za dostop do informacije javnega značaja v smislu prvega in drugega odstavka 5. člena ZDIJZ in ne zahteve za ponovno uporabo informacij javnega značaja. Ponovna uporaba informacij javnega značaja pomeni pridobivanje, običajno večje količine, informacij z namenom ustvarjanja dodane vrednosti (oplemenitenje informacij) za uporabnike storitev, ki jih, običajno na odplačen način (čeprav to ni pogoj), nudi prosilec. To pomeni, da surove informacije javnega značaja lahko vsebujejo latentno vrednost v smislu širše uporabnosti, pogosto v kombinaciji z ekonomsko vrednostjo. Koncept ponovne uporabe se torej kaže kot način, da zasebni sektor na podlagi pridobljenih informacij ponudi nekaj več kot javni sektor, ki z informacijami razpolaga zgolj za prvotni namen, tj. za izvrševanje svojih pristojnosti oz. za opravljanje javnih nalog.
Iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do informacije javnega značaja (torej standarden oziroma klasičen dostop) samo v primeru, če se zahteva nanaša na taksativno naštete podatke, ki predstavljajo izjeme od dostopa do informacij javnega značaja. Teh izjem je enajst in jih taksativno našteva prvi odstavek 6. člena ZDIJZ. Glede na navedeno bi se organ lahko skliceval zgolj na omenjene izjeme in ne na šesti odstavek 6. člena, kot je to storil v izpodbijani odločbi. Prvi odstavek 6. člena istovrstne ali podobne izjeme, kot je tista na katero se je skliceval organ, ne pozna. Organ je v tem delu napačno uporabil materialno pravo, zato je njegova trditev da so informacije v skladu s posebnimi predpisi dostopne samo upravičenim osebam, povsem irelevantna. V skladu z navedenim Pooblaščenec tudi ni presojal oziroma se ni opredelil do navedb prosilca, ki nasprotujejo trditvi, da je dostop do informacij omogočen samo upravičenim osebam.
2.2. Pravni interes
Čeprav organ svoje odločbe ni neposredno oprl na domnevni neobstoj pravnega interesa (prim. šesta alineja navedb organa v uvodnem delu te obrazložitve), Pooblaščenec pojasnjuje, da je namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. Skladno z namenom je ZDIJZ uveljavil načelo prostega dostopa, ki izhaja iz prvega in drugega odstavka 5. člena. ZDIJZ tako vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur, razen v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa. Informacije javnega značaja lahko torej zahteva in pridobi vsakdo. ZDIJZ ne uvaja nikakršnega razlikovanja glede na status prosilca. Slednjemu tudi ni potrebno pravno utemeljevati, da želi pridobiti informacije na podlagi ZDIJZ ali da ima podlago za pridobitev v kakšnem drugem predpisu, prav tako mu ni potrebno pojasnjevati namena seznanitve. Zaradi navedenega velja, da je vsako zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, potrebno presojati po standardu »univerzalnega prosilca oziroma upravičenca«, ki organu nalaga, da vse prosilce obravnava enako ne glede na morebiten obstoj posebnih upravičenj, namenov rabe ali statusa. Rezultat takšnega univerzalnega pristopa mora biti posredovanje informacije v vsebini, obsegu in obliki, kot bi jo bili upravičeni pridobiti tudi vsi (preostali) potencialni prosilci. ZDIJZ ne pozna (ne)privilegiranih upravičencev, ki bi pri dostopanju do informacij javnega značaja imeli manj oziroma več pravic, kot vsi ostali potencialni prosilci. Standard univerzalnega upravičenca zavezancu ne nalaga in mu hkrati ne dopušča, da bi zahtevo nekega prosilca opiral na posebne pravne podlage. Obstoj posebnih pravnih podlag za pridobitev določene informacije, ki se navezuje na posameznega prosilca, za presojo pravice do dostopa do informacije javnega značaja, ni relevanten. Presojanje posebnih podlag, ki posameznim prosilcem dajejo več pravic, namreč vodi v neenako obravnavo prosilcev oziroma se kaže v neenakih rešitvah ob enakem dejanskem stanju (enaki zahtevi). ZDIJZ je torej uzakonil enoten pravni režim za vse upravičence.
V skladu z navedenim je Pooblaščenec o pritožbi prosilca v nadaljevanju odločil tako, da pri utemeljevanju dostopa do informacij javnega značaja ni upošteval tistih navedb organa in prosilca, ki se nanašajo na (ne)obstoj pravnega interesa, saj so za presojo zakonitosti odločbe irelevantne.
3. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki jih določa ZDIJZ. Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ določeno izjemo. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije.
3. 1. Izjema po 3. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ – varstvo osebnih podatkov
3.1.1. Splošno
Po določbi 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 - UPB; v nadaljevanju ZVOP-1) v 6. členu določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, na glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira s pomočjo njenih identifikacijskih številk ali s sklicevanjem na dejavnike, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Bistven element pojma osebnega podatka je določenost oziroma določljivost posameznika, na katerega se podatek nanaša.
3. 1. 2. Osebni podatki, katerih razkritje ni dopustno
Inšpekcijski zapisnik o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 2. 2. 2006 v 4. odstavku prve alineje 5. točke (stran 2) vsebuje imena (brez priimkov) dvanajstih oskrbovancev, katerih odločbe o usmeritvi (ali razvrstitvi) v usposabljanje oziroma dogovori so bili pregledani za potrebe inšpekcijskega nadzora. Poleg imena je za vsakega od oskrbovancev navedena tudi letnica rojstva ali starost, oziroma v enem primeru številka in datum odločbe ter številka in datum dogovora, ki se nanaša na oskrbovanca. Pooblaščenec ugotavlja, da zgoraj navedeni podatki glede na določbe 6. člena ZVOP-1 sicer ne dosegajo standarda neposredne določenosti posameznika, zagotovo pa dajejo na voljo dovolj informacij na podlagi katerih je posameznika mogoče določiti oziroma individualizirati. Iz naslednjih podatkov:
- ime,
- starost (oziroma letnica rojstva),
- dejstvo, da gre za posameznika s posebnimi potrebami,
- dejstvo obstoja upravne odločbe o umestitvi (ali razvrstitvi),
- lokacija oziroma ustanova, kjer poteka usposabljanje (varstvo) in
- v enem primeru še številka ter datum odločbe in dogovora
je mogoče, brez nesorazmernega napora in na relativno enostaven način, ugotoviti na koga se podatki nanašajo. Za osebni podatek gre tudi takrat, kadar bi nedoločen krog ljudi lahko brez nesorazmernega napora in na relativno enostaven način ugotovil, na koga se podatki nanašajo. Ne gre spregledati tudi dejstva, da bi lahko katerikoli prosilec na podlagi ZDIJZ zahteval dostop do dokumentov, ki se nanašajo na obravnavano osebo (npr. odločbe, dogovori) ter se na ta način, kljub anonimiziranemu dostopu, dokopal do vrste dodatnih podatkov, ki bi v kombinaciji z obravnavanimi podatki omogočali še lažjo identifikacijo posameznika, na katerega se podatki nanašajo. Izpolnjen je torej pogoj določljivosti, zaradi česar te podatke štejemo za osebne podatke, za varstvo katerih se uporablja ZVOP-1 in drugi predpisi s področja varstva osebnih podatkov.
Nadalje Pooblaščenec ugotavlja, da ni podana pravna podlaga, ki bi dopuščala, da se navedeni osebni podatki razkrijejo javnosti, zaradi česar bi bilo razkritje v nasprotju z določbo prvega odstavka 8. in 9. člena ZVOP-1, iz katere izhaja, da se osebni podatki lahko obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon ali če je za obdelavo osebnih podatkov podana privolitev posameznika (ki mora biti v javnem sektorju izrecno predvidena z zakonom).
Glede na zgornje navedbe Pooblaščenec pritrjuje stališču stranskega udeleženca, da so obravnavani podatki po svoji naravi osebni podatki, ki jih je potrebno iz dokumenta izločiti.
Ker je cilj izločanja osebnih podatkov v anonimizaciji dokumentov, je v skladu s 7. členom ZDIJZ dovolj, da se v inšpekcijskem zapisniku o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 2. 2. 2006 v 4. odstavku prve alineje 5. točke (stran 2) prikrijejo zgolj osebna imena.
3. 1. 3. Podatki, katerih razkritje je dopustno
Kombinacija začetnice osebnih imen skupaj z letnico rojstva za štiri oskrbovance, na katere se nanašajo osebni načrti (10. alineja prvega odstavka 5. točke (stran 2) inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 9. 6. 2008) tudi v povezavi z znanim dejstvom, da gre za posameznika s posebnimi potrebami, dejstvom obstoja upravne odločbe o umestitvi (ali razvrstitvi) ter lokacijo usposabljanja (varstva), ne dosega standarda določenosti posameznika, prav tako pa ni na voljo dovolj informacij, na podlagi katerih bi bilo mogoče, brez nesorazmernega napora, na posreden način nedvoumno ugotoviti, na koga se nanašajo. Začetnici ter letnica rojstva (ali starost) nista določna identifikatorja, saj v množici posameznikov, ki so rojeni v določenem letu in imajo enaki začetnici, ne omogočata zanesljive identifikacije (individualizacije). Da je ugotavljanje še posebej oteženo, izhaja iz dejstva, da v kombinaciji začetnic ni znana pozicija imena oziroma priimka ter da podatek o letu rojstva (brez točnega datumom) izjemno razširi krog potencialnih posameznikov. Poleg tega začetnici ter letnica rojstva ne omogočata posredne identifikacije (individualizacije) z običajnimi sredstvi, na primer z iskanjem v telefonskem imeniku ali internetnih iskalnikih, spremljanjem medijev in drugih javno dostopnih virov informacij. Tudi če se v socialno varstvenem zavodu nahaja le ena oseba z določenima začetnicama ali le ena oseba z določeno kombinacijo obeh identifikatorjev, to dejstvo ne vpliva na stališče, da posameznik v konkretnem primeru ni določen ali določljiv. Standard določenosti in določljivosti je treba presojati z vidika javnosti in ne z vidika ožjega kroga oseb, katerim je zaradi posebnih okoliščin lahko znano, na koga se ime in letnica rojstva nanašata (npr. zaposleni v vzgojno varstvenem zavodu, starši, drugi oskrbovanci). Identifikacija, ki bi jo izvajal povprečen posameznik, bi zahtevala nesorazmeren napor, stroške in porabo časa oziroma v mnogih primerih sploh ne bi bila mogoča. Obravnavani podatki torej ne dajejo zadostne podlage za določljivost posameznika. Podobno stališče je Pooblaščenec zavzel v mnenju št. 0712-517/2008/2, iz katerega izhaja, da psevdonimizirani podatki ne spadajo v kategorijo varovanih osebnih podatkov, kljub temu, da določena oseba razpolaga s ključem za ponovno identifikacijo.
Zgoraj navedeno stališče Pooblaščenca velja tudi za naslednje podatke:
- začetnici osebnega imena oskrbovanca skupaj z datumom in vrsto dogovora (8. alineja prvega odstavka 5. točke (stran 2) inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 9. 6. 2008);
- začetnice osebnih imen oskrbovancev skupaj z datumi dodatkov k dogovorom (9. alineja prvega odstavka 5. točke (stran 2) inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 9. 6. 2008);
- začetnice osebnih imen oskrbovancev skupaj z datumi obvestil o sprejemu (11. alineja prvega odstavka 5. točke (stran 2) inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 9. 6. 2008);
- začetnici osebnega imena oskrbovanca skupaj s številko in datumom dogovora (tretji odstavek 8. točke inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Domu Škofljica št. 06182-72/2008, z dne 9. 6. 2008);
- začetnice osebnih imen skupaj z letnico rojstva za dva oskrbovanca na katere se nanašata osebna vzgojno izobraževalna načrta (7. alineja prvega odstavka 5. točke (stran 2) inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Dnevnem centru Novo mesto št. 06182-75/2008, z dne 6. 6. 2008);
- začetnice osebnih imen dveh oskrbovancev skupaj z datumom dogovorov in obvestil o zaključku usposabljanja (8. in 9. alineja prvega odstavka 5. točke inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Dnevnem centru Novo mesto št. 06182-75/2008, z dne 6. 6. 2008);
- struktura oskrbovancev po starosti, potrebah in napotitvah (tretji odstavek 8. točke inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Dnevnem centru Novo mesto št. 06182-75/2008, z dne 6. 6. 2008);
- začetnici osebnega imena oskrbovanca skupaj s številko dogovora ter datumom sklenitve (9. alineja 5. točke prvega odstavka inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008);
- začetnici osebnega imena oskrbovanca skupaj s podatkom, da gre za prekinitev dogovora ter datumom prekinitve (10. alineja 5. točke prvega odstavka inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008);
- začetnici osebnega imena oskrbovanca skupaj s podatkom, da gre za odločbo o zavrnitvi sprejema ter datumom izdaje (11. alineja 5. točke prvega odstavka inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008);
- začetnice osebnih imen skupaj z letnico rojstva za dva oskrbovanca na katera se nanašata osebna načrta (12. alineja prvega odstavka 5. točke inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008);
- začetnici osebnega imena skupaj z letnico rojstva oskrbovanca na katerega se nanaša sporazum o usposabljanju (11. alineja 5. točke prvega odstavka inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008);
- začetnica osebnega imena skupaj s podatkom o številki in datumu dogovora (deseti odstavek 8. točke inšpekcijskega zapisnika o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Dolfke Boštjančič Draga, Enoti VDC Ribnica št. 06182-81/2008, z dne 10. 6. 2008).
Glede na zgornje navedbe:
- Pooblaščenec ugotavlja, da vsebina dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, z izjemo osebnih podatkov v inšpekcijskem zapisniku o izvedenem inšpekcijskem nadzoru v Centru za usposabljanje, delo in varstvo Draga št. 19121-27/2005, z dne 2. 2. 2006, ne predstavlja izjeme, ki jo predvideva 3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj podatkov ni mogoče opredeliti kot osebne podatke, zaradi česar tudi njihovo razkritje javnosti ne bi predstavljalo kršitve predpisov s področja varstva osebnih podatkov;
- Pooblaščenec ne sledi stališču stranskega udeleženca, da so obravnavani podatki po svoji naravi osebni podatki, ki jih je potrebno iz dokumenta izločiti.
3. 2. Druge izjeme po prvem odstavku 6. čl. ZDIJZ
Pooblaščenec ugotavlja, da vsebina dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, ne predstavlja nobene od preostalih izjem od dostopa do informacij javnega značaja iz 1. in 2. ter 4. do 11. alineje prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. Sklepno
ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi pomanjkljivosti, bodisi sam, bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. ZUP v prvem odstavku 252. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je bil v odločbi prve stopnje napačno uporabljen pravni predpis, na podlagi katerega je bilo odločeno o zadevi, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam reši zadevo. Na tej podlagi je Pooblaščenec ugotovil:
- da je organ zahtevo prosilca zavrnil na podlagi napačne uporabe določb ZDIJZ,
- da je organ ravnal v nasprotju z določbami ZUP, ki se nanašajo na stranske udeležence,
- da psevdonimizirani in drugi podatki v zahtevanih dokumentih glede katerih se je izrekel stranski udeleženec, ne predstavljajo osebnih podatkov, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov.
Glede na navedeno je Pooblaščenec postopek dopolnil, pritožbi delno ugodil in sam o zadevi odločil tako, kot je navedeno v izreku te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa je dopustna tožba, ki se vloži v 30 dneh po prejemu te odločbe na Upravno sodišče v Ljubljani, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožbo se vloži pisno neposredno pri navedenem sodišču ali po pošti ali ustno na zapisnik. Če je tožba poslana po pošti, se šteje, da je prispela pravočasno, če je bila priporočeno oddana na pošto zadnji dan roka. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka